17年前，僅有北京、上海、廣州、深圳等8個(gè)城市被定位為垃圾分類收集試點(diǎn)城市。

17年后，試點(diǎn)城市范圍擴(kuò)大至46座城市，包括直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等確定的第一批生活垃圾分類示范城市。

垃圾分類，從提出到鼓勵(lì)再到強(qiáng)制——到2020年底，實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率要達(dá)到35%以上。

從鼓勵(lì)到強(qiáng)制，國(guó)家層面高度重視垃圾分類工作

一位業(yè)內(nèi)專家曾這樣批評(píng)，“垃圾分類從來(lái)沒(méi)有說(shuō)不重視，關(guān)鍵是口頭重視、文件重視跟實(shí)際重視是有很大差距的”。

但這一次，不再是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)范圍。

前不久，國(guó)家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在上述實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。

《方案》也明確提出，實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市要結(jié)合本地實(shí)際，于2017年底前制定出臺(tái)辦法，細(xì)化垃圾分類類別、品種、投放、收運(yùn)、處置等方面要求。

從鼓勵(lì)到強(qiáng)制，國(guó)家層面高度重視垃圾分類工作，這從去年底習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上的講話中可見一斑。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無(wú)害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全面參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

“垃圾分類最早可以追溯到1957年，北京市率先提出‘城區(qū)將分類收集垃圾’的構(gòu)想，開創(chuàng)了我國(guó)垃圾分類的先河?！北本┉h(huán)境衛(wèi)生工程集團(tuán)有限公司總經(jīng)理張農(nóng)科接受本刊專訪時(shí)指出，我國(guó)是世界上最早提出垃圾分類的國(guó)家之一。

我國(guó)垃圾分類大體上走過(guò)3個(gè)階段

第一個(gè)階段，是以資源回收利用為目標(biāo)導(dǎo)向的分類階段，從1957年開始到上世紀(jì)80年代供銷社體系退出廢舊物資回收市場(chǎng)結(jié)束。

“這一時(shí)期，供銷社體系主導(dǎo)的廢舊物資回收，客觀上起到垃圾分類的作用。能回收利用的由供銷社體系統(tǒng)一回收，稱為廢舊物資；不能回收利用的由市政環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一回收，稱為生活垃圾。”張農(nóng)科說(shuō)，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)物資短缺，供銷社體系在回收廢舊物資時(shí)，會(huì)支付一定的費(fèi)用，廢舊物資交易費(fèi)用對(duì)生活補(bǔ)貼補(bǔ)助作用還是明顯的，公眾參與廢舊物資回收的熱情很高。

正是因?yàn)楣╀N社體系所扮演的主體角色，以及其遍布城鄉(xiāng)的網(wǎng)點(diǎn)布局，形成了廢舊物資的回收網(wǎng)絡(luò)，廢舊物資回收和生活垃圾收運(yùn)形成一個(gè)有機(jī)整體，兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)并行運(yùn)轉(zhuǎn)，互相支撐，體系健全，客觀上起到了垃圾分類的作用。

第二個(gè)階段，是以市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)為主的垃圾分類階段，從上世紀(jì)80年代我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)正式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、供銷社體系退出廢舊物資回收市場(chǎng)開始，到本世紀(jì)初國(guó)家開始建設(shè)垃圾分類試點(diǎn)城市結(jié)束。

這一階段，隨著流通領(lǐng)域的改革開放，物質(zhì)條件的改善和自由市場(chǎng)的興起，原有的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體系退出歷史舞臺(tái)，廢舊物資價(jià)格市場(chǎng)逐步放開，一大批個(gè)體小商小販和“拾荒者”開始進(jìn)入到廢舊物資回收領(lǐng)域，自發(fā)形成了由分散于城中流動(dòng)回收點(diǎn)和集中于城郊集散分揀點(diǎn)構(gòu)成的垃圾分類體系。

小商小販和“拾荒者”逐漸成為廢舊物資回收的主體，一定程度上通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段實(shí)現(xiàn)了垃圾分類。但問(wèn)題也隨之而來(lái)，小商小販和“拾荒大軍”把所謂“值錢”的廢舊物資分出來(lái)，“不值錢”的要么低價(jià)出售給工業(yè)小作坊，要么隨意丟棄，造成“垃圾圍城”或又混到生活垃圾中。

張農(nóng)科說(shuō)，這一階段，政府這只“看得見的手”關(guān)注度集中在生活垃圾處理領(lǐng)域，廢舊物資回收過(guò)度依賴市場(chǎng)這只“看不見的手”，造成廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)與生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)脫節(jié)。雖然兩網(wǎng)并行運(yùn)轉(zhuǎn)，但兩網(wǎng)的內(nèi)在聯(lián)系已然割裂，兩個(gè)體系之間開始出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，自發(fā)形成的垃圾分類組織體系在市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)下逐漸失靈。

第三個(gè)階段，是以方便末端處理為目標(biāo)的分類探索階段，從本世紀(jì)初國(guó)家開始建設(shè)垃圾分類試點(diǎn)城市至今。

這一階段主要有兩個(gè)特征，一是受大宗商品行情影響，廢舊物資市場(chǎng)價(jià)格不斷走低，流通領(lǐng)域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，城市生活成本也不斷提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領(lǐng)域逐步退出。

二是近些年電商的快速發(fā)展以及人們對(duì)商品和快遞包裝的更高需求，進(jìn)一步導(dǎo)致廢舊物資產(chǎn)生量激增，廢舊物資回收網(wǎng)已難以承擔(dān)垃圾分類的主體功能，產(chǎn)生的大量垃圾必須由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)的生活垃圾網(wǎng)來(lái)收集處理，大量廢舊物資混入生活垃圾，導(dǎo)致生活垃圾末端設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

張農(nóng)科說(shuō)，這一階段，不僅垃圾產(chǎn)生量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，而且垃圾組分越來(lái)越復(fù)雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環(huán)境污染屬性越來(lái)越突出，垃圾處理難度越來(lái)越大。

在張農(nóng)科看來(lái)，這個(gè)時(shí)期搞垃圾分類，主要目的已經(jīng)發(fā)生了根本變化，不再以“儉省節(jié)約，重復(fù)利用”為主，而是從保障城市運(yùn)行安全、加強(qiáng)城市治理角度出發(fā)，以確?，F(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行為主要目的，因此前端無(wú)論是幾分法，都是為了方便末端處理。

垃圾分類推行乏力，根源在哪？

隨著城市化進(jìn)程加快，“垃圾圍城”現(xiàn)象日益凸顯，很多地方都在探索垃圾分類模式，比如說(shuō)兩分法、三分法、四分法等，但始終沒(méi)有找到適合我國(guó)國(guó)情的垃圾分類模式。

這么多年來(lái)，垃圾分類舉步維艱，問(wèn)題到底出在哪兒？

 以法治思維推動(dòng)垃圾分類力度不夠，政府與市場(chǎng)邊界不清晰，政府職能需要轉(zhuǎn)變。

從1957年北京市率先提出“城區(qū)將分類收集垃圾”的構(gòu)想，開創(chuàng)了中國(guó)垃圾分類的先河，到本世紀(jì)初北京等8個(gè)城市被定位為垃圾分類收集試點(diǎn)城市，再到今年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的出臺(tái)，難登大雅之堂的垃圾一直牽動(dòng)著城市的神經(jīng)。

北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團(tuán)有限公司總經(jīng)理張農(nóng)科接受本刊專訪時(shí)指出，垃圾分類推行乏力的主要原因有4點(diǎn)。

首先是垃圾概念出了問(wèn)題。“國(guó)際上，垃圾是對(duì)所有城市固廢的統(tǒng)稱，垃圾分類是針對(duì)所有城市固廢的分類。而在中國(guó)，無(wú)論是在政策法規(guī)里，還是在制度文獻(xiàn)中，垃圾都特指生活垃圾，不包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等。60年來(lái)，這個(gè)概念一直沒(méi)有變。”張農(nóng)科說(shuō)。

實(shí)際上，生活垃圾僅占城市固廢的一小部分。以北京市為例，每年除了產(chǎn)生800多萬(wàn)噸的生活垃圾，還有950萬(wàn)噸的建筑垃圾、500萬(wàn)噸的廢舊物資、250萬(wàn)臺(tái)的電子廢棄物、7萬(wàn)噸的地溝油、2萬(wàn)噸的廢機(jī)油以及49種危險(xiǎn)廢棄物沒(méi)有得到全量分類收集處理。

張農(nóng)科解釋說(shuō)，垃圾概念的內(nèi)涵是動(dòng)態(tài)變化的，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而不斷擴(kuò)大。從分類的角度看，真正實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“四個(gè)分類”，就必須把整個(gè)城市固廢納入分類范疇?！八詮母旧险f(shuō)，是我們過(guò)去垃圾概念出了問(wèn)題，既不全面，也沒(méi)有考慮到垃圾內(nèi)涵的動(dòng)態(tài)變化?！?/p>

其次是管理體制出了問(wèn)題?！罢且?yàn)閷?duì)整個(gè)城市固廢在概念上的分割，導(dǎo)致現(xiàn)行城市固廢管理體制呈現(xiàn)‘九龍治水’的局面?！睆堔r(nóng)科告訴記者。

第三是運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)出了問(wèn)題。張農(nóng)科告訴記者，“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了垃圾分類模式。過(guò)去，廢舊物資具有商品屬性，在供銷社體系有力支撐下，廢舊物資回收網(wǎng)與生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)天然地成為一個(gè)有機(jī)整體。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變以及供銷社體系的退出，廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)的主體功能逐漸削弱，兩網(wǎng)之間出現(xiàn)脫節(jié)，割裂運(yùn)行，加重了城市固廢體系的運(yùn)行負(fù)荷，導(dǎo)致垃圾問(wèn)題頻發(fā)”。

最后是法規(guī)體系出了問(wèn)題。在張農(nóng)科看來(lái)，垃圾分類始終未形成可復(fù)制推廣的全國(guó)經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)重要原因是法規(guī)體系還不健全。盡管近年來(lái)，政府越來(lái)越重視垃圾分類工作，出臺(tái)了很多文件，但沒(méi)有從根本上改變過(guò)時(shí)的垃圾分類模式，該強(qiáng)力推動(dòng)、強(qiáng)制執(zhí)行的，還不夠有力，該放開管制、積極購(gòu)買服務(wù)的，還猶豫不前。

張農(nóng)科告訴記者，這主要表現(xiàn)在以法治思維推動(dòng)垃圾分類力度不夠，政府與市場(chǎng)的邊界不清晰，政府職能需要轉(zhuǎn)變。比如，在法律意義上，垃圾概念界定不清，范圍狹隘，法治強(qiáng)制的剛性不足，特別是對(duì)造成垃圾分類“二次污染”問(wèn)題違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)。再有，受法律和行業(yè)壁壘限制，政府沒(méi)有打通分類投放與分類收集的通道，導(dǎo)致垃圾運(yùn)輸車進(jìn)不了居住小區(qū)而造成垃圾混裝混運(yùn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

事實(shí)上，垃圾分類是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)“掉鏈子”，分類效果都會(huì)大打折扣。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國(guó)此前參加“2017生活垃圾處理論壇”時(shí)表示，“沒(méi)有垃圾處理設(shè)施，就不要談垃圾分類。前端分類模式必須要有配套的后端處理設(shè)施，否則分類出來(lái)的垃圾沒(méi)地方去，最后都進(jìn)入填埋場(chǎng)，那么先分后混的局面就不可避免，分類收集只能是做表面文章，分類投放既無(wú)意義也無(wú)可能。這就是后端決定前端?！?/p>

同樣，前端還制約著后端。“前端分類投放的效率如何，也會(huì)影響后端分類處理設(shè)施能否正常運(yùn)行?！眲⒔▏?guó)表示，我們國(guó)家已經(jīng)走過(guò)了后端決定前端的階段，只要慢慢磨合，會(huì)逐步形成良性循環(huán)。

目前，北京有很多小區(qū)已經(jīng)設(shè)置了垃圾分類回收箱，但垃圾分類的重要性并沒(méi)有深入到每個(gè)家庭中，很多居民為方便，把垃圾混放在一個(gè)垃圾袋里，走到垃圾桶隨手一扔，很多小區(qū)的垃圾分類流于形式。

說(shuō)起垃圾分類，家住北京市大紅門建欣苑三里小區(qū)的陳先生深有感觸，“一開始還比較認(rèn)真，區(qū)分不同垃圾然后投放到對(duì)應(yīng)的垃圾桶內(nèi)，可后來(lái)發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)車運(yùn)送垃圾時(shí)，一股腦地倒在一起”。

陳先生所說(shuō)的“先分后混”現(xiàn)象，并不是個(gè)別現(xiàn)象。

一位業(yè)內(nèi)專家在參加一次研討會(huì)時(shí)，當(dāng)提問(wèn)者問(wèn)起他本人日常垃圾分類情況時(shí)，他如是說(shuō)，“我買了幾個(gè)垃圾桶，認(rèn)認(rèn)真真在家里做垃圾分類一個(gè)月，后來(lái)偶然一個(gè)機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)垃圾車混運(yùn)垃圾，瞬間崩潰，一個(gè)多月的努力都是無(wú)用功”。

探索兩網(wǎng)融合模式

針對(duì)上述垃圾分類遇到的問(wèn)題，張農(nóng)科指出，分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸?shù)那疤?，是生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)和廢舊物資回收網(wǎng)實(shí)現(xiàn)深度融合。如果垃圾分類在兩張網(wǎng)上進(jìn)行，普遍垃圾分類制度就建不起來(lái)。

他建議，加快推進(jìn)生活垃圾網(wǎng)與廢舊物資網(wǎng)“兩網(wǎng)融合”，將廢舊物資回收納入垃圾分類體系。這樣一來(lái)，前端可以實(shí)現(xiàn)對(duì)分類投放、分類收集的全口徑管理；中端可以在一張固廢物流網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)分類轉(zhuǎn)運(yùn)，節(jié)約物流成本，提高物流效率；末端，隨著園區(qū)化處理模式的構(gòu)建，無(wú)論是廢舊物資還是生活垃圾，都將進(jìn)入不同處理設(shè)施進(jìn)行分類處理。

《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》明確提出，建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系，推進(jìn)垃圾收運(yùn)系統(tǒng)與再生資源回收利用系統(tǒng)的銜接，建設(shè)兼具垃圾分類與再生資源回收功能的交投點(diǎn)和中轉(zhuǎn)站。

據(jù)了解，兩網(wǎng)融合是指城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)有效銜接、融合發(fā)展，突破兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同發(fā)展不匹配的短板，實(shí)現(xiàn)垃圾分類后的減量化和資源化。

去年，中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)專家組經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研，總結(jié)出了兩網(wǎng)融合的六大模式，即環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后端延伸模式、環(huán)衛(wèi)回收一體化模式、分布式處理模式、再生資源企業(yè)跨界轉(zhuǎn)型模式、政府全面介入模式，以及單品種全產(chǎn)業(yè)鏈模式。目前，前3種模式取得良好實(shí)踐。

環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后端延伸模式

這一模式是由環(huán)衛(wèi)企業(yè)介入垃圾分類、可回收垃圾回收、資源再生利用，打造垃圾全產(chǎn)業(yè)鏈條。北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)”）是典型代表之一。

環(huán)衛(wèi)回收一體化模式

啟迪桑德環(huán)境資源股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“啟迪桑德”）提出“環(huán)衛(wèi)回收一體化”方案，將垃圾分類、再生資源回收、環(huán)衛(wèi)一體化等環(huán)衛(wèi)相關(guān)要素整合，為政府提供一體化的解決方案。

分布式處理模式

分布式處理模式，是指前段實(shí)現(xiàn)干濕分類，中端利用環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾壓縮房和中轉(zhuǎn)場(chǎng)進(jìn)行改造升級(jí)，就近分散處理廚余垃圾和可回收垃圾，變垃圾集中處理為分布式處理。

來(lái)源：環(huán)保創(chuàng)業(yè)邦

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