在6月21-22日召開的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上，E20研究院執(zhí)行院長薛濤就“后PPP時代，地方水務企業(yè)如何改革迎接新機遇”分享了個人的分析和思考。薛濤的報告分三部分，第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺后，政府投資行為將有何趨勢;第二部分詳細剖析了細分環(huán)保領域與ppp及政府投資條例的關系，以及各細分領域產生的投資機會;第三部分分析了地方水務企業(yè)在新趨勢下，如何迎接新機遇。

薛濤

01. 廿年磨一劍，出鞘風雷動

——《政府投資條例》的背后

《政府投資條例》于2019年5月5日發(fā)布，7月1日實施，目的是規(guī)范政府投資行為，進一步深化政府投融資體制改革，同時更好地防范政府隱性債務?！稐l例》對于供水、原水、固廢等公共服務領域的影響非常巨大。這是因為《條例》的投資定位是“公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護”等公共領域，以非經營性項目為主。薛濤表示，政府將更多地退出商業(yè)領域，而對于公共服務和基礎設施領域，政府一定會有更強的參與度。

根據(jù)《條例》，政府投資以“直接投資”方式為主，對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式?！稐l例》與PPP項目所涉及的領域有所重合、相互呼應。PPP項目中也有政府資本金、補助、貼息等方式參與。

政府的錢怎么花

從2014年“《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)43號)文件”啟動至今，經過五年時間，地方政府逐漸把地方賬本從原來“相對模糊”的狀況變?yōu)槿缃竦摹八谋举~”，即“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”、“社會保險基金預算”。

因此，大家能更加清晰的看到政府的錢怎么花。樓部長啟動的財政改革五年來，已經逐漸形成了新的系統(tǒng)，將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購行為等相對應，簡而言之形成以下這張圖，《政府投資條例》也在對其中一些資金流向進一步進行了規(guī)范。

政府的錢怎么花

比如一般公共預算可以用于公共領域的政府投資，可以支撐PPP，可以用于采購工程、設備、服務。另外注意到，在對平臺融資和PPP融資均予以規(guī)范收緊的情況下，近兩年一般債和專項債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來央地財權、事權再分配下，中央對地方的控制力進一步增加。為什么會更多采用債券發(fā)展的模式，而不是原來的平臺模式?薛濤表示，通過發(fā)債的方式，中央對地方的融資行為有更多的管控和關注，而平臺模式還不夠。這將給專業(yè)平臺的方向帶來新的變化。

《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》

《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(簡稱“企業(yè)投資條例”)是近兩年出臺的重要文件，幾乎規(guī)范了所有的投資行為。薛濤表示，從兩個條例的邏輯關系來看，中間還差了一個條例，就是大家非常關注的“PPP條例”，但“PPP條例”仍在醞釀中，估計近期難以出臺。因此，目前在PPP領域或者社會資本參與的項目領域，最高階法規(guī)依然是發(fā)改委在2015年頒布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失，在“公共領域”和“商業(yè)領域”中間有一塊黃色的領域的空檔(如下圖)，既不能完全由《政府投資條例》規(guī)范，也不能完全用《企業(yè)投資條例》規(guī)范，“目前來看這個缺口還沒有補上?！?/p>

薛濤認為還有一點值得關注，《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業(yè)投資條例》交織，即政府和企業(yè)涉及到的公共服務投資。(注：論壇后所發(fā)布的1098號文進一步對比進行了規(guī)范，具體請參見薛濤評1098號文：PPP行穩(wěn)致遠的進一步，無關緊縮或釋放)

條例范圍

平臺VS PPP

薛濤表示，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，平臺負責的基礎設施投資規(guī)模與政府通過PPP融資的規(guī)模，由于相關政策文件的出臺，在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補格局。如果把事件拉長，對此規(guī)律會有更深入的體會。

平臺VS PPP

薛濤強調，在2019年之后，平臺負責的公共服務基礎設施融資一定會大幅上揚。所以PPP在經歷這樣的變化之后，總體很可能會回到特許經營的范疇，而未來很多特許經營和非特許經營的部分都將會成為平臺公司專業(yè)化轉型之后的增量所在，這也是地方水務企業(yè)可以特別關注的。

02. 細草微風岸，危檣獨夜舟

——細分環(huán)保領域與ppp及政府投資條例的關系

第二部分將詳細分析《政府投資條例》出臺后，以及在當前PPP的規(guī)范趨勢之下，對各個環(huán)保細分領域的影響。下圖中，在PPP的“a、b、c、d”四個分類中，“政府購買服務型特許經營”、“非特許經營的政府購買類型PPP(PFI)”兩類都是預算資金參與PPP項目具體方式，《政府投資條例》明確表示，凡是投資建設資金涉及預算資金，均應納入政府投資項目管理范圍。

PPP項目是否受政府投資條例管轄

薛濤認為，在環(huán)境產業(yè)九宮格中，供水企業(yè)未來一定會擴張到圖中的“1、2、3、4”號位領域，“比如說黑臭水體治理，海峽環(huán)保已經有所參與?！?/p>

環(huán)境產業(yè)九宮格

① 號位投資機會

薛濤指出，《政府投資條例》出臺之后和目前PPP大幅收縮的情形下，黑臭水體項目，按《條例》理解，將鼓勵政府直接投資EPC+O模式。

同理，海綿城市領域也是非經營公益類項目，未來需求將減弱，且更高概率走政府投資條例項下的EPC(+O)模式。

地下管廊領域本應該屬于準經營項目，但目前模式做成PFI類可用性付費模式，接近非經營性項目;但未來相對較少，且應回歸準經營本性。在發(fā)達地區(qū)緩慢推進，采用EPC(+O)或PPP的模式。

環(huán)保領域涉及投資之重點任務①號位

②號位投資機會

薛濤指出，在水體修復和土壤修復領域，如果平臺公司本身有上市公司平臺，融資能力比較強，可以借助平臺同時捆綁一部分水體修復和土壤修復項目，“這樣的模式已經在很多地方開始出現(xiàn)了。要求平臺公司本身的實力非常強，在融資能力和現(xiàn)金流非常好的情況下，會獲得更大的機會?！?/p>

環(huán)保領域涉及投資之重點任務②號位

③號位投資機會

薛濤認為，在整體③號位領域項目的運營性比較好，發(fā)展機會較好?！八媾R的影響是在這部分領域是否會受到省級平臺公司業(yè)務的分享或者擠壓?！痹诠┧I域，會采取PPP或平臺模式，政府出股本金則會涉及投資條例。在排水管網領域，未來可能朝輕資產的方向發(fā)展。

環(huán)保領域涉及投資之重點任務③號位

④號位投資機會

“垃圾分類”如今作為國策，對于城市固廢管理的剛性要求不亞于五年前的“水十條”，大家越來越相信“垃圾分類”、“固廢管理”已經升級為與“中央環(huán)保督查”一樣的地位。薛濤認為，在整個固廢領域，無論是環(huán)衛(wèi)服務的升級，還是末端垃圾處理的升級等等，即將掀起巨大的潮流。而且這些項目都是運營類項目，非常值得業(yè)界關注。

環(huán)保領域涉及投資之重點任務④號位

03. 潮平兩岸闊，風正一帆懸

——地方水務企業(yè)如何迎接新機遇

經過二十余年的發(fā)展，環(huán)境產業(yè)經歷了點狀治理的1.0時代，目前處于以效果為導向的2.0時代，接下來將走向追求系統(tǒng)化、整體化服務的3.0時代，和跨時空循環(huán)的4.0時代。薛濤指出，當前水務國企的轉型壓力在上升，新趨勢下，地方水務公司的發(fā)展更多會通過“區(qū)域集約、要素集約、網絡集約”三個方向去實現(xiàn)從2.0到3.0的蛻變。(相關閱讀→四維集約，合縱連橫—固廢產業(yè)年度盤點)

區(qū)域集約

區(qū)域集約指同區(qū)域內的管理集約，包括同要素和不同要素集約，主要實施主體是區(qū)域性環(huán)境綜合服務商(E20環(huán)境產業(yè)B方陣等)，其屬地性、區(qū)域性強，企業(yè)一般由當?shù)貒Y委控股，不通過競爭性招標直接承接區(qū)域內項目。區(qū)域集約主要是地方水務企業(yè)的全面升級,這些企業(yè)往往從供水開始，逐步進入污水處理，再進入固廢行業(yè)。薛濤表示，“區(qū)域集約”是地方水務企業(yè)相對比較容易做到的。

下圖分析了地方水務企業(yè)的業(yè)務擴張情況，68%的供水企業(yè)做到了向污水領域擴張，26%向原水領域擴張，23%向污泥領域擴張，26%向水環(huán)境領域擴張，值得一提的是，有32%供水企業(yè)進入固廢領域，這個比例比去年大幅增加。

區(qū)域集約

薛濤認為，供水企業(yè)真正的挑戰(zhàn)在于 “要素集約”、“網絡集約”，“發(fā)展成為能給政府和民眾帶來全面增量的行業(yè)，必須在‘要素集約’和‘網絡集約’兩方面進行突破，才能最終走向‘兩山產業(yè)’?！保ㄏ嚓P閱讀→傅濤：環(huán)境產業(yè)最終將成為兩山產業(yè)）

要素集約

要素集約型，是指以整合業(yè)務為目的，充分利用一切資源，將某項業(yè)務的各種要素(或為實現(xiàn)某一目的所需的各種要素)集中，并合理運用現(xiàn)代化的管理及技術，以提高工作效率，降低整項業(yè)務的成本或提高業(yè)務整體的效益。較典型的要素集約型包括靜脈產業(yè)園、循環(huán)經濟產業(yè)園等模式。

薛濤指出，要素集約有兩種類型：一是“污染物要素集約”，另一是“產業(yè)鏈要素集約”?！捌脚_公司需要在能力升級上下功夫，必須積極和深入研究這兩方面的專業(yè)工作?！?/p>

要素集約

網絡集約

網絡集約型，是指以整合業(yè)務為目的，打通產業(yè)鏈，集約化開展并管理除主營業(yè)務外的一項或多項上下游業(yè)務，借助自身對主營業(yè)務的深入理解，合理整合資源，解決上下游業(yè)務痛點難點，使得整體產業(yè)鏈效率及效益得到提高。

薛濤以“廠網一體化”和“環(huán)衛(wèi)一體化”舉例：“廠網一體化”中，管網領域要解決黑臭水體治理以及污水處理廠的建設，實際上要做的是提升管網對“保障水質、均衡水量、預調水位”方面的能力;“環(huán)衛(wèi)一體化”中，前端垃圾分類和整個環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的有機結合、中端垃圾資源化處理以及老百姓如何參與等問題都具有很大的挑戰(zhàn)，“環(huán)衛(wèi)一體化”對固廢升級是非常艱巨的任務，也是平臺公司需要重點思考的問題。

網絡集約

環(huán)保細分領域市場機會及未來關注點

薛濤表示，2020年，公共環(huán)保服務各個細分領域運營市場預期如下圖所示：市政污水、垃圾填埋領域走向成熟穩(wěn)定后，固廢、村鎮(zhèn)、管網領域在快速的增長期，這些領域是公共服務企業(yè)未來的重點布局。

細分領域市場預期

薛濤指出，未來地方水務企業(yè)在轉型升級之后仍需關注四個領域：

由傳統(tǒng)水務領域走向水環(huán)境領域的發(fā)展中，更多關注點在于“生態(tài)觀念”、“效果導向”、“輕資產服務”，仍需探索城鄉(xiāng)、市政工業(yè)、點源面源各要素平衡;固廢領域，由焚燒走向無廢城市的過程中，未來關注點在于整個物質流的控制和跨產業(yè)鏈的融合;村鎮(zhèn)市場，關注點在于如何從“鎮(zhèn)” 繼續(xù)有效下沉，并且必須要在“綠色農業(yè)”上破題;工業(yè)領域，關注點在于過程化的綠色制造與全生命周期和資源化。(相關閱讀→城鄉(xiāng)建設：集約、效率、生態(tài)——環(huán)保產業(yè)向環(huán)境產業(yè)升級)

同時薛濤強調，這四個領域中有三大共性問題值得更深入的思考：

一是環(huán)保的無縫監(jiān)管。監(jiān)管力度只會更強，這樣才能在環(huán)保資源化中有合理的土壤和可持續(xù)的發(fā)展。

二是產業(yè)與經濟升級的可承受力。中美貿易戰(zhàn)對工業(yè)和地方政府稅收帶來挑戰(zhàn)，外部宏觀經濟環(huán)境的影響也進入到每一個環(huán)保細分領域中間。這就要求環(huán)境企業(yè)對各地實際的支付能力和風險控制能力有所了解。

三是“政、企、民”三者的和諧關系。薛濤指出，未來民眾在垃圾分類、管網管理等領域的商業(yè)模式探索中，會發(fā)揮更大的影響力?！肮┧髽I(yè)在這方面有一定先天優(yōu)勢，因為供水企業(yè)本身是離民眾最近的。因此在新的政企民關系構建下，供水企業(yè)所發(fā)起的環(huán)保業(yè)務應該對整個環(huán)保公眾服務的破題發(fā)揮很大的作用?！?/p>

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