黨的十八大以來中央一系列重大決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)放在事關(guān)全面建成小康社會更加突出的戰(zhàn)略地位，十八屆三中全會更是首次確立了生態(tài)文明制度體系，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)，提出建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
制度主要具有引導(dǎo)、規(guī)制、激勵和服務(wù)等功能，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。為此，南京市認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央最新文件精神，以生態(tài)文明為發(fā)展導(dǎo)向，探索建立符合南京市市情的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。
南京市江南環(huán)保產(chǎn)業(yè)園生活垃圾焚燒發(fā)電廠實(shí)景
南京市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施背景
2016年，南京全市生活垃圾清運(yùn)量及處置量日平均約7181噸/日。2014年前垃圾處理全部采用填埋方式，市級垃圾處理設(shè)施有水閣、轎子山、天井洼3座生活垃圾填埋場，總體存在無害化程度較低，垃圾資源化利用率不高，處理方式單一等問題。為提高本市生活垃圾的減量化、資源化和無害化水平，迎接2014年青奧會的勝利召開，南京市政府在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確以垃圾減量和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心，在全市范圍內(nèi)強(qiáng)力推進(jìn)垃圾分類，同步建設(shè)江南、江北兩個環(huán)保產(chǎn)業(yè)園，全面提升南京垃圾處理水平。作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)園核心項(xiàng)目，江南、江北生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目于2011啟動建設(shè)，經(jīng)反復(fù)選址比較，確定江南、江北焚燒廠分別在江寧區(qū)銅井鎮(zhèn)和浦口區(qū)星甸街道。
按照國外焚燒廠正常的建設(shè)流程，建設(shè)周期一般需要6-10年，但南京的2個焚燒廠建設(shè)刻不容緩、迫在眉睫，急需在2年內(nèi)建設(shè)完成。面臨著項(xiàng)目時間緊、任務(wù)重、手續(xù)辦理、規(guī)劃選址、征地拆遷等一系列棘手問題，為確保如期完成建設(shè)任務(wù)，南京市相關(guān)部門迎難而上、加快組織、倒排工期、抓緊推進(jìn)，超常規(guī)地開展各項(xiàng)工作。為有效破解“鄰避效應(yīng)”，鼓勵項(xiàng)目所在區(qū)、街鎮(zhèn)做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和外圍協(xié)調(diào)工作，南京市委市政府研究決策生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過實(shí)施環(huán)境補(bǔ)償，適當(dāng)彌補(bǔ)周邊地區(qū)因此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長的損失，力爭降低垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處置過程中對所在區(qū)域及周邊居民產(chǎn)生的各種負(fù)面影響，緩解由此引發(fā)的社會矛盾，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
鑒于此，南京市財(cái)政局、城管局等有關(guān)部門學(xué)習(xí)借鑒北京、上海等地的成功經(jīng)驗(yàn)，充分考慮市屬大型生活垃圾處置設(shè)施所在區(qū)(受償區(qū))的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展機(jī)會成本，結(jié)合本市生活垃圾處置實(shí)際，研究制訂了《南京市生活垃圾大型處置設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》(征求意見稿)。
建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性
一是市屬環(huán)衛(wèi)設(shè)施對周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會穩(wěn)定等造成了不利影響，但設(shè)施所在區(qū)域沒有獲得合理補(bǔ)償，因此當(dāng)?shù)卣?、居民反響?qiáng)烈，嚴(yán)重影響市屬設(shè)施規(guī)劃選址、建設(shè)和正常運(yùn)營。有關(guān)區(qū)及街鎮(zhèn)反映，現(xiàn)有垃圾填埋場對周邊地區(qū)造成惡臭、水體、土壤、有害生物等環(huán)境污染問題，而焚燒廠排放煙氣中的二噁英問題使公眾擔(dān)心，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車輛拋灑滴露造成交通擁擠、噪音污染、惡臭散發(fā)等問題。由于環(huán)衛(wèi)設(shè)施的存在，導(dǎo)致周邊房價(jià)水平低于其他區(qū)域，資產(chǎn)價(jià)值受到影響，同時也影響了周邊居民的就業(yè)安置和收入提高。由于群眾矛盾的存在，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)加大，增加了有關(guān)街鎮(zhèn)的工作負(fù)擔(dān)。
二是區(qū)縣垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處置設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃落地難，進(jìn)展緩慢。由于垃圾導(dǎo)入對周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定有負(fù)面影響，同時市屬設(shè)施對轉(zhuǎn)運(yùn)處置垃圾的收費(fèi)僅考慮投資運(yùn)營成本，未考慮對所在區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償。同時，外運(yùn)至市屬設(shè)施處置的綜合成本比自建設(shè)施的綜合成本低，不利于推進(jìn)各區(qū)自行建設(shè)垃圾處置設(shè)施，造成本市現(xiàn)有市屬設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)行，影響城市運(yùn)行安全。
因此，必須盡快建立符合本市實(shí)際情況的生活垃圾大型處置設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對垃圾導(dǎo)入?yún)^(qū)，尤其是周邊合理補(bǔ)償，有利于促進(jìn)形成垃圾設(shè)施與周邊地區(qū)發(fā)展的和諧相處，促進(jìn)垃圾導(dǎo)出區(qū)按規(guī)劃自建垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處置設(shè)施，盡快形成本市“江南、江北、高淳三個環(huán)保產(chǎn)業(yè)園為主、多點(diǎn)結(jié)合”以及“焚燒發(fā)電為主，綜合處理技術(shù)作補(bǔ)充”的垃圾處理設(shè)施新格局。
南京市實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐
1、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制釋義。環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是以污染者付費(fèi)、生活垃圾終端處理設(shè)施(焚燒廠、填埋場、餐廚、廚余廠等)所在區(qū)為受償區(qū)，生活垃圾輸出區(qū)為補(bǔ)償區(qū)為原則，對進(jìn)入市屬終端處理設(shè)施的生活垃圾，繳納一定數(shù)額的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)(受)償以區(qū)一級政府為對象。但焚燒廠的飛灰、爐渣;市政污水處理廠的應(yīng)急污泥;水域保潔垃圾;政府部門應(yīng)急的專項(xiàng)處理物品等特殊垃圾不納入環(huán)境補(bǔ)償范圍。
2、補(bǔ)償辦法。南京市圍繞城建投融資財(cái)政體制改革意見，綜合考慮生活垃圾處理費(fèi)征收情況及垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理現(xiàn)狀，為推動江南、江北環(huán)保產(chǎn)業(yè)園良性發(fā)展，深入開展垃圾分類和垃圾減量工作，促進(jìn)環(huán)境平衡發(fā)展和社會和諧，按照“誰導(dǎo)出，誰補(bǔ)償;誰導(dǎo)入，誰受償”的原則，建立垃圾導(dǎo)出區(qū)對垃圾導(dǎo)入?yún)^(qū)的長效生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制;按照“導(dǎo)入越多，受償越多;導(dǎo)出越多，補(bǔ)償越多”的原則，構(gòu)建按量定補(bǔ)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。總的來說，即按照“誰受益誰付費(fèi)”的原則，由產(chǎn)生但不承擔(dān)垃圾處理的區(qū)為補(bǔ)償區(qū)，向承擔(dān)垃圾處理的受償區(qū)按垃圾產(chǎn)生量每年繳納一定的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，統(tǒng)一收繳市財(cái)政，由市財(cái)政統(tǒng)籌安排。
3、補(bǔ)償形式。目前國內(nèi)最早制定垃圾環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的上海市確定為50元/噸，北京市垃圾環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為150元/噸，廣州75元/噸，據(jù)悉上海市也計(jì)劃調(diào)整到100元。南京市在實(shí)踐中先后提出征收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可按30元/噸及50元/噸計(jì)算。經(jīng)相關(guān)部門研究討論，綜合考慮到我市垃圾收費(fèi)征收體制及收費(fèi)情況，參照其他城市標(biāo)準(zhǔn)，南京市委市政府決定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)暫定為50元/噸，今后根據(jù)實(shí)際情況再酌情予以調(diào)整。據(jù)此，以2013年南京市原市轄區(qū)各區(qū)垃圾量為計(jì)量單位，鼓樓等六區(qū)每年共需繳納6560.37萬元。其中，垃圾量最多的鼓樓區(qū)年繳納1720.75萬元，最少的建鄴區(qū)也要年繳納676.66萬元。
附表1：鼓樓等六區(qū)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算表
經(jīng)測算，相比各區(qū)財(cái)政收入增長幅度，各生活垃圾導(dǎo)出區(qū)因支付可能提高的環(huán)境補(bǔ)償資金、垃圾處置費(fèi)帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)情況總體增長幅度較小。原市轄區(qū)雖因人口基數(shù)較大，加之今后人口將繼續(xù)較快增長，增加的環(huán)境補(bǔ)償資金支出相對稍多，但占區(qū)級財(cái)政收入的比例仍然很小，區(qū)級財(cái)政可以負(fù)擔(dān)。
4、《南京市生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》主要內(nèi)容。
(1)明確責(zé)任主體：市城管局負(fù)責(zé)該辦法的組織實(shí)施和協(xié)調(diào)管理工作，統(tǒng)計(jì)核實(shí)各區(qū)生活垃圾處理量;市財(cái)政局負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的管理和核撥，牽頭組織對生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)支出的檢查;受償區(qū)負(fù)責(zé)設(shè)施周邊市政配套、環(huán)境整治、生態(tài)補(bǔ)償、群眾關(guān)系協(xié)調(diào)處理等工作，并承擔(dān)相關(guān)維穩(wěn)責(zé)任。
(2)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：將生活垃圾送入市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施處置的區(qū)，需繳納生活垃圾環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，繳納標(biāo)準(zhǔn)為50元/噸。
(3)明確結(jié)算程序：每季度終了10個工作日內(nèi)，市城管局將上一季度各區(qū)進(jìn)入市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施處理的生活垃圾量及應(yīng)繳納的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)函告各區(qū)政府及市財(cái)政局。各區(qū)應(yīng)在收到市城管局函10個工作日內(nèi)，向市財(cái)政局繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。如不能按時繳納，市財(cái)政局將通過財(cái)政體制統(tǒng)一結(jié)算。
(4)明確使用用途：生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境美化和整治，市政配套設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，居民環(huán)境訴求補(bǔ)償和協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)保宣傳和管理，其他生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)。
(5)明確設(shè)施范圍：市級大型生活垃圾中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施是指江南、江北環(huán)保產(chǎn)業(yè)園;城南、江北垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站;市級垃圾填埋場、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠、糞便處理廠等。
5、各區(qū)意見反饋。
為進(jìn)一步修改完善生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法，市城管局牽頭征詢了各區(qū)的反饋意見。在各區(qū)反饋意見中，有的區(qū)提出，垃圾處理場處置相關(guān)費(fèi)用由市級承擔(dān)，因此區(qū)級不應(yīng)該再負(fù)擔(dān)垃圾中轉(zhuǎn)和處置生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用;有的區(qū)提出，環(huán)境補(bǔ)償征收標(biāo)準(zhǔn)“一步到位”提到至50元/噸，區(qū)財(cái)政的壓力較大;有的區(qū)縣提出，機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等單位產(chǎn)生的垃圾總量不應(yīng)由區(qū)屬地承擔(dān)，尤其是軍事機(jī)關(guān)有其獨(dú)立的運(yùn)行體系，其環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)由垃圾產(chǎn)生單位自行繳納或市相關(guān)部門按照其產(chǎn)生的垃圾量直接收取。
我們研究認(rèn)為，盡管這些意見確實(shí)有一定道理，但本政策方案的針對性是標(biāo)的十分明確。上述問題，市、區(qū)兩級可從其他方面入手，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡之后加以解決。
國內(nèi)外其他地區(qū)的做法
國內(nèi)外不少地區(qū)，對生活垃圾處置這類的公益性項(xiàng)目，考慮到給所在區(qū)域及周邊居民帶來“負(fù)外部性”而進(jìn)行補(bǔ)償或回饋。
北京市對生活垃圾跨區(qū)處置收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)。自2012年起，北京市垃圾產(chǎn)生區(qū)向處置區(qū)支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每噸100元提高至150元(支付垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站所在的區(qū)縣15元，支付處置設(shè)施所在區(qū)縣135元)。該經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)，用于改善垃圾處置設(shè)施周邊環(huán)境，不向設(shè)施周邊居民發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)償。上述政策出臺后效果很好，各區(qū)縣紛紛主動自建垃圾處置設(shè)施。
我國臺灣地區(qū)，位于焚燒廠服務(wù)區(qū)內(nèi)的各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府向縣政府繳納回饋金(1噸垃圾繳納最高不超過200元新臺幣)，再由縣政府撥交焚燒廠周邊一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府使用，限定用于提升居民生活環(huán)境質(zhì)量、提高教育文化水平、改善醫(yī)療保健條件、興建與管理維護(hù)公共設(shè)施、補(bǔ)償部分水費(fèi)、電費(fèi)等事項(xiàng)，并實(shí)行計(jì)劃管理。如發(fā)生大規(guī)模居民陳情反對設(shè)施建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)象，則收回已撥付的回饋金。政策實(shí)施后，設(shè)施周邊居民感到實(shí)惠，不再反對設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。
另外，日本在垃圾焚燒廠區(qū)內(nèi)建造利用垃圾焚燒余熱的溫水游泳館，以低廉票價(jià)向公共開放，或?qū)幹迷O(shè)施周邊居民提供各種優(yōu)惠便利措施，推動設(shè)施與周邊居民和諧相處。法國利用垃圾焚燒為周邊居民供電、供暖。
總體來說，國內(nèi)外其他地區(qū)為避免強(qiáng)化設(shè)施所在區(qū)域及周邊居民將補(bǔ)償與設(shè)施的存在掛鉤，一般不采取現(xiàn)金支付、直接補(bǔ)償給個人的方式，而是通過為設(shè)施所在區(qū)域改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等途徑，為設(shè)施周邊居民提供各種生活便利、減免公共事業(yè)開支等途徑，推動設(shè)施與所在區(qū)域及周邊居民建立和諧關(guān)系。這些做法通過多年實(shí)踐，已經(jīng)取得較好的效果，對于本市建立生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、處置環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制具有重要的借鑒意義。
關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一些思考
環(huán)境紅利時代已結(jié)束，環(huán)境修復(fù)時代正開啟。建設(shè)生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，完全符合我國當(dāng)前和今后一段時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和深化改革的需要，符合人民群眾的長遠(yuǎn)根本利益。
南京市在生態(tài)市建設(shè)工作中堅(jiān)持把建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一個重要的方面，在實(shí)際工作中研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生態(tài)補(bǔ)償涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對生態(tài)補(bǔ)償原理性探討較多，針對具體地區(qū)、流域的實(shí)踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系。因此，有必要通過在重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。
誠然，和發(fā)達(dá)國家及國內(nèi)一線城市相比，南京市在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐上還存在很多不足之處。對此，南京市可借鑒國內(nèi)外其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)對現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償辦法的實(shí)施情況及反饋效果，從源頭著手，分階段、分步驟研究建立更符合南京市實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步提高生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);并在實(shí)踐中嘗試成立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期或不定期對相關(guān)部門履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行考核，對生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，并將考核評價(jià)結(jié)果作為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。
2015年1月1日，由南京市財(cái)政局、城管局制定的《南京市生活垃圾大型處置設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》開始施行。該暫行辦法的出臺，將引導(dǎo)南京市環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)向固廢處理和綠色能源示范產(chǎn)業(yè)配套和集聚，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)園向廢棄資源再生利用規(guī)模化發(fā)展的“城市礦產(chǎn)”基地和靜脈產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的生態(tài)工業(yè)園方向發(fā)展，為進(jìn)一步提升南京市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。
2016年11月10日，《南京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》施行，該辦法明確提出重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域包括生態(tài)紅線區(qū)域、耕地、生態(tài)公益林、水利風(fēng)景區(qū)，并對大宗固體廢棄物處置所在區(qū)、生活垃圾等大型中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施所在區(qū)、跨區(qū)的江河流域區(qū)及重點(diǎn)河流所在區(qū)實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
結(jié)語：建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于不斷完善政府對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，動員全社會積極參與。各地在具體實(shí)施時可因地制宜，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步加大補(bǔ)償力度，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹⒁?guī)范化。
來源:環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)
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