隨著環(huán)保在國(guó)家層面的重視度提升,以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高,污水治理要求及行業(yè)監(jiān)管力度不斷上升,隨之而來(lái)的行業(yè)問(wèn)題逐步凸顯:進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致污水排放超標(biāo),責(zé)任劃分如何界定?提標(biāo)改造后的調(diào)價(jià)機(jī)制難以啟動(dòng)?政府責(zé)任是否履約到位?行業(yè)監(jiān)管趨嚴(yán)壓力下,污水廠運(yùn)營(yíng)管理能力如何提升匹配?
經(jīng)歷了水務(wù)改革二十年的快速發(fā)展,我國(guó)污水處理市場(chǎng)已處于成熟階段,工藝技術(shù)、商業(yè)模式、價(jià)格機(jī)制等要素已逐步規(guī)范,是目前水務(wù)行業(yè)中發(fā)展最為成熟的行業(yè)。但近年來(lái)隨著環(huán)保在國(guó)家層面的重視度提升,以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高,污水治理要求及行業(yè)監(jiān)管力度不斷上升,隨之而來(lái)的行業(yè)問(wèn)題逐步凸顯:進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致污水排放超標(biāo),責(zé)任劃分如何界定?提標(biāo)改造后的調(diào)價(jià)機(jī)制難以啟動(dòng)?政府責(zé)任是否履約到位?行業(yè)監(jiān)管趨嚴(yán)壓力下,污水廠運(yùn)營(yíng)管理能力如何提升匹配?
在此背景下,12月7日,E20環(huán)境平臺(tái)攜手行業(yè)專家及各大水務(wù)企業(yè),舉辦“規(guī)范監(jiān)管趨嚴(yán)下,污水廠運(yùn)營(yíng)的痛點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)”的主題沙龍,就污水治理行業(yè)痛點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討。來(lái)自北控水務(wù)、首創(chuàng)股份、碧水源等近30家水務(wù)企業(yè)代表,以及來(lái)自清控偉仕咨詢、京都律師事務(wù)所、觀韜中茂(杭州)律師事務(wù)所的律師代表參加本次沙龍。沙龍由E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人王立章、E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤主持。
話題一:進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致排水超標(biāo)
當(dāng)前,污水處理領(lǐng)域主要需求從建設(shè)轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng),污水超標(biāo)問(wèn)題引起國(guó)家相關(guān)部門的重視。由于牽涉行政處罰,污水運(yùn)營(yíng)及管理過(guò)程中的責(zé)任厘清成為關(guān)注重點(diǎn)。雖然《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等明確規(guī)定了污水廠上游排污企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn),但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中,進(jìn)水超標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,也不乏污水廠因此承擔(dān)高額罰款的案例。
其實(shí),我國(guó)相關(guān)部門和地方政府已經(jīng)注意到了這個(gè)問(wèn)題,并開始出臺(tái)相關(guān)條款。如河南省《河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理辦法》第十八條明確了“在城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)突發(fā)性惡化時(shí),運(yùn)營(yíng)單位有舉證責(zé)任和應(yīng)急處理的義務(wù),環(huán)保部門接到報(bào)告后要立即組織排查,污水處理運(yùn)行監(jiān)督主管部門接到報(bào)告后要立即進(jìn)行取證核實(shí)及處理。運(yùn)營(yíng)單位要采取應(yīng)急措施,保障污水處理設(shè)施安全運(yùn)行。環(huán)保部門核實(shí)屬實(shí)后,要對(duì)運(yùn)營(yíng)單位免責(zé)”?!逗颖笔〕擎?zhèn)排水與污水處理管理辦法》第二十五條第二款規(guī)定:“城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門接到報(bào)告后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)核查處理。經(jīng)核查,確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的,有關(guān)部門依法行使行政裁量權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)將其作為從輕、減免的情形。”。在生態(tài)環(huán)境部《排污許可管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》中在“從輕處罰”條款中提到“排污單位有下列情形(及時(shí)報(bào)告異常情況或者超標(biāo)情況的、主動(dòng)采取措施消除或者減輕我發(fā)行為危害后果等)之一的,應(yīng)當(dāng)從輕處罰”。
而在相關(guān)爭(zhēng)端案例中,污水廠通常不占優(yōu)勢(shì)。“在很多案例中要證明因?yàn)檫M(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)很困難。”觀韜中茂(杭州)律師事務(wù)所合伙人陳國(guó)強(qiáng)表示。如在日前烏魯木齊西站污水廠的訴案中,原告污水廠認(rèn)為由于下水管網(wǎng)傾倒大量含油污染物,超過(guò)了原告西站污水處理廠設(shè)計(jì)的污水處理能力,導(dǎo)致進(jìn)水口污染超標(biāo),而執(zhí)法方拿出的超標(biāo)項(xiàng)的“大腸菌群”,最終法院認(rèn)定“原告未提供充分證據(jù)證明進(jìn)水口污染物超標(biāo)與出水口污染物超標(biāo)之間存在因果聯(lián)系”。
在責(zé)任認(rèn)定方面,各地還存在執(zhí)法不一的情況,如已有標(biāo)準(zhǔn)的河北省、河南省傾向于從輕處罰,其他地區(qū)大多仍然會(huì)罰。“這跟現(xiàn)在狠抓環(huán)保的大背景也有關(guān),在沒(méi)有明確規(guī)定時(shí),地方環(huán)保部門為避免擔(dān)責(zé),只能選擇處罰污水廠。”陳國(guó)強(qiáng)認(rèn)為。
在此情況下,污水處理廠可依靠的有效背書在哪兒?陳國(guó)強(qiáng)提到行政復(fù)議法、行政訴訟法中均包含的一條關(guān)于“明顯不當(dāng)”的規(guī)定:“法律中有明確規(guī)定,對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,可以撤銷。明顯不當(dāng)是指有悖于大家認(rèn)知理念,在常理上難以接受的。如杭州一家超貨店在宣傳中使用‘最’字,根據(jù)新廣告法最低要罰20萬(wàn),最后法院判決只罰了10萬(wàn),這個(gè)案件就是適用‘明顯不當(dāng)’原則。但目前在環(huán)保領(lǐng)域,依據(jù)‘明顯不當(dāng)’減輕、免于處罰的案件還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)。”
中國(guó)葛洲壩集團(tuán)水務(wù)運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)總監(jiān)王志剛提到,因?yàn)榄h(huán)保局監(jiān)管趨嚴(yán),企業(yè)偷排不了,截污納管后,污水處理壓力全部到了污水廠。“技術(shù)上沒(méi)有處理不了的水,但處理不同標(biāo)準(zhǔn)的污水投資不一樣。對(duì)此,污水廠在積極應(yīng)對(duì)、做應(yīng)急預(yù)案時(shí)要考慮成本因素,并及時(shí)告知政府。”
北京京都律師事務(wù)所合伙人劉敬霞律師則認(rèn)為,環(huán)保部門對(duì)出水超標(biāo)進(jìn)行行政處罰與進(jìn)出超標(biāo)要分開看。一方面,環(huán)保部門履行法定監(jiān)管職責(zé)是看結(jié)果,只有出水超標(biāo)了,就會(huì)依照環(huán)保法規(guī)對(duì)污水廠進(jìn)行處罰,這是環(huán)保部門依法行政執(zhí)法;但是,另一方面,對(duì)于進(jìn)水超標(biāo),必須在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP合同中進(jìn)行明確規(guī)定,實(shí)施機(jī)構(gòu)有義務(wù)按合同約定提供符合進(jìn)水指標(biāo)的水,如果項(xiàng)目公司可證明確實(shí)是因?yàn)檫M(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)并因此受罰,實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照合同約定承擔(dān)違約責(zé)任,包括對(duì)項(xiàng)目公司遭受的處罰予以補(bǔ)償。
話題二:提標(biāo)改造后的調(diào)價(jià)機(jī)制啟動(dòng)困難
對(duì)于調(diào)價(jià),國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》中有明確規(guī)定“按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本并合理盈利的原則制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),并依據(jù)定期評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整。”在具體項(xiàng)目中,合同對(duì)于調(diào)價(jià)問(wèn)題也會(huì)有具體規(guī)定。但在執(zhí)行過(guò)程中,由于政府信用、政府部門內(nèi)部管理、污水廠自身運(yùn)營(yíng)管理及各種風(fēng)險(xiǎn)因素,調(diào)價(jià)機(jī)制啟動(dòng)執(zhí)行相當(dāng)困難。
陳國(guó)強(qiáng)提到,以前的PPP協(xié)議,通常傾向于寫得籠統(tǒng)、含糊一點(diǎn),給雙方留下探討的空間。但在現(xiàn)在的大背景下,如果沒(méi)有明確調(diào)價(jià)機(jī)制的規(guī)定條款,政府就很難去拍板、推動(dòng)相關(guān)事宜?,F(xiàn)在很多污水廠遇到調(diào)價(jià)難困境,究其原因,還是由于簽訂的合同中不夠明確,沒(méi)能寫清條款。
劉敬霞曾經(jīng)歷過(guò)幾個(gè)污水處理廠調(diào)價(jià)案例,有的按照調(diào)價(jià)公式完成了污水處理服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià),有的按照提標(biāo)改造后的投資及運(yùn)行成本重新測(cè)算進(jìn)行了調(diào)整,但她也總結(jié)了操作中的幾個(gè)難點(diǎn):“調(diào)價(jià)公式不能太復(fù)雜,要有可操作性。如果合同中的調(diào)價(jià)公式規(guī)定的太復(fù)雜、調(diào)價(jià)因素太多,如有的規(guī)定CPI指數(shù)、勞動(dòng)力指數(shù)、藥價(jià)指數(shù)、電價(jià)指數(shù)等因素,而且要求是地域性的,但是當(dāng)?shù)乜赡軟](méi)有權(quán)威部門公布數(shù)據(jù),就很難清晰測(cè)算,把這些都確定下來(lái)的過(guò)程很艱難。調(diào)價(jià)周期過(guò)短,也不具有可行性。此外,項(xiàng)目公司通常并沒(méi)有將成本、收益對(duì)外充分披露,政府方也未進(jìn)行成本監(jiān)審,僅依靠合同約定的調(diào)價(jià)公式要求調(diào)價(jià),很難啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序。沒(méi)有第三方的介入,如何確定成本和調(diào)價(jià)因素的合理性,難度很大。因?yàn)楹贤瑘?zhí)行的價(jià)格與政府向老百姓征收的污水處理費(fèi)并不一致,政府會(huì)考慮在依據(jù)合同調(diào)價(jià)后,如何再向老百姓調(diào)價(jià),這個(gè)過(guò)程更難。”劉敬霞表示,由于啟動(dòng)及推進(jìn)過(guò)程困難,如果以2年調(diào)價(jià)周期為例,會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)上一輪調(diào)價(jià)還沒(méi)結(jié)束、下一輪就要馬上啟動(dòng)的情況。這些問(wèn)題迫切需要行業(yè)與政府形成更好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
北京首創(chuàng)股份有限公司副總經(jīng)理江瀚認(rèn)為,調(diào)價(jià)難的癥結(jié)在于行業(yè)缺乏一個(gè)全國(guó)層面的監(jiān)管。他舉例:“在英國(guó),會(huì)有全國(guó)性的機(jī)構(gòu),對(duì)全國(guó)各個(gè)項(xiàng)目的價(jià)格、成本、績(jī)效水平進(jìn)行評(píng)估,從國(guó)家層面上主持價(jià)格調(diào)整機(jī)制。而在國(guó)內(nèi),全靠企業(yè)和當(dāng)?shù)卣牟┺摹?rdquo;
話題三:政府履約不到位
當(dāng)前,污水處理費(fèi)用與處理成本仍然存在差距,需要政府財(cái)政支持,且區(qū)域之間差異較大。同時(shí),地方政府拖欠污水處理費(fèi)事件屢屢發(fā)生,甚至出現(xiàn)污水處理廠改造完工、政府要求提前解除合同的情況。政府履約困難成為污水廠運(yùn)營(yíng)中的隱性痛點(diǎn)。
北控水務(wù)集團(tuán)有限公司水環(huán)境投資中心總經(jīng)理、財(cái)政部發(fā)改委雙庫(kù)專家徐東升舉例:“在傳統(tǒng)的污水處理廠BOT/TOT模式下,投資人一般只負(fù)責(zé)廠內(nèi)部分的建設(shè)運(yùn)營(yíng),廠外管網(wǎng)的建設(shè)管理投資人沒(méi)有權(quán)利義務(wù)干涉。投資人需要把錢先投進(jìn)去建設(shè)或收購(gòu)污水廠,因此需要政府保證項(xiàng)目的最低需求,也就是“保底水量”,保底水量至少應(yīng)覆蓋這部分成本。而有的項(xiàng)目投資人建完了污水廠,但政府應(yīng)建的配套管網(wǎng)遲遲未建成,導(dǎo)致污水廠水量嚴(yán)重不足甚至“曬太陽(yáng)”,個(gè)別政府卻因處理不足為由拒絕支付保底水量污水處理服務(wù)費(fèi),這種做法值得商榷。”
徐東升呼吁各方重視規(guī)則和信用。企業(yè)首先要做到自身行為合法守約,政府更要重諾守信以維護(hù)營(yíng)商環(huán)境,媒體監(jiān)督也應(yīng)客觀中立不能斷章取義,咨詢公司要恪守專業(yè)精神避免抄襲復(fù)制。惟此,政府和社會(huì)資本合作才能匯智聚能,行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
陳國(guó)強(qiáng)認(rèn)為,污水廠運(yùn)營(yíng)方在做項(xiàng)目時(shí),除了考慮項(xiàng)目利潤(rùn),還需站在政府的角度考慮問(wèn)題,比如協(xié)議保底三萬(wàn)或者五萬(wàn)噸,在處理量長(zhǎng)期不足的情況下,這錢政府能不能長(zhǎng)期愿意掏?能不能拿得出來(lái)?政府換屆之后,上一屆政府承諾的錢能否拿得出來(lái)?這些問(wèn)題在拿項(xiàng)目時(shí)就應(yīng)加以考量。
總體來(lái)說(shuō),對(duì)于政府信用,劉敬霞的感受是“在持續(xù)變好”,但也存在前期遺留問(wèn)題:“以前政府拖欠比較普遍,現(xiàn)在PPP機(jī)制下,列入地方預(yù)算的合規(guī)PPP項(xiàng)目,基本可以保證按照預(yù)算來(lái)付款。早期沒(méi)有列到預(yù)算內(nèi)的項(xiàng)目,只能等待時(shí)機(jī),如地方政府發(fā)債等。”
北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)認(rèn)為:“政府違約最根本的原因在于政府缺錢。政府也不想拖欠,可錢從哪里來(lái)?只有解決政府資金來(lái)源問(wèn)題,解決外部收益內(nèi)部化問(wèn)題,合理薅羊毛才能可持續(xù)。”此外,政府也要更合理地認(rèn)識(shí)PPP,應(yīng)將其理解為股權(quán)而不是債權(quán)。
關(guān)于“錢從哪兒來(lái)”的問(wèn)題,劉世堅(jiān)認(rèn)為,行業(yè)僅依靠政府、依靠處理費(fèi)或補(bǔ)貼的費(fèi)用是不行的,環(huán)境產(chǎn)業(yè)價(jià)值在于外部效應(yīng),如考慮對(duì)周邊地價(jià)的影響,要讓受益者付出相應(yīng)成本,或可擴(kuò)大污水處理的使用者、受益者范圍,進(jìn)行相應(yīng)溢價(jià)回收。
話題四:污水廠運(yùn)營(yíng)短板與沉重稅負(fù)
當(dāng)前污水廠運(yùn)營(yíng)面臨不小的壓力:將排放標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)營(yíng)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比,排放標(biāo)準(zhǔn)的考核壓力及重視程度明顯高于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);一旦被罰,污水廠將無(wú)法得到退稅,對(duì)于很多大企業(yè)來(lái)說(shuō),都是上千萬(wàn)的收入,同時(shí)還可能存在的其他連帶處罰?,F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下,污水廠運(yùn)營(yíng)管理能力短板開始顯現(xiàn)。污水廠全周期運(yùn)營(yíng)迫切需要從技術(shù)、財(cái)政、人才能方面進(jìn)行系統(tǒng)化管理。
北京碧水源科技股份有限公司總經(jīng)理戴日成直言:“近兩年水務(wù)企業(yè)遭的罪比過(guò)往十幾年加起來(lái)還多。企業(yè)響應(yīng)政策做PPP項(xiàng)目,卻面臨融資難、融資貴;增值稅70%的退稅,過(guò)程至少3個(gè)月,退稅成本高,在各方處罰下少有水務(wù)企業(yè)能夠退成功。”他對(duì)行業(yè)走向憂心忡忡。
陳國(guó)強(qiáng)認(rèn)為:“前幾年,污水廠運(yùn)營(yíng)管理相對(duì)松散,一些污水處理廠的運(yùn)營(yíng)能力也確實(shí)有限。在監(jiān)管趨嚴(yán)的情況下,污水廠或許需要系統(tǒng)排查下運(yùn)營(yíng)班子,更新隊(duì)伍素質(zhì)及運(yùn)營(yíng)理念。”
政府多頭管理問(wèn)題也是污水廠面臨的實(shí)際問(wèn)題來(lái)源之一。由于主持PPP的和行政處罰的通常不是一個(gè)政府部門,企業(yè)經(jīng)常面臨多層處罰問(wèn)題,一次錯(cuò)誤被罰多遍時(shí)有發(fā)生。對(duì)此,劉世堅(jiān)建議:“多層處罰是有彈性的,需要投資方、咨詢公司、律師去爭(zhēng)取。行規(guī)需要在慢慢磨合中談出來(lái)。”