隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治與美麗鄉(xiāng)村等一系列政策的出臺(tái)，農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，本篇文章將從政策條件、同類(lèi)項(xiàng)目入庫(kù)情況與重難點(diǎn)分析三個(gè)角度闡述PPP模式在農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目中的應(yīng)用。

一、政策條件

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕25號(hào)）中指出目前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境總體水平仍然較低，在居住條件、公共設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生等方面與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求還有較大差距。為進(jìn)一步改善農(nóng)村人居環(huán)境，需要按照全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求，以保障農(nóng)民基本生活條件為底線(xiàn)，以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)，以建設(shè)宜居村莊為導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，通過(guò)長(zhǎng)期艱苦努力，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》中指出改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)文明和諧。要求以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動(dòng)員各方力量，整合各種資源，強(qiáng)化各項(xiàng)舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、同類(lèi)項(xiàng)目入庫(kù)情況

截至2018年5月11日，以“農(nóng)村人居環(huán)境”為關(guān)鍵字在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)上進(jìn)行搜索，共有38個(gè)相關(guān)項(xiàng)目，其中項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單中有6個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目管理庫(kù)中有32個(gè)項(xiàng)目。因儲(chǔ)備清單中項(xiàng)目是地方政府部門(mén)有意愿采用PPP模式的備選項(xiàng)目，但尚未完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，項(xiàng)目的參考借鑒意義相對(duì)較小，故本文中僅討論項(xiàng)目管理庫(kù)中的項(xiàng)目。

2.1PPP項(xiàng)目所處階段

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目中處于采購(gòu)階段項(xiàng)目數(shù)量最多，占比47%。綜合來(lái)看，項(xiàng)目階段分布情況較為平均。

2.2項(xiàng)目區(qū)域分布

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目主要集中在中國(guó)西部地區(qū)（貴州省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)），一共占比91%，其中新疆維吾爾自治區(qū)項(xiàng)目數(shù)量最多，占比53%。此種情況反映了目前農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目的主要實(shí)施地還是我國(guó)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)。

2.3項(xiàng)目投資金額

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，因項(xiàng)目性質(zhì)與實(shí)施地的經(jīng)濟(jì)條件制約，農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目的投資金額相對(duì)較小，5億元以下的項(xiàng)目共19個(gè)，占比59%。20億元以上的項(xiàng)目共2個(gè)，占比6%。

2.4項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)回報(bào)機(jī)制的項(xiàng)目占比最多，為94%，政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目?jī)H占6%，無(wú)使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目。這種情況與目前的PPP政策和項(xiàng)目性質(zhì)特點(diǎn)有直接關(guān)系。

三、項(xiàng)目重難點(diǎn)分析

3.1項(xiàng)目識(shí)別

3.1.1政策導(dǎo)向

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕25號(hào)）中提到的項(xiàng)目種類(lèi)主要包括（1）基本生活條件：農(nóng)村危房改造、農(nóng)村飲水安全、道路硬化、電網(wǎng)升級(jí)改造；（2）村莊環(huán)境整治：重點(diǎn)治理農(nóng)村垃圾和污水、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⑥r(nóng)村廁所改革；（3）宜居鄉(xiāng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村美化、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出以下相關(guān)操作路徑（1）創(chuàng)新投入方式：建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的投入機(jī)制；（2）建立引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)。推動(dòng)政府通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)村莊規(guī)劃建設(shè)、垃圾收運(yùn)處理、污水處理、河道管護(hù)等公共服務(wù)；（3）建立管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制：建立村莊道路、供排水、垃圾和污水處理、沼氣、河道等公用設(shè)施的長(zhǎng)效管護(hù)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化。培育市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，提高管護(hù)人員素質(zhì)。

《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》中提到的項(xiàng)目種類(lèi)主要為：（1）推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，統(tǒng)籌考慮生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物利用、處理，建立健全符合農(nóng)村實(shí)際、方式多樣的生活垃圾收運(yùn)處置體系；（2）開(kāi)展廁所糞污治理，引導(dǎo)農(nóng)村新建住房配套建設(shè)無(wú)害化衛(wèi)生廁所，人口規(guī)模較大村莊配套建設(shè)公共廁所。；（3）梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，推動(dòng)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋；（4）提升村容村貌，加快推進(jìn)通村組道路、入戶(hù)道路建設(shè)；（5）加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，全面完成縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編；（6）完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立垃圾污水處理農(nóng)戶(hù)付費(fèi)制度，完善財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)戶(hù)付費(fèi)合理分擔(dān)機(jī)制。

《行動(dòng)方案》中提出以下相關(guān)操作路徑：調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與。鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目。規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目。引導(dǎo)有條件的地區(qū)將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進(jìn)。

3.1.2項(xiàng)目篩選

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中規(guī)定了不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目：（1）不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；（2）因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；（3）僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；（4）其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形?！?/p>

農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目一般包含多種類(lèi)型的子項(xiàng)目，從目前已入庫(kù)農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目來(lái)看，項(xiàng)目包內(nèi)大多含有以下子項(xiàng)：市政道路項(xiàng)目、垃圾處理及轉(zhuǎn)運(yùn)、污水處理、供排水管理等，少部分項(xiàng)目包括衛(wèi)生改廁、旅游開(kāi)發(fā)等。PPP項(xiàng)目需體現(xiàn)公共服務(wù)，因此相關(guān)政策文件中提到的農(nóng)村危房改造、農(nóng)戶(hù)個(gè)人的衛(wèi)生改廁（不含公共廁所）等子項(xiàng)并不適用PPP模式，如果納入到PPP項(xiàng)目中，有被清查出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此在農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目編制可行性研究報(bào)告時(shí)即應(yīng)對(duì)子項(xiàng)進(jìn)行篩選，剔除并不適用PPP模式的子項(xiàng)，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。

3.2回報(bào)機(jī)制

3.2.1回報(bào)機(jī)制選擇

隨著目前PPP政策的收緊，PPP項(xiàng)目逐步走向規(guī)范化。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。

部分地區(qū)出臺(tái)的地方性PPP政策同樣規(guī)定了項(xiàng)目負(fù)面清單，《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）“規(guī)范管理年”活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)的通知》（魯財(cái)金[2018]21號(hào)）中規(guī)定“從嚴(yán)審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目，自《實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)之日起，全部項(xiàng)目財(cái)政承受能力最高年度達(dá)到或超過(guò)8%的地區(qū)，停止新上政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助超過(guò)50%的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。”

《湖南省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》中規(guī)定“下列情形不得運(yùn)用PPP模式：3、僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)”

政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目在目前的政策環(huán)境下需要審慎開(kāi)展，為避免項(xiàng)目前期準(zhǔn)備或后期實(shí)施過(guò)程中因政策變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目中止或調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，建議農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目在可研編制階段仔細(xì)甄選項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，適當(dāng)挖掘項(xiàng)目的使用者付費(fèi)，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)爭(zhēng)取減少政府付費(fèi)壓力。

3.2.2回報(bào)來(lái)源

針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目大多集中在我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政實(shí)力較為薄弱的特點(diǎn)，需綜合考慮項(xiàng)目的付費(fèi)來(lái)源。

（1）政府付費(fèi)

項(xiàng)目的政府付費(fèi)資金來(lái)源：一般公共預(yù)算支出；建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可作為補(bǔ)貼來(lái)源的各級(jí)政府補(bǔ)助或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)貼；符合支出范圍的土地出讓收入（需納入政府性基金預(yù)算管理）。

（2）使用者付費(fèi)

農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)通常含有多種類(lèi)型的子項(xiàng)目，充分挖掘項(xiàng)目的潛在使用者付費(fèi)可以有效降低地方財(cái)政支出壓力?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）提供了參考思路：

針對(duì)道路等傳統(tǒng)的政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目可采取出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)、相關(guān)資源開(kāi)發(fā)權(quán)等方式挖掘項(xiàng)目使用者付費(fèi)。

針對(duì)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)及污水處理類(lèi)項(xiàng)目，鼓勵(lì)先行先試，在有條件的地區(qū)實(shí)行污水垃圾處理農(nóng)戶(hù)繳費(fèi)制度，保障項(xiàng)目公司獲得合理收益，但繳費(fèi)水平需要綜合考慮污染防治形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，避免繳費(fèi)價(jià)格過(guò)高導(dǎo)致終端用戶(hù)抵觸或拒絕繳費(fèi)，同時(shí)完善農(nóng)村污水垃圾處理費(fèi)用調(diào)整機(jī)制，建立上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)情況適時(shí)變動(dòng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目可將基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開(kāi)發(fā)和建設(shè)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)鼓勵(lì)項(xiàng)目公司積極開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的潛在收益，并賦予項(xiàng)目公司較高的分成比例以示鼓勵(lì)，以此實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、互利共贏。

3.3績(jī)效考核

目前PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效考核內(nèi)容主要為建設(shè)期績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核與移交績(jī)效考核。農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目因其單個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)通常含有多個(gè)不同類(lèi)型的子項(xiàng)目，因此需要對(duì)績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行特別設(shè)計(jì)。

（1）建設(shè)期績(jī)效考核

建設(shè)期績(jī)效考核主要依據(jù)為行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程及規(guī)范，輔以政府方要求（如完工時(shí)間節(jié)點(diǎn)）。建設(shè)期績(jī)效考核可從質(zhì)量、工期、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、文明施工等多個(gè)維度設(shè)計(jì)考核細(xì)項(xiàng)，農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目多為地方重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，可以根據(jù)地方政府要求適當(dāng)加重工期考核比例，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司又好又快地完成項(xiàng)目建設(shè)投入運(yùn)營(yíng)。

（2）運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核

運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核主要依據(jù)為項(xiàng)目可研報(bào)告，行業(yè)、技術(shù)方面的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范，輔以政府方要求。同時(shí)需針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目多種子項(xiàng)目類(lèi)型區(qū)分不同行業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)設(shè)計(jì)量化可實(shí)施的績(jī)效考核目標(biāo)，并根據(jù)其重要程度與所占項(xiàng)目份額賦予不同的績(jī)效考核權(quán)重。以下為運(yùn)營(yíng)期考核機(jī)制部分參考思路：

目前通用的運(yùn)營(yíng)期考核機(jī)制多采用扣分制，項(xiàng)目公司積極主動(dòng)改善運(yùn)營(yíng)的積極性不強(qiáng)，建議增加部分激勵(lì)運(yùn)營(yíng)考核細(xì)項(xiàng)（如挖掘潛在使用者付費(fèi)、積極減少運(yùn)維費(fèi)用等），項(xiàng)目公司滿(mǎn)足激勵(lì)運(yùn)營(yíng)考核細(xì)項(xiàng)后即可得到約定獎(jiǎng)勵(lì)，這將鼓勵(lì)項(xiàng)目公司積極改善運(yùn)營(yíng)，提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)項(xiàng)目的目標(biāo)為地方環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)。因此村民是項(xiàng)目的直接使用者和受益者，運(yùn)維考核細(xì)項(xiàng)中可增加使用者滿(mǎn)意度調(diào)查細(xì)項(xiàng)并可適當(dāng)加大其考核比例，以此激勵(lì)項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)時(shí)更多考慮使用者的需求。

農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)中的部分子項(xiàng)目（如道路、管網(wǎng)）通常在地方有固定的維護(hù)團(tuán)隊(duì)，但其組織結(jié)構(gòu)一般較為分散且運(yùn)營(yíng)能力較弱（村級(jí)更為明顯），項(xiàng)目公司成立后將對(duì)其業(yè)務(wù)產(chǎn)生直接沖擊，考慮到項(xiàng)目公司與地方的關(guān)系維護(hù)，運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核子項(xiàng)中可添加當(dāng)?shù)貑T工占比考核，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司積極吸納當(dāng)?shù)厝藛T，解決地方就業(yè)問(wèn)題。

（3）移交績(jī)效考核

目前有三種較為主流的移交績(jī)效考核方式，分別為資產(chǎn)導(dǎo)向法、跟隨運(yùn)維績(jī)效考核法與暫時(shí)擱置法。建議根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的邊界及運(yùn)營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)更新效率預(yù)估確定移交績(jī)效考核具體方式。

原標(biāo)題:【濟(jì)邦時(shí)刻】農(nóng)村人居環(huán)境類(lèi)PPP項(xiàng)目操作分析

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