17年前，僅有北京、上海、廣州、深圳等8個城市被定位為垃圾分類收集試點城市。

17年后，試點城市范圍擴大至46座城市，包括直轄市、省會城市、計劃單列市和住房城鄉(xiāng)建設部等確定的第一批生活垃圾分類示范城市。

垃圾分類，從提出到鼓勵再到強制——到2020年底，實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率要達到35%以上。

從鼓勵到強制，國家層面高度重視垃圾分類工作

一位業(yè)內(nèi)專家曾這樣批評，“垃圾分類從來沒有說不重視，關(guān)鍵是口頭重視、文件重視跟實際重視是有很大差距的”。

但這一次，不再是簡單地擴大試點范圍。

前不久，國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)了《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》），明確提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在上述實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。

《方案》也明確提出，實施生活垃圾強制分類的城市要結(jié)合本地實際，于2017年底前制定出臺辦法，細化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求。

從鼓勵到強制，國家層面高度重視垃圾分類工作，這從去年底習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上的講話中可見一斑。

習近平總書記強調(diào)，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全面參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

“垃圾分類最早可以追溯到1957年，北京市率先提出‘城區(qū)將分類收集垃圾’的構(gòu)想，開創(chuàng)了我國垃圾分類的先河?！北本┉h(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司總經(jīng)理張農(nóng)科接受本刊專訪時指出，我國是世界上最早提出垃圾分類的國家之一。

我國垃圾分類大體上走過3個階段

第一個階段，是以資源回收利用為目標導向的分類階段，從1957年開始到上世紀80年代供銷社體系退出廢舊物資回收市場結(jié)束。

“這一時期，供銷社體系主導的廢舊物資回收，客觀上起到垃圾分類的作用。能回收利用的由供銷社體系統(tǒng)一回收，稱為廢舊物資；不能回收利用的由市政環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一回收，稱為生活垃圾?！睆堔r(nóng)科說，由于當時社會物資短缺，供銷社體系在回收廢舊物資時，會支付一定的費用，廢舊物資交易費用對生活補貼補助作用還是明顯的，公眾參與廢舊物資回收的熱情很高。

正是因為供銷社體系所扮演的主體角色，以及其遍布城鄉(xiāng)的網(wǎng)點布局，形成了廢舊物資的回收網(wǎng)絡，廢舊物資回收和生活垃圾收運形成一個有機整體，兩個網(wǎng)絡并行運轉(zhuǎn)，互相支撐，體系健全，客觀上起到了垃圾分類的作用。

第二個階段，是以市場自由調(diào)節(jié)為主的垃圾分類階段，從上世紀80年代我國從計劃經(jīng)濟正式向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、供銷社體系退出廢舊物資回收市場開始，到本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市結(jié)束。

這一階段，隨著流通領(lǐng)域的改革開放，物質(zhì)條件的改善和自由市場的興起，原有的統(tǒng)購統(tǒng)銷體系退出歷史舞臺，廢舊物資價格市場逐步放開，一大批個體小商小販和“拾荒者”開始進入到廢舊物資回收領(lǐng)域，自發(fā)形成了由分散于城中流動回收點和集中于城郊集散分揀點構(gòu)成的垃圾分類體系。

小商小販和“拾荒者”逐漸成為廢舊物資回收的主體，一定程度上通過市場調(diào)節(jié)的手段實現(xiàn)了垃圾分類。但問題也隨之而來，小商小販和“拾荒大軍”把所謂“值錢”的廢舊物資分出來，“不值錢”的要么低價出售給工業(yè)小作坊，要么隨意丟棄，造成“垃圾圍城”或又混到生活垃圾中。

張農(nóng)科說，這一階段，政府這只“看得見的手”關(guān)注度集中在生活垃圾處理領(lǐng)域，廢舊物資回收過度依賴市場這只“看不見的手”，造成廢舊物資回收網(wǎng)絡與生活垃圾收運網(wǎng)絡出現(xiàn)脫節(jié)。雖然兩網(wǎng)并行運轉(zhuǎn)，但兩網(wǎng)的內(nèi)在聯(lián)系已然割裂，兩個體系之間開始出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，自發(fā)形成的垃圾分類組織體系在市場自由調(diào)節(jié)下逐漸失靈。

第三個階段，是以方便末端處理為目標的分類探索階段，從本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市至今。

這一階段主要有兩個特征，一是受大宗商品行情影響，廢舊物資市場價格不斷走低，流通領(lǐng)域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，城市生活成本也不斷提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領(lǐng)域逐步退出。

二是近些年電商的快速發(fā)展以及人們對商品和快遞包裝的更高需求，進一步導致廢舊物資產(chǎn)生量激增，廢舊物資回收網(wǎng)已難以承擔垃圾分類的主體功能，產(chǎn)生的大量垃圾必須由環(huán)衛(wèi)部門負責的生活垃圾網(wǎng)來收集處理，大量廢舊物資混入生活垃圾，導致生活垃圾末端設施超負荷運轉(zhuǎn)。

張農(nóng)科說，這一階段，不僅垃圾產(chǎn)生量呈現(xiàn)快速增長趨勢，而且垃圾組分越來越復雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環(huán)境污染屬性越來越突出，垃圾處理難度越來越大。

在張農(nóng)科看來，這個時期搞垃圾分類，主要目的已經(jīng)發(fā)生了根本變化，不再以“儉省節(jié)約，重復利用”為主，而是從保障城市運行安全、加強城市治理角度出發(fā)，以確?，F(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施有效運行為主要目的，因此前端無論是幾分法，都是為了方便末端處理。

垃圾分類推行乏力，根源在哪？

隨著城市化進程加快，“垃圾圍城”現(xiàn)象日益凸顯，很多地方都在探索垃圾分類模式，比如說兩分法、三分法、四分法等，但始終沒有找到適合我國國情的垃圾分類模式。

這么多年來，垃圾分類舉步維艱，問題到底出在哪兒？

 以法治思維推動垃圾分類力度不夠，政府與市場邊界不清晰，政府職能需要轉(zhuǎn)變。

從1957年北京市率先提出“城區(qū)將分類收集垃圾”的構(gòu)想，開創(chuàng)了中國垃圾分類的先河，到本世紀初北京等8個城市被定位為垃圾分類收集試點城市，再到今年《生活垃圾分類制度實施方案》的出臺，難登大雅之堂的垃圾一直牽動著城市的神經(jīng)。

北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司總經(jīng)理張農(nóng)科接受本刊專訪時指出，垃圾分類推行乏力的主要原因有4點。

首先是垃圾概念出了問題?！皣H上，垃圾是對所有城市固廢的統(tǒng)稱，垃圾分類是針對所有城市固廢的分類。而在中國，無論是在政策法規(guī)里，還是在制度文獻中，垃圾都特指生活垃圾，不包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等。60年來，這個概念一直沒有變。”張農(nóng)科說。

實際上，生活垃圾僅占城市固廢的一小部分。以北京市為例，每年除了產(chǎn)生800多萬噸的生活垃圾，還有950萬噸的建筑垃圾、500萬噸的廢舊物資、250萬臺的電子廢棄物、7萬噸的地溝油、2萬噸的廢機油以及49種危險廢棄物沒有得到全量分類收集處理。

張農(nóng)科解釋說，垃圾概念的內(nèi)涵是動態(tài)變化的，隨著經(jīng)濟水平的提高而不斷擴大。從分類的角度看，真正實現(xiàn)習近平總書記倡導的“四個分類”，就必須把整個城市固廢納入分類范疇。“所以從根本上說，是我們過去垃圾概念出了問題，既不全面，也沒有考慮到垃圾內(nèi)涵的動態(tài)變化?！?/p>

其次是管理體制出了問題?！罢且驗閷φ麄€城市固廢在概念上的分割，導致現(xiàn)行城市固廢管理體制呈現(xiàn)‘九龍治水’的局面。”張農(nóng)科告訴記者。

第三是運行網(wǎng)絡出了問題。張農(nóng)科告訴記者，“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了垃圾分類模式。過去，廢舊物資具有商品屬性，在供銷社體系有力支撐下，廢舊物資回收網(wǎng)與生活垃圾收運網(wǎng)天然地成為一個有機整體。隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的改變以及供銷社體系的退出，廢舊物資回收網(wǎng)絡的主體功能逐漸削弱，兩網(wǎng)之間出現(xiàn)脫節(jié)，割裂運行，加重了城市固廢體系的運行負荷，導致垃圾問題頻發(fā)”。

最后是法規(guī)體系出了問題。在張農(nóng)科看來，垃圾分類始終未形成可復制推廣的全國經(jīng)驗，一個重要原因是法規(guī)體系還不健全。盡管近年來，政府越來越重視垃圾分類工作，出臺了很多文件，但沒有從根本上改變過時的垃圾分類模式，該強力推動、強制執(zhí)行的，還不夠有力，該放開管制、積極購買服務的，還猶豫不前。

張農(nóng)科告訴記者，這主要表現(xiàn)在以法治思維推動垃圾分類力度不夠，政府與市場的邊界不清晰，政府職能需要轉(zhuǎn)變。比如，在法律意義上，垃圾概念界定不清，范圍狹隘，法治強制的剛性不足，特別是對造成垃圾分類“二次污染”問題違法不究、執(zhí)法不嚴。再有，受法律和行業(yè)壁壘限制，政府沒有打通分類投放與分類收集的通道，導致垃圾運輸車進不了居住小區(qū)而造成垃圾混裝混運現(xiàn)象的出現(xiàn)。

事實上，垃圾分類是一個系統(tǒng)工程，涉及分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理，其中任何一個環(huán)節(jié)“掉鏈子”，分類效果都會大打折扣。

清華大學環(huán)境學院教授劉建國此前參加“2017生活垃圾處理論壇”時表示，“沒有垃圾處理設施，就不要談垃圾分類。前端分類模式必須要有配套的后端處理設施，否則分類出來的垃圾沒地方去，最后都進入填埋場，那么先分后混的局面就不可避免，分類收集只能是做表面文章，分類投放既無意義也無可能。這就是后端決定前端?！?/p>

同樣，前端還制約著后端?！扒岸朔诸愅斗诺男嗜绾?，也會影響后端分類處理設施能否正常運行?！眲⒔▏硎荆覀儑乙呀?jīng)走過了后端決定前端的階段，只要慢慢磨合，會逐步形成良性循環(huán)。

目前，北京有很多小區(qū)已經(jīng)設置了垃圾分類回收箱，但垃圾分類的重要性并沒有深入到每個家庭中，很多居民為方便，把垃圾混放在一個垃圾袋里，走到垃圾桶隨手一扔，很多小區(qū)的垃圾分類流于形式。

說起垃圾分類，家住北京市大紅門建欣苑三里小區(qū)的陳先生深有感觸，“一開始還比較認真，區(qū)分不同垃圾然后投放到對應的垃圾桶內(nèi)，可后來發(fā)現(xiàn)，環(huán)衛(wèi)車運送垃圾時，一股腦地倒在一起”。

陳先生所說的“先分后混”現(xiàn)象，并不是個別現(xiàn)象。

一位業(yè)內(nèi)專家在參加一次研討會時，當提問者問起他本人日常垃圾分類情況時，他如是說，“我買了幾個垃圾桶，認認真真在家里做垃圾分類一個月，后來偶然一個機會發(fā)現(xiàn)垃圾車混運垃圾，瞬間崩潰，一個多月的努力都是無用功”。

探索兩網(wǎng)融合模式

針對上述垃圾分類遇到的問題，張農(nóng)科指出，分類投放、分類收集、分類運輸?shù)那疤?，是生活垃圾收運網(wǎng)和廢舊物資回收網(wǎng)實現(xiàn)深度融合。如果垃圾分類在兩張網(wǎng)上進行，普遍垃圾分類制度就建不起來。

他建議，加快推進生活垃圾網(wǎng)與廢舊物資網(wǎng)“兩網(wǎng)融合”，將廢舊物資回收納入垃圾分類體系。這樣一來，前端可以實現(xiàn)對分類投放、分類收集的全口徑管理；中端可以在一張固廢物流網(wǎng)上實現(xiàn)分類轉(zhuǎn)運，節(jié)約物流成本，提高物流效率；末端，隨著園區(qū)化處理模式的構(gòu)建，無論是廢舊物資還是生活垃圾，都將進入不同處理設施進行分類處理。

《生活垃圾分類制度實施方案》明確提出，建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系，推進垃圾收運系統(tǒng)與再生資源回收利用系統(tǒng)的銜接，建設兼具垃圾分類與再生資源回收功能的交投點和中轉(zhuǎn)站。

據(jù)了解，兩網(wǎng)融合是指城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)兩個網(wǎng)絡有效銜接、融合發(fā)展，突破兩個網(wǎng)絡協(xié)同發(fā)展不匹配的短板，實現(xiàn)垃圾分類后的減量化和資源化。

去年，中國再生資源回收利用協(xié)會專家組經(jīng)過實地調(diào)研，總結(jié)出了兩網(wǎng)融合的六大模式，即環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后端延伸模式、環(huán)衛(wèi)回收一體化模式、分布式處理模式、再生資源企業(yè)跨界轉(zhuǎn)型模式、政府全面介入模式，以及單品種全產(chǎn)業(yè)鏈模式。目前，前3種模式取得良好實踐。

環(huán)衛(wèi)企業(yè)向后端延伸模式

這一模式是由環(huán)衛(wèi)企業(yè)介入垃圾分類、可回收垃圾回收、資源再生利用，打造垃圾全產(chǎn)業(yè)鏈條。北京環(huán)境衛(wèi)生工程集團有限公司（以下簡稱“北京環(huán)衛(wèi)集團”）是典型代表之一。

環(huán)衛(wèi)回收一體化模式

啟迪桑德環(huán)境資源股份有限公司（以下簡稱“啟迪桑德”）提出“環(huán)衛(wèi)回收一體化”方案，將垃圾分類、再生資源回收、環(huán)衛(wèi)一體化等環(huán)衛(wèi)相關(guān)要素整合，為政府提供一體化的解決方案。

分布式處理模式

分布式處理模式，是指前段實現(xiàn)干濕分類，中端利用環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾壓縮房和中轉(zhuǎn)場進行改造升級，就近分散處理廚余垃圾和可回收垃圾，變垃圾集中處理為分布式處理。

來源：環(huán)保創(chuàng)業(yè)邦

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