不是所有的經(jīng)濟增長都必然帶來環(huán)境的污染和破壞。換言之，是不恰當?shù)慕?jīng)濟增長方式才會導致環(huán)境惡化。因此，不是要不要追求經(jīng)濟增長的問題，而是要追求什么樣的經(jīng)濟增長的問題。本文首發(fā)于《千人》雜志2019年總第70期。

“聚焦打好污染防治攻堅戰(zhàn)標志性戰(zhàn)役，協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護?！痹?019年1月份生態(tài)環(huán)境部召開的全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰再一次向公眾闡述環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

環(huán)保和經(jīng)濟如何協(xié)同推進?一直以來都是備受爭議的熱點話題。改革開放40年來，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，環(huán)境問題不容小覷，我國環(huán)境治理工作也正逐步推進。從當初重走發(fā)達國家“先污染、后治理”的老路，到如今“綠水青山，就是金山銀山”科學理論的提出;從2015年“史上最嚴”新《環(huán)境保護法》的推行，到中央環(huán)保督察制度的正式組建，再到2018年環(huán)保稅的征收，一場猛烈的環(huán)保風暴正席卷著中國大地。

風暴之下，環(huán)保是否阻礙了經(jīng)濟發(fā)展?針對這一眾人關(guān)心的問題，在今年的全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上，深圳、安徽等城市交出了亮眼的答卷。各地實踐表明：環(huán)保促發(fā)展。在保持經(jīng)濟高速發(fā)展的前提下，許多城市的環(huán)境質(zhì)量也能得到有效改善。然而，盡管一路走來環(huán)境治理成果頗豐，但是，許多企業(yè)付出了“血”的代價。

在環(huán)保加嚴和經(jīng)濟新常態(tài)的雙重背景下，企業(yè)如何更好地轉(zhuǎn)型升級謀發(fā)展?如何正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系?中國當下的環(huán)境保護面臨著哪些機遇和挑戰(zhàn)?對此，本刊特專訪北京大學環(huán)境科學與工程學院張世秋教授，聽她談一談對中國當下環(huán)境治理的看法。

環(huán)保、經(jīng)濟齊推進：以環(huán)保促發(fā)展

記者：由于經(jīng)濟發(fā)展壓力大，一些地方解決環(huán)境問題的動力不足，甚至有些地方把經(jīng)濟放緩歸因于環(huán)境保護，對此您怎么看待?

張世秋：我們不能籠統(tǒng)地談保護環(huán)境是否影響經(jīng)濟增長，而應(yīng)該追問從誰的角度，從短期還是長期。

首先，我們要明確，我們是站在個體角度還是社會角度。在個體角度上，國家因環(huán)境政策的實施或者保護環(huán)境的需要，對污染企業(yè)征收排污費，或者限制污染企業(yè)的生產(chǎn)，相關(guān)污染企業(yè)當然會因為相關(guān)政策的實施而承受一定的損失和影響，但是基于社會的角度，因為環(huán)保政策和措施的實施，社會(包括民眾)避免了污染所帶來的損害。

其次，從長短期來看，短期之內(nèi)，強化環(huán)境保護會影響污染企業(yè)的生產(chǎn)成本、產(chǎn)品選擇和市場占有。但是，由于環(huán)境污染具有累積性，環(huán)境污染的后果可能要到5年、10年后才能顯現(xiàn)。這意味著今天如果不治理污染，就要在未來承擔損失和影響。這種短期之內(nèi)不計代價的污染環(huán)境而導致的長期健康影響，要么由我們的后代去支付各種醫(yī)療開支，要么將作為公共醫(yī)療開支的一部分來支付。因此，不能簡單地判斷污染控制是否或者必然影響經(jīng)濟增長，而是應(yīng)該從長期的角度，看其是否改善或者降低了整個社會和人群的福利。

第三，即便對污染企業(yè)而言，通過嚴格執(zhí)行相關(guān)環(huán)保政策和措施，會改善其環(huán)境行為，進行技術(shù)創(chuàng)新和工藝過程改進，并在社會大力倡導保護環(huán)境、綠色消費的大環(huán)境下，增加其產(chǎn)品的市場競爭力。

目前，已有研究和實踐表明，不是所有的經(jīng)濟增長都必然帶來環(huán)境的污染和破壞。換言之，是不恰當?shù)慕?jīng)濟增長方式才會導致環(huán)境惡化。因此，不是要不要追求經(jīng)濟增長的問題，而是要追求什么樣的經(jīng)濟增長的問題。各國經(jīng)驗已經(jīng)表明，即便在發(fā)展的初期階段，也有可能通過尋求有利于環(huán)境的、有質(zhì)量的增長而規(guī)避環(huán)境惡化的趨勢。

記者：應(yīng)當如何科學處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系?

張世秋：對中國和其他發(fā)展中國家而言，更重要的是從發(fā)達國家環(huán)境質(zhì)量演化的進程中吸取經(jīng)驗和教訓，盡早調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，避免走向環(huán)境惡化到不僅影響經(jīng)濟發(fā)展、更影響人群健康乃至社會可持續(xù)發(fā)展的境況。同時，我們要更早地采取行動，因為轉(zhuǎn)型不可能瞬間完成，同時亦存在技術(shù)鎖定效應(yīng)，早轉(zhuǎn)型可以規(guī)避高額的技術(shù)鎖定效應(yīng)成本。

我們需要意識到：第一、環(huán)境污染已經(jīng)給經(jīng)濟增長帶來了很大影響，不僅體現(xiàn)為直接經(jīng)濟損失，同時也體現(xiàn)為對經(jīng)濟增長能力支持的下降。第二，采取必要的污染控制政策和措施乃至環(huán)境投資，意味著今天的環(huán)境政策和投資一方面可以看作是支出，另一個方面，它實則是規(guī)避未來更大風險和損失的必要支付。第三，盡早進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，這可以規(guī)避技術(shù)鎖定效應(yīng)，同時，在全球推進綠色發(fā)展的趨勢下，能盡快形成新的國家發(fā)展優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

中國環(huán)境治理現(xiàn)狀：機遇與挑戰(zhàn)并存

記者：您認為中國環(huán)境問題的根源是什么?

張世秋：環(huán)境問題的產(chǎn)生、演化與發(fā)展以及解決，均與社會發(fā)展進程以及社會經(jīng)濟組織和運作方式密切相關(guān)，特別是與以下三個層面關(guān)系密切：一是思想觀念或者價值觀方面，包括人與自然的關(guān)系、環(huán)境與社會和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系等方面的價值觀、倫理道德觀、發(fā)展觀、消費觀以及科技觀等。二是人類的社會行為，包括政府、企業(yè)和公眾三類行為主體的組織與管理行為、生產(chǎn)與消費行為等。三是人類社會系統(tǒng)與自然環(huán)境系統(tǒng)之間及各子系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)、能量、信息和價值流動的關(guān)系。

從一般意義上而言，環(huán)境保護和環(huán)境管理需要解決的核心問題就是：轉(zhuǎn)變和建立有助于人與自然和諧共處的生態(tài)文明理念和認識;調(diào)整人類社會直接和間接作用于自然環(huán)境的社會行為;利用包括法律/法規(guī)、政策、管理、技術(shù)和經(jīng)濟等各類調(diào)控手段，調(diào)整社會經(jīng)濟系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的物質(zhì)和能量流動關(guān)系。

記者：您如何看待中國當下的環(huán)境保護的機遇與挑戰(zhàn)?

張世秋：經(jīng)歷了近40年的高速增長階段，中國經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向中速甚至中低速增長的調(diào)整階段。經(jīng)濟下行提供的客觀條件、致力于綠色轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的高度政治意愿，無疑是中國從污染持續(xù)惡化到環(huán)境質(zhì)量有所穩(wěn)定向環(huán)境質(zhì)量逐步改善的重要窗口和機遇期。

這個窗口期主要體現(xiàn)在：

第一、經(jīng)濟增速放緩，客觀上降低了對資源的消耗強度和環(huán)境容量的壓力，同時，污染物排放和污染產(chǎn)生壓力降低。

第二、過剩產(chǎn)能淘汰和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，為清潔型、環(huán)境友好型產(chǎn)品/服務(wù)提供了發(fā)展空間和可能。

第三、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策變革有望提升效率和效益，整體改進中國經(jīng)濟增長的資源利用效率和環(huán)境績效，并使得資源節(jié)約型和環(huán)境友好型產(chǎn)品/服務(wù)/企業(yè)更具有市場競爭力。

第四、環(huán)境法和環(huán)境政策的有效實施，以及持續(xù)增加的環(huán)境保護投資和民眾環(huán)境意識提高，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和各主體環(huán)境行為改進提供了制度保障和條件，有助于擴大環(huán)境友好、資源節(jié)約的產(chǎn)品、服務(wù)，提高行為/企業(yè)的市場需求和市場競爭性。

第五、環(huán)境和自然保護得以納入到社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀和綜合決策過程中。環(huán)境、生態(tài)與自然保護不再是可以被犧牲用于換取經(jīng)濟增長的條件，而是成為剛性的“紅線”約束。環(huán)境政策有望成為具有行為激勵、行為調(diào)控的社會政策和經(jīng)濟政策，并成為綜合決策手段和政策手段。

科學環(huán)保：制度創(chuàng)新/設(shè)計是關(guān)鍵

記者：2018年1月1日起，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》施行，環(huán)境稅正式開征。您如何看待環(huán)境稅的推進，它將對我國環(huán)保工作產(chǎn)生怎樣的影響?

張世秋：作為我國第一部推進生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，盡管民眾對該法的范圍、稅基、稅率、政策設(shè)計等有很多爭論，但《環(huán)境保護稅法》的出臺、頒布和實施標志著我國在利用稅收保護環(huán)境上邁出了一大步。相比于此前實施的排污收費制度，環(huán)境保護稅更加權(quán)威、規(guī)范和穩(wěn)定，費改稅也更有利于發(fā)揮稅收的作用。不同地區(qū)和行業(yè)實施不同稅率，可以更好地優(yōu)化、調(diào)節(jié)資源。對污染程度不同的企業(yè)征收不同稅額，亦可達到獎優(yōu)罰劣的效果，有助于借助稅收的調(diào)控作用，形成特定的價格信號，調(diào)節(jié)排污者的污染治理和排放行為，促進節(jié)能減排，保護和改善環(huán)境。

借助環(huán)境保護稅，可以實現(xiàn)多方面優(yōu)勢：

第一、使污染者承擔其污染所造成的社會成本，是對任何占用、使用、甚至破壞環(huán)境資源的行為主體收稅，體現(xiàn)社會主體需有償使用公共財產(chǎn)的原則。

第二、可以有效調(diào)節(jié)企業(yè)行為，使其通過技術(shù)革新、變革生產(chǎn)和工藝流程乃至產(chǎn)品選擇等，有助于結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展向環(huán)境友好、資源節(jié)約、有效率有質(zhì)量的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

第三、征收環(huán)境稅增加財政收入的同時，將其再投資于保全自然資本和改善環(huán)境的用途上。通俗地說，即取之于民用之于民。

第四、有助于推動社會收入再分配的合理化。

記者：我國下一步環(huán)保治理的重點應(yīng)該放在哪里?

張世秋：在經(jīng)濟下行、結(jié)構(gòu)調(diào)整為環(huán)境保護提供的重大歷史機遇期，如何進一步提升環(huán)境治理能力，特別是通過環(huán)境保護的制度創(chuàng)新和政策變革以及有效實施，在防治污染、保護環(huán)境的同時，也能充分利用環(huán)境政策倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展向環(huán)境友好、資源節(jié)約、有效率有質(zhì)量的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，是新時期環(huán)境保護制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。

為實現(xiàn)上述的目標，至少下述的相關(guān)制度和政策變革是必須的：

第一，環(huán)境保護應(yīng)注重從末端治理到源頭控制(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整)以及全過程管理(供給-需求、生產(chǎn)-消費-污染消除等)和環(huán)境風險防范管理(不僅治理污染，更要防范污染)的轉(zhuǎn)變，使其可以遏制新增污染、消除存量污染、防范污染轉(zhuǎn)移。

第二，制定和實施低成本的污染控制戰(zhàn)略和政策，規(guī)避以不計代價實現(xiàn)環(huán)境目標所導致的高社會成本，甚或短期強制有效、長期反彈失效的污染控制戰(zhàn)略和對策。避免單純依靠高壓政策所導致的高政策成本和達標成本，應(yīng)盡可能發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟政策作用為各主體行為改進提供持續(xù)性激勵的功能，使得環(huán)境保護轉(zhuǎn)化為行為主體的長期內(nèi)在自覺，而不是高壓之下的短期行為矯正、壓力放松之后的強力反彈，避免環(huán)境政策公信力不足的問題。

第三，針對不同情況，基于污染者支付、使用者支付、受益者支付原則，制定和實施相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟政策，內(nèi)化環(huán)境外部成本/效益，促進基于全社會成本的價格信號生成和傳遞，糾正市場失靈和政策失效的現(xiàn)狀。相關(guān)政策應(yīng)使污染環(huán)境者承擔其污染環(huán)境經(jīng)濟和法律責任，環(huán)境容量占用者負擔其所占用的社會共有資產(chǎn)/資本的成本，環(huán)境改善和生態(tài)服務(wù)功能提供者(特別是生態(tài)脆弱區(qū)的貧困群體)可以借助環(huán)境和生態(tài)保護的受益者支付原則，受益于生態(tài)服務(wù)和環(huán)境服務(wù)提供，進而體現(xiàn)發(fā)展和保護的公平性原則。

第四，以陽光行政、信息公開、確保公眾參與環(huán)境事務(wù)的權(quán)利，構(gòu)建政府-企業(yè)-公眾的聯(lián)合與制衡關(guān)系，積累中國長期發(fā)展的社會資本。公眾環(huán)境權(quán)益保障以及公眾參與環(huán)境事務(wù)權(quán)利體現(xiàn)，不僅是現(xiàn)代社會治理的基本要義，同時，也是促進環(huán)境規(guī)制和政策有效實施、降低政府監(jiān)管成本的最好方式。

(原標題為“環(huán)保與經(jīng)濟如何共贏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整宜早不宜遲”。)

張世秋，北京大學環(huán)境科學與工程學院教授

對于備受關(guān)注的環(huán)保與經(jīng)濟話題，在將于3.22-23日舉辦的“2019(第十七屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”中，將邀請行業(yè)專家、代表企業(yè)進行專題討論，敬請關(guān)注。

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