此稿根據(jù)作者在2018年4月27日生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心第五期“中國(guó)環(huán)境戰(zhàn)略與政策大講堂”上的演講節(jié)選整理而成;該文稿被中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)文獻(xiàn)中心《生態(tài)環(huán)境與保護(hù)》2018年11期“環(huán)境法規(guī)與政策”專(zhuān)欄全文轉(zhuǎn)摘。

1 對(duì)環(huán)境政策的理解

1.1 環(huán)境政策政治性很強(qiáng)

所謂政策，是指政府或執(zhí)政黨、社會(huì)政治團(tuán)體、組織等根據(jù)國(guó)家、區(qū)域或本單位的實(shí)際情況，制定的一些代表其意志，以一種權(quán)威形式發(fā)布，在一定歷史時(shí)期達(dá)到的目標(biāo)、行動(dòng)原則、工作方式、采取的步驟、措施等。政策實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)和管理一個(gè)區(qū)域、一個(gè)單位、處理某些事情的手段，其實(shí)效性隨著情況不斷變化，比較靈活。政策有正確的，也有錯(cuò)誤的;執(zhí)行的效果有好也有壞。環(huán)境政策的選擇和制定與以下因素有關(guān)：一是制定政策的團(tuán)體或個(gè)人對(duì)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生根源的認(rèn)識(shí)水平，以及對(duì)當(dāng)前環(huán)境狀況的了解程度，這決定了制定政策的原則、方法和一些基本考慮。二是一個(gè)國(guó)家或區(qū)域，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等條件的限制。

1.2 環(huán)境政策目的性很明確

首先制定環(huán)境政策最基本的目的是為了保護(hù)和改善環(huán)境。保護(hù)和改善環(huán)境是為了增進(jìn)人類(lèi)的健康和福祉，促進(jìn)代際公平，不僅是我們這一代人，還有下一代的健康幸福。其次是為了激勵(lì)預(yù)防和減輕環(huán)境損害。對(duì)預(yù)防和保護(hù)環(huán)境給予激勵(lì)，對(duì)造成環(huán)境損害的各種行為進(jìn)行懲處，均不可偏廢。第三是為了豐富對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)，提高人民的科學(xué)素養(yǎng)和精神品味。好的環(huán)境政策對(duì)對(duì)象的認(rèn)識(shí)要到位、要科學(xué)，才有利于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。第四是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境變化相協(xié)調(diào)。隨著人類(lèi)社會(huì)尤其是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境肯定要相應(yīng)變化。我們無(wú)法回到幾千年前，甚至不可能回到幾十年前。一種看法是“純自然”是最好的，這是不現(xiàn)實(shí)，也是不科學(xué)的。人是自然的一部分，不能把人和自然簡(jiǎn)單對(duì)立起來(lái)。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境相適應(yīng)，達(dá)到均衡才最重要，這也有利于人類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.3 環(huán)境政策原則性很強(qiáng)

從污染防治角度講，環(huán)境政策應(yīng)考慮六方面的原則：一是預(yù)防為主。預(yù)防比治理成本低、效率高。二是“污染者負(fù)擔(dān)”體現(xiàn)公平公正精神。三是公眾廣泛參與。每個(gè)人都有可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，公眾的廣泛參與體現(xiàn)每個(gè)人的環(huán)境責(zé)任。四是綜合施策，平衡環(huán)境政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響是決策的關(guān)鍵。五是防范風(fēng)險(xiǎn)，政策的出臺(tái)不能加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，采取的對(duì)策應(yīng)追求損失最小化。六是節(jié)約和循環(huán)利用的原則。應(yīng)仿照生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，人類(lèi)生產(chǎn)生活產(chǎn)生的廢棄物只能在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生產(chǎn)者、消費(fèi)者、分解者之間循環(huán)利用，最終被自然凈化。為此，防治污染的基本原則是不向環(huán)境排放對(duì)其有害而又無(wú)法自?xún)舻奈镔|(zhì)。

2 環(huán)境政策的沿革

從1973年開(kāi)始到2017年全國(guó)一共開(kāi)了7次全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)會(huì)議，今年要開(kāi)第8次了。前邊6次都叫“全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議”，第7次改成“全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)”，名稱(chēng)的變化體現(xiàn)了環(huán)保工作聲勢(shì)變“大”。除了1973年第一次會(huì)議到1983年第二次會(huì)議相隔了10年，其余歷次都是每隔4-6年左右開(kāi)一次。

2.1 五次環(huán)保機(jī)構(gòu)的大變革

1973年成立了國(guó)家級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)環(huán)辦)。領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長(zhǎng)分別由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)余秋里、谷牧擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組由十幾個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)參與組成。辦公室是廳(局)級(jí)架構(gòu)，最早設(shè)在國(guó)家計(jì)委，后又并到國(guó)家建委，共三個(gè)處十幾個(gè)人，分別是綜合處、規(guī)劃處和科技處。當(dāng)時(shí)國(guó)環(huán)辦沒(méi)有主任，有幾位副主任。1978年上半年開(kāi)始擴(kuò)編的時(shí)候，調(diào)甘肅省領(lǐng)導(dǎo)李超伯同志任國(guó)家建委副主任兼國(guó)環(huán)辦主任。我是1978年底進(jìn)國(guó)環(huán)辦的，當(dāng)時(shí)國(guó)環(huán)辦持續(xù)擴(kuò)編。這種變化一直持續(xù)到1982年，從1973年算跨度為9年。

1982年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革撤建委成立建設(shè)部時(shí)，曲格平副主任提出環(huán)境保護(hù)是較大的一塊工作且相對(duì)獨(dú)立，在機(jī)構(gòu)名稱(chēng)中應(yīng)該有所體現(xiàn)，于是改為“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部”，把環(huán)保體現(xiàn)出來(lái)了。在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)環(huán)境保護(hù)局，設(shè)有7個(gè)處，曲格平任局長(zhǎng)。那時(shí)候我在自然保護(hù)處。1984年，成立了國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，仍然歸建設(shè)部管理，還是廳局級(jí)單位，編制擴(kuò)充到了120人，設(shè)有17個(gè)處室，同時(shí)成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。

1988年機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)部徹底分開(kāi)，成立直屬?lài)?guó)務(wù)院的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局。1988年全國(guó)機(jī)構(gòu)改革變動(dòng)比較大，環(huán)保是新事物，中編辦對(duì)當(dāng)時(shí)環(huán)保局應(yīng)有的職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置都不太清楚，于是參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提出了“三定”的概念，即先定職責(zé)，再定機(jī)構(gòu)，最后定編制。曲格平局長(zhǎng)就主動(dòng)請(qǐng)纓在環(huán)保局做機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。1988年曲主任組織了一個(gè)班子，解振華任組長(zhǎng)，我任副組長(zhǎng)，我們兩人帶著七八個(gè)人研究了幾個(gè)月，拿出了國(guó)家環(huán)保局的“三定”方案。方案規(guī)劃了一個(gè)500多人規(guī)模的國(guó)家環(huán)保局，包括有什么職能、設(shè)多少個(gè)司處，每個(gè)處多少職位以及每個(gè)職位的職責(zé)都非常明確。中編辦同志一看太大不行，后經(jīng)與各方溝通，核定了10個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政編制315人，但分期到位，第一期只有一百多人。

1998年是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革力度最大的一年，國(guó)家環(huán)保局成為國(guó)家環(huán)?？偩?，升格為正部級(jí)單位。在撤銷(xiāo)了如機(jī)械部、化工部等一大批部委的同時(shí)，環(huán)保局是唯一升格的單位。當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革總的思路是將所有委員會(huì)納入正常的政府管理，于是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)也于同年撤銷(xiāo)。當(dāng)時(shí)改革的方案很多，例如林業(yè)方面的森林自然保護(hù)等職責(zé)是否并入環(huán)保有多爭(zhēng)議。時(shí)任總理朱镕基對(duì)環(huán)保十分重視，環(huán)?？偩謽I(yè)務(wù)編制沒(méi)有受?chē)?guó)家總的消減行政機(jī)構(gòu)形勢(shì)影響而是加以強(qiáng)化的。宋瑞祥、祝光耀、王心芳等幾位部長(zhǎng)就是這時(shí)候從精簡(jiǎn)的部委調(diào)任環(huán)?？偩诸I(lǐng)導(dǎo)的。對(duì)環(huán)保工作熟悉且相對(duì)年輕的解振華出任環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)。

1988年成立國(guó)家環(huán)保局，1998年成立總局，2008年成立國(guó)家環(huán)保部，2018年成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)部，國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)變化每10年一個(gè)臺(tái)階。2008年成立環(huán)境保護(hù)部的時(shí)候，我已經(jīng)從行政職務(wù)退下來(lái)任全國(guó)政協(xié)委員了。當(dāng)時(shí)記者采訪我，對(duì)成立環(huán)保部有什么感受?我說(shuō)是件好事，很高興，終于成了國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，權(quán)威更大，國(guó)際交往也更方便。但是如果環(huán)保部早成立10年可能更好，環(huán)境也會(huì)更好一些。

2.2 六個(gè)國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定

第一個(gè)決定是1981年2月24日批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》。這個(gè)決定發(fā)布在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，改革開(kāi)放市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，環(huán)境問(wèn)題比較突出，“決定”提出了搞好北京、杭州、蘇州、桂林的污染治理。當(dāng)時(shí)鄧小平同志陪著外賓去桂林參觀，發(fā)現(xiàn)桂林已經(jīng)受污染了，鄧小平同志指示：這么好的地方搞污染了，將來(lái)怎么可好?所以開(kāi)始治理桂林。蘇州有個(gè)造紙廠把寒山寺前的京杭大運(yùn)河污染得很?chē)?yán)重，國(guó)際游客反映很強(qiáng)烈。我們?nèi)ツ钦{(diào)研，寫(xiě)了一篇通訊《被污染的天堂》發(fā)表在《光明日?qǐng)?bào)》上，引起了領(lǐng)導(dǎo)重視。于是確定了北京、杭州、蘇州、桂林幾個(gè)重點(diǎn)治理的城市。此外，“決定”還提出在大學(xué)開(kāi)設(shè)環(huán)境專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)環(huán)保人才等，這是很有遠(yuǎn)見(jiàn)的。

第二個(gè)決定是1984年5月8日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，這個(gè)“決定”是很全面的，其中要求各地方人民政府成立相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)。這樣地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)相繼建立起來(lái)了。為什么在這時(shí)特別強(qiáng)調(diào)相關(guān)部委和各地方政府都要成立環(huán)保機(jī)構(gòu)，因?yàn)?982年以前國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)叫國(guó)環(huán)辦，掛著國(guó)務(wù)院的牌子，地方都很重視，地方的環(huán)保局、監(jiān)測(cè)站、科研所等機(jī)構(gòu)都成立起來(lái)了。1982年機(jī)構(gòu)改革后，名字變成一個(gè)了“局”，地方機(jī)構(gòu)都紛紛降格或者撤銷(xiāo)。所以，“決定”里明確要求地方建立機(jī)構(gòu)，這說(shuō)明環(huán)境政策跟國(guó)家的大局勢(shì)緊密聯(lián)系在一起。李鵬總理在1983年全國(guó)環(huán)保會(huì)議上的講話，講到三大政策：預(yù)防為主、誰(shuí)污染誰(shuí)治理、加強(qiáng)環(huán)境管理，把環(huán)境保護(hù)提到基本國(guó)策的地位。提到三個(gè)建設(shè)，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè);三個(gè)同步，即同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工;三個(gè)統(tǒng)一，即經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一?！皼Q定”相應(yīng)明確嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”，還提出了環(huán)保的幾條資金渠道。

第三個(gè)決定是1990年12月5日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》。這是1989年開(kāi)完第三次全國(guó)環(huán)保會(huì)議的成果，是1984年決定的加強(qiáng)版。強(qiáng)調(diào)了自然開(kāi)發(fā)利用中要重視環(huán)境保護(hù)，首次提出環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制，這說(shuō)明環(huán)保的目標(biāo)責(zé)任制很早已在中央層面提出了。

1996年7月開(kāi)了第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，8月3日發(fā)布了第四個(gè)決定《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》。這項(xiàng)決定提了10項(xiàng)要求，第一是環(huán)境質(zhì)量的行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步明確行政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保責(zé)任。在九十年代中期就提出了實(shí)施污染物排放總量控制，提出一控雙達(dá)標(biāo)。那時(shí)候宋健是國(guó)家環(huán)保主管領(lǐng)導(dǎo)，他對(duì)環(huán)境問(wèn)題看得很深，當(dāng)時(shí)淮河污染很重，于是提出一控雙達(dá)標(biāo)。一控就是環(huán)境污染、生態(tài)惡化的趨勢(shì)要基本控制，為此污染物排放總量要控制;雙達(dá)標(biāo)就是企業(yè)排放污染物必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)城市環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在來(lái)看，當(dāng)時(shí)這一提法還是很先進(jìn)，很有前瞻性，它促使一些地方重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，采取措施努力爭(zhēng)取達(dá)標(biāo)。

第五個(gè)決定發(fā)于2005年。2002年以電視電話會(huì)的形式召開(kāi)了第五次全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議，先請(qǐng)幾個(gè)地方介紹情況，然后朱镕基總理講話。他當(dāng)時(shí)提出了一個(gè)口號(hào)“把環(huán)境保護(hù)擺到同發(fā)展生產(chǎn)力同樣重要的位置上”，環(huán)境保護(hù)跟發(fā)展并重，要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。會(huì)后一直到2005年才發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，共6個(gè)方面32條。當(dāng)時(shí)胡錦濤同志任總書(shū)記，環(huán)保形勢(shì)非常嚴(yán)峻，提出落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在在環(huán)境容量有限、自然資源供給不足而經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行優(yōu)化開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先。提出地方政府和部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為環(huán)保第一責(zé)任人，而且把環(huán)保納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容，并做為選拔獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

第六個(gè)是2011年10月17日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。2007年召開(kāi)第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)。大會(huì)提出三個(gè)轉(zhuǎn)變和環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將環(huán)保的重要性提到了很高的位置。2011年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布文件后，接著同年12月召開(kāi)了第七次全國(guó)環(huán)保大會(huì)，李克強(qiáng)同志講話，提出在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是否有成效要看環(huán)境是否改善。

3 環(huán)境管理和決策對(duì)政策研究工作的啟示

3.1 環(huán)境政策研究工作要考慮連貫性

我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作起步并不晚，一些基本的政策和一些重要方針很早就提出了，只是隨著認(rèn)識(shí)不斷深化，要求也不斷提高，給環(huán)境政策賦予了新的含義。比如排污收費(fèi)是1978年提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，很早就開(kāi)始推動(dòng)這方面工作。印象比較深的是1979年9月我去蘇州調(diào)研，當(dāng)時(shí)地方環(huán)保局已經(jīng)征收了大約30萬(wàn)元排污費(fèi)。我們還旁聽(tīng)了一起當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徟协h(huán)境污染的案件。1979年環(huán)保法剛剛頒布，蘇州一家企業(yè)把污水排到河里，致使下游的人中毒，于是中毒者家屬向法院提起訴訟，法院受理了此案件，這是第一次法院受理環(huán)境類(lèi)訴訟案件。最后審判結(jié)果是追究開(kāi)閘門(mén)排污工人的責(zé)任，判了三年，緩刑兩年。這應(yīng)該是我國(guó)環(huán)境訴訟案件的開(kāi)端，具有里程碑意義。

科研和人才培養(yǎng)具有連貫性。早在國(guó)環(huán)辦僅有三個(gè)處時(shí)就成立了科研處，很重視人才培養(yǎng)。1980年，在一次討論環(huán)?？蒲幸?guī)劃的會(huì)上，做了一個(gè)環(huán)?？萍计吣暌?guī)劃，預(yù)算大概4000多萬(wàn)，那時(shí)候這是很大一筆錢(qián)，其中300多萬(wàn)用于標(biāo)準(zhǔn)等課題研究，然后劃定了5、6個(gè)重點(diǎn)地方環(huán)保所加以扶持，其中有南京所、華南所、沈陽(yáng)所等，后來(lái)南京所和華南所收歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，沈陽(yáng)所雙重管理了一段時(shí)間。許多大學(xué)從70年代末就開(kāi)設(shè)環(huán)保專(zhuān)業(yè)，當(dāng)時(shí)部屬長(zhǎng)沙環(huán)保學(xué)校培養(yǎng)了不少人才，包括夏光主任在那當(dāng)過(guò)老師。80年代初還建立了秦皇島環(huán)保干部學(xué)院。

在國(guó)際合作與環(huán)保宣傳方面也具有連貫性。李超伯同志就任國(guó)環(huán)辦主任后首次出訪日本，日本當(dāng)時(shí)的國(guó)鳥(niǎo)朱鹮幾乎滅絕了，僅人工飼養(yǎng)了兩三只，聽(tīng)說(shuō)中國(guó)還有朱鹮，希望中國(guó)幫著找一找。李主任回來(lái)就安排此事，任務(wù)給了新成立的自然保護(hù)處。拿出30萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)與中科院動(dòng)物所合作，買(mǎi)了一輛吉普車(chē)，一名叫劉蔭增的動(dòng)物學(xué)家?guī)Я艘粋€(gè)助手全國(guó)各地找朱鹮。第二年在陜西洋縣發(fā)現(xiàn)了7只，立即與地方林業(yè)、環(huán)保部門(mén)溝通，要求保護(hù)，禁止打鳥(niǎo)，過(guò)了幾年交給林業(yè)部門(mén)管理了。我國(guó)保護(hù)大熊貓對(duì)外合作最早是環(huán)保部門(mén)聯(lián)合WWF(世界自然保護(hù)基金會(huì)，其會(huì)標(biāo)就是大熊貓)一起做的。WWF是改革開(kāi)放以后第一個(gè)進(jìn)入中國(guó)的國(guó)際非政府組織，在中國(guó)一直有活動(dòng)，做了很多事。1979年WWF呼吁保護(hù)大熊貓，希望出資把大熊貓現(xiàn)狀調(diào)查一下。我們覺(jué)得是好事，同意合作。跟外交部報(bào)告后，認(rèn)為非政府組織不能與國(guó)環(huán)辦簽協(xié)議，當(dāng)時(shí)國(guó)環(huán)辦主任李超伯兼任中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)第一任理事長(zhǎng)，就讓W(xué)WF與學(xué)會(huì)進(jìn)行了合作，成就了一段挺有趣的歷史，后來(lái)學(xué)會(huì)還承擔(dān)了麋鹿引進(jìn)等國(guó)際合作。環(huán)保工作是不斷發(fā)展的，政策研究工作要想深入取得成績(jī)，就要圍繞重要方面、重要專(zhuān)題持續(xù)深入的開(kāi)展，不能“狗熊掰棒子，掰一個(gè)丟一個(gè)”。

3.2 環(huán)境政策研究工作要考慮階段性

環(huán)境政策必須以黨和國(guó)家改革開(kāi)放的重大思想為指導(dǎo)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相連，環(huán)境保護(hù)工作是伴隨著國(guó)家的進(jìn)步而發(fā)展起來(lái)的。我國(guó)的環(huán)保工作可大體分成五個(gè)階段。

(1)第一階段

1973年到1983年，即第一次全國(guó)環(huán)保會(huì)議到第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議之間，這10年是現(xiàn)代意義上的環(huán)境保護(hù)啟蒙和起步階段。從這個(gè)意義上來(lái)講，我們的起步并不比發(fā)達(dá)國(guó)家晚多少，發(fā)達(dá)國(guó)家是上個(gè)世紀(jì)六、七十年代陸續(xù)開(kāi)始，設(shè)立機(jī)構(gòu)，制定法律。國(guó)際上1972年召開(kāi)首次環(huán)境大會(huì)，我國(guó)1973年開(kāi)的全國(guó)環(huán)保會(huì)議，1974年成立機(jī)構(gòu)，1979年發(fā)布“環(huán)保法”。

(2)第二階段

1984年到九十年代初，大約有七八年的時(shí)間，即第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議以后，這是環(huán)保工作開(kāi)拓、機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度初創(chuàng)的階段，從環(huán)保辦到部門(mén)內(nèi)環(huán)保局到國(guó)家環(huán)保局，制定了三大政策八項(xiàng)制度，1984年大氣法，1987年水污染防治法，1989年環(huán)保法正式發(fā)布等，與當(dāng)時(shí)1983年宣布環(huán)保是基本國(guó)策相一致，機(jī)構(gòu)、制度和法律開(kāi)始陸續(xù)建立。

(3)第三階段

1992年到2005年，是環(huán)保工作機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)的發(fā)展階段。期間環(huán)境污染治理全面開(kāi)展，提出可持續(xù)發(fā)展，提出保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，重點(diǎn)提出“三河”、“三湖”、“兩區(qū)”的保護(hù)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，法制建設(shè)制修訂了大氣法、水法、環(huán)評(píng)法等，到2005年所有基本的環(huán)保法律都相繼出臺(tái)了。特別是“雙達(dá)標(biāo)”的提出，雖然當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)不太符合實(shí)際，但至少淮河污染沒(méi)再繼續(xù)惡化并有所好轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)宋健去調(diào)研考察，村民都給他跪下來(lái)了。通過(guò)這些治理，雖然沒(méi)有完全達(dá)標(biāo)，但是大大降低了污染程度。

(4)第四階段

2005年到2012年十八大以前，這個(gè)階段機(jī)構(gòu)不斷完善、制度體系成型，開(kāi)展了大規(guī)模城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為阻止環(huán)境污染形勢(shì)繼續(xù)惡化、部分地區(qū)和環(huán)境要素指標(biāo)改善，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。成立環(huán)境保護(hù)部，總量控制、定量考核非常嚴(yán)格，城市污染治理大規(guī)模展開(kāi)，特別是污水處理廠和垃圾處理廠的建設(shè)大都從這時(shí)開(kāi)始?！笆晃濉逼陂g對(duì)環(huán)保的投入等于過(guò)去20多年對(duì)環(huán)保的總投入。污水處理率從百分之十幾提到百分之五十多，處理能力從每日6500萬(wàn)噸提高到1.2億噸。

(5)第五階段

十八大以后到現(xiàn)在，提出以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，這是環(huán)保體制機(jī)制改革力度最大、逐步成型的階段。成立中央巡視組、環(huán)保督察組，環(huán)保體制機(jī)制的改革，強(qiáng)化地方黨委政府責(zé)任，加大對(duì)其履職的壓力，階段性成果非常明顯。

3.3 要認(rèn)識(shí)到解決環(huán)境問(wèn)題的艱巨性

1978年12月中央批準(zhǔn)了五年控制、十年基本解決環(huán)境問(wèn)題的計(jì)劃。當(dāng)時(shí)大家雄心勃勃，可是污染發(fā)展也很快，對(duì)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重性了解不夠，對(duì)困難估計(jì)不足，導(dǎo)致計(jì)劃落空。1996年提出一控雙達(dá)標(biāo)，要求到2000年所有企業(yè)污染物排放達(dá)標(biāo)，各地方按功能區(qū)達(dá)標(biāo)，過(guò)于超前，也未能實(shí)現(xiàn)?！笆晃濉币?guī)劃之前，多個(gè)五年計(jì)劃環(huán)境保護(hù)任務(wù)都沒(méi)有完成，特別是“十五”計(jì)劃(2000年到2005年)規(guī)定，SO2和COD各消減10%。實(shí)際上二氧化硫沒(méi)減反而增加了，COD同口徑僅下降百分之三點(diǎn)多，2008年第一次污染源普查結(jié)果出來(lái)，把農(nóng)業(yè)排放COD加進(jìn)去，增加了近一倍。SO2增加很重要的就是燃煤大幅度增長(zhǎng)，而且多年來(lái)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)字常常不是從實(shí)際得來(lái)的，許多數(shù)據(jù)都是想當(dāng)然，上年報(bào)SO2排放量50萬(wàn)噸，那今年就少一點(diǎn)，于是48萬(wàn)噸報(bào)上來(lái)了，實(shí)際已經(jīng)56萬(wàn)噸了。所以統(tǒng)計(jì)數(shù)字跟實(shí)際理論核算的數(shù)字差別越來(lái)越大，我們請(qǐng)專(zhuān)家重新核算，最后算出來(lái)不但沒(méi)少，反而增加了。因?yàn)榛A(chǔ)數(shù)據(jù)的問(wèn)題，所以“十五”計(jì)劃中的兩大主要指標(biāo)均未完成?！笆晃濉遍_(kāi)始大量投入，硬件設(shè)施上去了，才真正開(kāi)始解決問(wèn)題。特別是城市的污水處理等環(huán)境設(shè)施建設(shè)大大加快步伐。這里簡(jiǎn)單說(shuō)一個(gè)例子，制定“十一五”計(jì)劃的時(shí)候我分管計(jì)劃財(cái)務(wù)，當(dāng)時(shí)為了避免“十五”那種情況，我們?cè)诜治鼋?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快、估算了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境影響的基礎(chǔ)上，認(rèn)為環(huán)境污染零增長(zhǎng)已經(jīng)很了不起了，所以提出第一個(gè)方案是污染零增長(zhǎng)。但中央定必須減10%，我們趕緊測(cè)算，提出必須保證很多條件和經(jīng)費(fèi)才可能實(shí)現(xiàn)這個(gè)指標(biāo)。后來(lái)中央領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)條件可以考慮，但是不能將具體經(jīng)費(fèi)數(shù)寫(xiě)入文件。于是“十一五”開(kāi)始，環(huán)境治理有比較大的進(jìn)展，也說(shuō)明了過(guò)去對(duì)環(huán)境問(wèn)題的艱巨性認(rèn)識(shí)不足。

3.4 要重視方針政策執(zhí)行的研究

我們從國(guó)際上學(xué)習(xí)了很多比較好、比較前瞻的理念，據(jù)此制定政策，但是落實(shí)的不好。環(huán)保政策不落實(shí)有很多原因。第一個(gè)是認(rèn)識(shí)原因。早期國(guó)務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)很到位，決心也很大，而且講話講得很到位。上層認(rèn)識(shí)是到了，可是到中下層，省市特別到基層都沒(méi)認(rèn)識(shí)到，所以落實(shí)受到很大的阻力，當(dāng)時(shí)社會(huì)上對(duì)搞環(huán)保的壓力也不大，那時(shí)候很多人認(rèn)為冒點(diǎn)煙算什么?第二個(gè)是發(fā)展階段原因，還是發(fā)展優(yōu)先，GDP是硬道理，干部的主要任務(wù)是把GDP搞上去讓地方致富。第三個(gè)是決心問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)層下決心，把它變成制度化，而且認(rèn)真實(shí)施不夠。十八大、十九大以后，為什么環(huán)保出現(xiàn)這么大的變化?應(yīng)該說(shuō)和習(xí)總書(shū)記的重視分不開(kāi)，他把污染防治作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，并以前所未有的決心和力度推動(dòng)這一工作。環(huán)保是一把手工程，黨委如果不重視，一把手不重視，很難解決。還有一個(gè)原因是社會(huì)參與不夠。老百姓或者污染受害者沒(méi)行動(dòng)起來(lái)，督促企業(yè)和政府的環(huán)保工作，僅靠環(huán)保部門(mén)的人，地方政府壓力肯定小。國(guó)際上的環(huán)保工作很多靠公眾推動(dòng)，美國(guó)公眾上街游行才有環(huán)境署的成立，日本也是公害病爆發(fā)，群眾抗議，促使政府行動(dòng)。我們這么多年主要靠政府推動(dòng)，公眾參與比較少，這與我國(guó)的體制有關(guān)。我們不建議采取對(duì)抗的方式，但如何引導(dǎo)公眾合理、有序參與環(huán)境保護(hù)法律制度的制定和執(zhí)行的監(jiān)督，是今后要解決的一個(gè)大課題。最后一個(gè)是體制機(jī)制原因。中國(guó)特色環(huán)保工作最重要是領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保責(zé)任。比如在城市環(huán)境綜合整治那段時(shí)間，當(dāng)時(shí)把創(chuàng)建環(huán)保模范城市與領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制掛鉤，效果很好。要做到模范城市有很多指標(biāo)，而且要有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)說(shuō)話，一旦不達(dá)標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)任，影響其政績(jī)。一旦評(píng)上了模范城市，可將其作為政績(jī)大力宣傳?，F(xiàn)在中央環(huán)保督察，其重點(diǎn)就是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任制，效果就很明顯。

3.5 環(huán)境政策研究應(yīng)該重視的一些新問(wèn)題

第一，關(guān)于環(huán)境治理體系的建設(shè)，這應(yīng)該是將來(lái)政策研究的重點(diǎn)。我們?nèi)嫔罨母锏目偰繕?biāo)有兩句話，一是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，二是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。環(huán)境保護(hù)深化改革的總目標(biāo)也應(yīng)該是環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這個(gè)課題是非常重要的政策研究。這里內(nèi)容很多，環(huán)境治理體系中政府、企業(yè)、社會(huì)這三方面，最薄弱的實(shí)際上是社會(huì)治理。我們對(duì)企業(yè)抓得非常緊，政府責(zé)任制抓得非常緊，但是社會(huì)這只腿弱，不平衡，是短板。公眾參與要依靠社會(huì)組織，所以要發(fā)展引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織，要靠宣傳教育，要用政策手段把社會(huì)力量調(diào)動(dòng)起來(lái)。

第二，關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的研究，包括循環(huán)型社會(huì)。前年我參加了一個(gè)世界未來(lái)委員會(huì)(WFC)組織的環(huán)保會(huì)議，一位德國(guó)代表提出循環(huán)城市建設(shè)概念，這在歐盟的環(huán)境政策中也曾提出。其中一是污染與人體健康的關(guān)系反映環(huán)境的價(jià)值，以保障人體健康作為環(huán)境立法的基礎(chǔ)。我們執(zhí)法的基礎(chǔ)是標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)取的值是為了保障健康。定量研究才能出標(biāo)準(zhǔn)，出了標(biāo)準(zhǔn)才能制定法律，才能做到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)，這主要以產(chǎn)品生命周期評(píng)價(jià)作為基本工具，考慮其對(duì)環(huán)境的影響，包括面向環(huán)境友好的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)共生、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、綠色供應(yīng)鏈、服務(wù)替代產(chǎn)品等方面。有些我們做了，有些還做得不夠。整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市，都應(yīng)該是我們環(huán)境政策研究的重要出發(fā)點(diǎn)，最終應(yīng)實(shí)現(xiàn)我們提出的綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展目標(biāo)。

第三，對(duì)于環(huán)境形勢(shì)判斷的研究，要客觀判斷形勢(shì)，避免制定目標(biāo)過(guò)高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)。2002年到2004年開(kāi)展了國(guó)家環(huán)境安全戰(zhàn)略研究，判斷二十一世紀(jì)頭20年即到2020年是我國(guó)環(huán)境安全面臨壓力最大的時(shí)期，也是環(huán)境保護(hù)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期?，F(xiàn)在是2018年，對(duì)未來(lái)環(huán)境形勢(shì)又如何判斷?未來(lái)五年，甚至到2035年，我們的環(huán)境形勢(shì)是什么?這個(gè)研判很重要，應(yīng)該做。歷史開(kāi)了一個(gè)小玩笑，我們做國(guó)家環(huán)境安全戰(zhàn)略報(bào)告研究，2005年上半年發(fā)布的報(bào)告，認(rèn)為環(huán)境安全是一個(gè)大問(wèn)題，社會(huì)應(yīng)引起廣泛重視。結(jié)果2005年下半年就出現(xiàn)震驚中外的松花江水污染事故。將來(lái)還會(huì)有環(huán)境安全隱患問(wèn)題，所以環(huán)境形勢(shì)的研究對(duì)政策制定至關(guān)重要。

第四，生態(tài)文明的理論研究。荷蘭有一本關(guān)于環(huán)境的書(shū)，提出可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題可以簡(jiǎn)化控制三個(gè)變量，一個(gè)是能源，涉及溫室氣體，涉及到能源開(kāi)采利用的環(huán)境問(wèn)題，包括大氣污染。第二個(gè)是生物多樣性，這對(duì)維持生命支持系統(tǒng)必不可少，對(duì)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也極為重要。第三是空間，包括空間各種要素的布局和質(zhì)量，包括濕地、景觀的保護(hù)等?？沙掷m(xù)要從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。我們進(jìn)步不能僅依靠自然資源，應(yīng)該依靠人類(lèi)的發(fā)明和創(chuàng)造力，讓科技使我們進(jìn)步或者生活更幸?！，F(xiàn)在明顯的趨向過(guò)度消費(fèi)和過(guò)量生產(chǎn)，生活節(jié)奏越來(lái)越快，流動(dòng)性增加，這對(duì)環(huán)境帶來(lái)的壓力和影響巨大。綠色消費(fèi)如何與正常消費(fèi)結(jié)合?什么叫人和自然和諧?這都需要定量化的研究。

政策研究要注重繼承和發(fā)展的關(guān)系。我們應(yīng)該站在前人的肩膀上，才能更上一層樓。社會(huì)科學(xué)研究和自然科學(xué)研究一樣，不能低水平重復(fù)，要把以前做的很多研究認(rèn)真梳理一下。之前花了很多錢(qián)，組織了很多力量搞戰(zhàn)略研究，遺憾的是道理沒(méi)講透，成果也沒(méi)有很好的用起來(lái)。政策研究認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度很重要，真正把事情搞清楚、摸準(zhǔn)了再出政策，比如如何評(píng)價(jià)當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量變化問(wèn)題，需要我們用科學(xué)態(tài)度實(shí)實(shí)在在地搞研究。長(zhǎng)江后浪推前浪，相信你們年青人會(huì)有更好的研究成果，服務(wù)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

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我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化紀(jì)實(shí)

作者：王玉慶，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局副局長(zhǎng)、黨組成員，從事環(huán)保工作整整40年。退休后擔(dān)任中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)第六、七屆理事長(zhǎng)，對(duì)環(huán)保科技發(fā)展有較深的研究。

發(fā)表：《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2018年第4期

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