河長制為推進(jìn)流域水污染防治規(guī)劃的實(shí)施提供了制度保障，流域水污染防治規(guī)劃為河長制的推進(jìn)和實(shí)施提供了具體路徑。河長制和流域水污染防治規(guī)劃目標(biāo)相同，各有側(cè)重，是改善流域水環(huán)境質(zhì)量的重要抓手。

本文提出在河長制背景下流域水污染防治規(guī)劃要尊重治水的客觀規(guī)律，強(qiáng)調(diào)流域的系統(tǒng)性;落實(shí)《水十條》的水質(zhì)改善目標(biāo)要求，通過工程措施、優(yōu)化調(diào)度等管理措施將污染物排放盡可能做小，將河湖生態(tài)流量(水位)盡可能做大。

針對流域水污染防治規(guī)劃識別的優(yōu)先控制單元，各地應(yīng)逐一編制單元達(dá)標(biāo)方案;客觀認(rèn)識和把握水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的相互關(guān)系，發(fā)揮河長制協(xié)調(diào)性好、執(zhí)行力強(qiáng)的特點(diǎn)，加速推進(jìn)流域水環(huán)境治理的全面改善。

文章主體

當(dāng)前我國新老水問題交織，突出表現(xiàn)為水資源短缺、水生態(tài)破壞、水污染嚴(yán)重，尤其是水污染和水生態(tài)問題日益突出。被概括為“九龍治水”“管水量的不管水質(zhì)、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”“環(huán)保不下水，水利不上岸”等諸多管理表象，其實(shí)質(zhì)是流域水治理體制破碎化，部門職責(zé)交叉且缺乏高效協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等問題的具現(xiàn)。

為切實(shí)加強(qiáng)流域水治理，2015年5月，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱《水十條》)。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。

黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動是全面推行河長制的著力點(diǎn)，其核心是建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級河長職責(zé)，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局。

河長制為推進(jìn)流域水污染防治規(guī)劃實(shí)施提供了制度保障

河長制能有效統(tǒng)籌上下游、左右岸、水上和岸上進(jìn)行系統(tǒng)治理，為流域水環(huán)境質(zhì)量全面改善提供了契機(jī)和可能

長期以來形成的流域上下游布局性不合理，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、低端化、無序化、低效化問題突出，資源高消耗，污染高排放，生態(tài)產(chǎn)品低輸出的“生態(tài)逆差”現(xiàn)象廣泛存在。同時，流域上下游之間存在競爭性用水和蓄水等問題，導(dǎo)致河道生態(tài)流量難以保障，中小河流斷流現(xiàn)象十分普遍，維持水質(zhì)改善和生物生存的基本條件喪失。因此，治水必須以流域?yàn)閱挝婚_展才能取得實(shí)效。

河長制能統(tǒng)籌考慮流域上下游地區(qū)、左右岸地區(qū)的用水、治水需求，實(shí)行從江河源頭到入江(湖、海)口等的系統(tǒng)布設(shè)和統(tǒng)籌安排，也為流域水環(huán)境質(zhì)量的全面改善提供了契機(jī)。

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長，能最大程度整合各種資源，實(shí)現(xiàn)職能綜合和手段綜合，具有協(xié)調(diào)性好、執(zhí)行力強(qiáng)的特點(diǎn)，是加速流域水質(zhì)改善的推進(jìn)器

受歷史原因影響，我國水資源的開發(fā)利用和水資源保護(hù)分別由政府幾個部門承擔(dān)。由于相關(guān)法律和各級機(jī)構(gòu)的“三定方案”中對各個部門的職責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng)，因此產(chǎn)生了分工不明、定位不清、互相扯皮的現(xiàn)象，存在明顯部門壁壘，相互協(xié)調(diào)機(jī)制沒有建立。在現(xiàn)實(shí)工作中，多頭管理、各自為政、交叉重疊，部門存在“爭奪權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任”的現(xiàn)象，不能形成合力，不僅造成工作重復(fù)、協(xié)調(diào)困難，而且加大了行政成本，降低了行政效率。

流域水治理涉及水的資源開發(fā)及配置、污染治理、生態(tài)保護(hù)等諸多環(huán)節(jié)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長，實(shí)現(xiàn)了河湖治理與政績“捆綁”，從而倒逼地方黨政領(lǐng)導(dǎo)積極有效地整合各種行政資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門治水的利益沖突和矛盾，形成治水合力，是碎片化流域水治理體系的再建和重構(gòu)，能加快流域水污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

河長成為流域水污染防治規(guī)劃的最重要利益相關(guān)方，既是編制者，也是實(shí)施主體，對于提高規(guī)劃的可執(zhí)行性等具有積極作用

作為流域下游地區(qū)的河段長，為減少上游來水影響，提高本地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)水平，確保用水安全，有意愿協(xié)調(diào)上游地區(qū)開展聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)流域水環(huán)境治理。同時，河長為有效地推動流域水環(huán)境治理，必然會積極參與流域水污染防治規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃目標(biāo)可達(dá)性、任務(wù)可操作性和項(xiàng)目落地性等將得到進(jìn)一步的提升。河長制與流域水污染防治規(guī)劃相互促進(jìn)，相輔相成，有利于更好地推動流域水環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作的落實(shí)。

流域水污染防治規(guī)劃是河長制推進(jìn)和落實(shí)的具體路徑

流域水污染防治規(guī)劃是開展流域水環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性件，是推進(jìn)河長制各項(xiàng)工作落實(shí)的重要遵循和參考，也是河長制在水污染防治領(lǐng)域的核心任務(wù)

流域水污染防治規(guī)劃是以江河湖泊水系為對象而進(jìn)行的優(yōu)化生產(chǎn)力布局、加強(qiáng)環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃。流域規(guī)劃對流域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會和產(chǎn)業(yè)活動具有一定程度的約束和法律意義，也是我國開展流域水環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。

流域水污染防治規(guī)劃從生態(tài)空間保護(hù)、治理任務(wù)落實(shí)、推進(jìn)機(jī)制建立等角度為河長有序開展河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供方向指引，確保河湖治理的各項(xiàng)任務(wù)是在加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)的前提和背景下開展。編制和組織實(shí)施不同尺度范圍的流域水污染防治規(guī)劃(方案)是各級河長加強(qiáng)流域保護(hù)的第一要務(wù)。

《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《水十條》均以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”為原則，均將“保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)”作為主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)了水資源、水環(huán)境和水生態(tài)三者間的緊密聯(lián)系，而《水十條》將改善水環(huán)境質(zhì)量作為核心，突出水污染防治工作的本質(zhì)，描繪了我國未來一段時間內(nèi)的治水路線圖。

河長制背景下，流域水污染防治規(guī)劃中“三水”關(guān)系將進(jìn)一步突出，水環(huán)境質(zhì)量改善的手段不再局限于單純控源減污，治污方案具有了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化和社會、環(huán)境效益最大化的優(yōu)化條件。

精準(zhǔn)施策是河長制的關(guān)鍵，必須堅持問題導(dǎo)向、因地制宜，綜合治理，系統(tǒng)施策才能取得實(shí)效，流域水污染防治規(guī)劃是其重要技術(shù)支撐

由于各地區(qū)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源條件、土地利用狀況、植被覆蓋程度等不同，決定了水污染特征和水環(huán)境問題的空間差異性，因地制宜，因水而異，一河一策的制定和實(shí)施顯得尤為必要和緊迫。

一河一策應(yīng)堅持山水林田湖系統(tǒng)治理，突出水資源、水環(huán)境、水生態(tài)三位一體推進(jìn)，統(tǒng)籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村、工程措施非工程措施，實(shí)現(xiàn)流域的綜合治理。以支促干，以點(diǎn)帶線，通過對各河段的達(dá)標(biāo)治理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境質(zhì)量的整體改善。

作為《水十條》“施工圖”的流域水污染防治規(guī)劃，需要將目標(biāo)細(xì)化、任務(wù)具體化，需要統(tǒng)籌考慮水污染防治工作所處的歷史階段，在強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向的同時，突出問題導(dǎo)向，抓住主要矛盾，如“十三五”期間的好水保護(hù)、差水消除等。

在實(shí)現(xiàn)路徑方面，一是尊重治水的客觀規(guī)律，強(qiáng)調(diào)水系的完整性，充分考慮河湖匯水特征以及國控斷面布設(shè)，將全國劃分為1784個控制單元，作為開展水環(huán)境治理工作的載體;

二是落實(shí)《水十條》的水質(zhì)改善目標(biāo)要求，制定國控斷面水質(zhì)改善清單，現(xiàn)狀水質(zhì)較好的水體以保持為主，現(xiàn)狀水質(zhì)較差的水體以改善為主;

三是分子、分母并重，將污染物排放視為分子，通過工程措施盡可能將其做小，將河湖生態(tài)流量(水位)視為分母，通過優(yōu)化調(diào)度等管理措施盡可能將其做大;

四是提高解決問題采取措施的針對性，針對識別的優(yōu)先控制單元，要求各地逐一編制單元達(dá)標(biāo)方案，確保工程項(xiàng)目對水質(zhì)改善的支撐作用，同時充分發(fā)揮其應(yīng)有的環(huán)境效益;

五是客觀認(rèn)識水環(huán)境和水生態(tài)的辯證關(guān)系，一方面健康的水生態(tài)系統(tǒng)是在水體的理化指標(biāo)改善之后的更高要求，另一方面也可增加水體的自凈能力，發(fā)揮增容效果，降低污染物排放對水體的影響。上述內(nèi)容與《關(guān)于全面推行河長制的意見》中的主要任務(wù)充分響應(yīng)。

總結(jié)

河長制與《水十條》目標(biāo)相同，各有側(cè)重，是改善流域水環(huán)境質(zhì)量的重要抓手。河長制為推進(jìn)流域水污染防治工作提供了制度保障。河長制進(jìn)一步明確了“三水”間的緊密聯(lián)系，為流域水環(huán)境質(zhì)量的全面改善拓寬了實(shí)施路徑。建議流域水污染防治規(guī)劃緊緊圍繞水質(zhì)改善這一核心工作，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)，突出措施的綜合性。

來源:環(huán)境保護(hù)  作者:王東 趙越等 

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