近日國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和生態(tài)環(huán)境部等三部委聯(lián)合印發(fā)《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕1257號），下稱《實(shí)施方案》，為生活垃圾分類及處理設(shè)施的短板弱項(xiàng)問題提出下一步工作方案。

《實(shí)施方案》提出了四個方面的主要任務(wù)：

2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）。提出46個重點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，到2020年底前基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。今年便是該文件的大考年，近年來各地垃圾分類工作快速開展，重點(diǎn)城市中的大部分已經(jīng)基本完成了垃圾分類相關(guān)立法工作，部分城市已經(jīng)出臺了垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)體系，基本形成了可復(fù)制可推廣的模式，回收利用率方面按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計(jì)也有望達(dá)成35%的目標(biāo)，基本完成此前文件提出的目標(biāo)。

此次《實(shí)施方案》中在法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系以及模式以外，提出了更加具體的工作要求。如“到2023年，46個重點(diǎn)城市全面建成生活垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系?！敝攸c(diǎn)在于“全面建成”，上一階段工作大部分城市是以試點(diǎn)方式開展，逐步推廣至全市范圍則在體系上有大量工作需要進(jìn)行調(diào)整完善，因此未來3年的工作壓力依然存在。從行業(yè)角度來看，全面建成垃圾分類收集和分類運(yùn)輸體系離不開環(huán)衛(wèi)及設(shè)備行業(yè)的支撐，預(yù)計(jì)未來3年，將大量出現(xiàn)捆綁前端垃圾分類服務(wù)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目，一方面使服務(wù)范圍變廣，增加項(xiàng)目體量，另一方面也會使原本試點(diǎn)模式下不太穩(wěn)定的垃圾分類商業(yè)模式逐步與環(huán)衛(wèi)服務(wù)同步，形成相對較長周期的垃圾分類項(xiàng)目，有利于垃圾分類服務(wù)企業(yè)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及培養(yǎng)居民黏性。另外新型、智能生活垃圾分類收集設(shè)備也將迎來更多發(fā)展空間。

另外，《實(shí)施方案》提出“推動京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)深入開展生活垃圾分類處理。”此處“分類處理”指的主要便是廣泛實(shí)行的垃圾四分類中的廚余垃圾、有害垃圾以及可回收物都要進(jìn)行單獨(dú)處理。其中有害垃圾量相對較小，大部分城市在分類收集條件達(dá)成后可直接將其納入危險廢物處理體系進(jìn)行管理?？苫厥瘴锊糠衷诔鞘鞋F(xiàn)有“拾荒”體系下已經(jīng)基本達(dá)到單獨(dú)處理，強(qiáng)行推進(jìn)兩網(wǎng)融合難度較大，且面臨公共服務(wù)與商業(yè)的邊界突破影響市場經(jīng)濟(jì)體制及城市運(yùn)轉(zhuǎn)，目前來看也難以在短期內(nèi)達(dá)成，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)行精細(xì)化、正規(guī)化管理是未來一段時間內(nèi)的常態(tài)。因此可以說此次提出的分類處理主要針對的便是廚余垃圾，在后續(xù)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)部分詳細(xì)展開。

我國自提出生活垃圾“資源化、無害化、減量化”概念起，就已基本奠定了以垃圾焚燒為主體，以資源化為優(yōu)先，以衛(wèi)生填埋為兜底的末端處理格局。其核心是以垃圾焚燒的減容效果重點(diǎn)緩解城市生活垃圾處理壓力，解決“垃圾圍城”的緊迫問題，輔以焚燒發(fā)電的部分資源化屬性，配合彼時正在探索的有機(jī)垃圾（以餐廚、廚余為主）資源化達(dá)到資源化效果。這樣的發(fā)展路徑在“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案中也得到了印證。此次《實(shí)施方案》中在這一章節(jié)也明確提出了“加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式”是對我國生活垃圾處理相關(guān)政策的一貫性。

需要注意的是，此處特意增加了一個重要前提條件，即“生活垃圾日清運(yùn)量超過300噸的地區(qū)”。當(dāng)中有兩個關(guān)鍵問題，一是“清運(yùn)量”，目前我國大部分生活垃圾焚燒項(xiàng)目的可研報(bào)告對于焚燒能力需求測算的主要邏輯是當(dāng)?shù)厝丝凇a(chǎn)生量→垃圾處理需求→垃圾焚燒能力合理區(qū)間。這樣的邏輯存在一定缺陷，即產(chǎn)生的生活垃圾是否能夠全量收集并且全量進(jìn)入生活垃圾處理設(shè)施？實(shí)際情況是并不能達(dá)到全量，尤其是在城市環(huán)衛(wèi)管理能力相對較弱的三四線城市甚至縣城中，仍有大量生活垃圾不能進(jìn)入城市環(huán)衛(wèi)的收集運(yùn)輸體系得到妥善處理。形成了以人口測算的理論生活垃圾產(chǎn)生量可以達(dá)到600噸/日的規(guī)模，因此設(shè)計(jì)建設(shè)了600噸（甚至超前更多）規(guī)模的生活垃圾焚燒廠,但在實(shí)際運(yùn)營過程中發(fā)現(xiàn)，真正通過環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)運(yùn)至焚燒廠的生活垃圾量甚至達(dá)不到合同規(guī)定的保底量，從而使地方政府面臨按保底量超額結(jié)算的困境。這樣的支付必不能久，長此以往支付出現(xiàn)問題，焚燒企業(yè)運(yùn)營也就難以維持。此次《實(shí)施方案》特意以清運(yùn)量為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際更為科學(xué)，是計(jì)算納入城市環(huán)衛(wèi)收集收運(yùn)體系的垃圾量，也就是最終有可能真正進(jìn)入處理設(shè)施的生活垃圾量。

而另一個關(guān)鍵就是“300噸”的閾值。目前我國相對成熟的集中式生活垃圾焚燒廠多采用300噸以上的單體焚燒爐，原因在于實(shí)踐證明300噸以上的規(guī)模普遍可以達(dá)到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性以及運(yùn)營穩(wěn)定性等指標(biāo)，是相對較為成熟的技術(shù)以及模式。而不足300噸的地區(qū)《實(shí)施方案》也提出了“探索開展小型生活垃圾焚燒設(shè)施試點(diǎn)”。清運(yùn)量不足300噸的地區(qū)多為地理位置相對偏僻、人口相對較少、且生活較為分散的小型城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這樣的條件下建設(shè)運(yùn)營集中式焚燒處理設(shè)施存在很多問題。如由于居民區(qū)相對分散，導(dǎo)致選址很難遷就全境，導(dǎo)致平均運(yùn)距大幅上升，增加轉(zhuǎn)運(yùn)難度以及成本。這樣的條件下，分散式、小型化處理設(shè)施/設(shè)備便有了用武之地。在2019年第十三屆固廢戰(zhàn)略論壇上，E20研究院已詳細(xì)剖析了集中與分散式處理的關(guān)系。目前在部分地區(qū)已有實(shí)踐。但小型化處理設(shè)施/設(shè)備是否能穩(wěn)定達(dá)到與集中大型垃圾焚燒廠相同的排放標(biāo)準(zhǔn)一直是困擾其發(fā)展的主要因素之一。在沒有相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，大部分地方政府對于小型化垃圾焚燒處理設(shè)施/設(shè)備并不看好，但此次文件將為相關(guān)設(shè)備制造企業(yè)帶來一定機(jī)遇。隨著小型化焚燒處理技術(shù)的不斷完善，其在固體廢物分散化處理中的作用將優(yōu)于填埋，因此小型化/分散化焚燒處理設(shè)施和集中焚燒的互補(bǔ)將在很大程度上解決生活垃圾末端處理難題，未來將形成集中與分散共存的格局。

《實(shí)施方案》中還提出“鼓勵跨區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)焚燒處理設(shè)施”，跨區(qū)域建設(shè)可有效解決兩個問題。一是前述關(guān)于生活垃圾清運(yùn)量不足300噸的地區(qū)無法單獨(dú)建設(shè)集中垃圾焚燒廠，但與鄰近地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，便可將處理需求打包，從而達(dá)到符合經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的垃圾焚燒項(xiàng)目。二是目前生活垃圾焚燒“鄰避”現(xiàn)象依然存在，跨區(qū)域統(tǒng)籌在選址方面必將選擇相對遠(yuǎn)離各自區(qū)域中心集中地帶而更接近兩個區(qū)域交界處的相對偏遠(yuǎn)地區(qū)，有可能降低“鄰避”發(fā)生的可能性。但是，需要注意的是，跨區(qū)域統(tǒng)籌在商業(yè)模式上存在一定風(fēng)險。如跨區(qū)域的項(xiàng)目必定牽扯至少兩個行政區(qū)域的財(cái)政付款問題，其間協(xié)調(diào)難度不小，易產(chǎn)生額外支付風(fēng)險。另外選址在兩個行政區(qū)域交界處附近必定會增加在各自行政區(qū)域的轉(zhuǎn)運(yùn)距離，難度與成本均將有所提升。不排除由此引發(fā)的垃圾入廠量不足預(yù)期的情況發(fā)生，由此產(chǎn)生額外需求風(fēng)險。兩方面風(fēng)險疊加，導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險高于預(yù)期。因此，社會資本在介入這類項(xiàng)目時，應(yīng)注意相關(guān)風(fēng)險，盡量選擇由多個行政區(qū)域共同上級單位牽頭協(xié)調(diào)的項(xiàng)目，或多個行政區(qū)域政府間已簽訂相關(guān)選址、垃圾收運(yùn)、支付分擔(dān)等協(xié)議的。（如多個縣級行政區(qū)域共建項(xiàng)目由所有縣共同所屬上級地市牽頭招標(biāo)并進(jìn)行協(xié)調(diào)）

另外《實(shí)施方案》首次在國家層面方案中提及“原生生活垃圾零填埋”的目標(biāo)（甚至在無廢城市中都未曾明確提及），且給予了明確的時間節(jié)點(diǎn)為2023年。這一點(diǎn)也對后面提到的合理規(guī)劃建設(shè)生活垃圾填埋場有一定影響，將在后續(xù)展開。

在上述以垃圾焚燒為主體的末端處置基礎(chǔ)上，無論何種處理方式，都無法將固體廢物完全“吃干榨凈”，因此以生活垃圾填埋作為最終兜底選擇，處置垃圾焚燒飛灰、爐渣等無法完全消滅的固體廢物。在此次文件前，已有多地曾提出原生垃圾零填埋的目標(biāo)，并已明確將現(xiàn)有生活垃圾填埋場僅作為焚燒飛灰填埋以及應(yīng)急儲備使用，由于土地的稀缺屬性，填埋場作為固體廢物最終處置的戰(zhàn)略儲備地位得到體現(xiàn)。此次《實(shí)施方案》中明確提出“全面摸清生活垃圾填埋場剩余庫容”，摸清底數(shù)，是“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案中的一個重要基礎(chǔ)。

“原則上地級以上城市以及具備焚燒處理能力的縣（市、區(qū)），不再新建原生生活垃圾填埋場，現(xiàn)有生活垃圾填埋場主要作為垃圾無害化處理的應(yīng)急保障設(shè)施使用?！薄皩τ跁翰痪邆浣ㄔO(shè)焚燒處理能力的地區(qū)，可規(guī)劃建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的生活垃圾填埋場”。此處需要注意的是，此處強(qiáng)調(diào)“原生生活垃圾填埋場”而非所有垃圾填埋場，一方面與《實(shí)施方案》中提到的“原生垃圾零填埋”相呼應(yīng)，同時也考慮到前文提到的垃圾焚燒飛灰等無法被其他處理方式完全消滅的固體廢物的出處問題。另一方面，在設(shè)計(jì)生活垃圾處理設(shè)施的過程中，不但要考慮到處理能力，同時還應(yīng)綜合考慮到收運(yùn)能力及收運(yùn)成本問題。各地情況不同，對于一些范圍較大但相對分散的城市，平均運(yùn)距會影響生活垃圾處理設(shè)施的經(jīng)濟(jì)性。因此此處提到“原則上”，也就是說還是要因地制宜的合理規(guī)劃生活垃圾處理設(shè)施。

填埋場，作為我國固廢1.0至2.0時代早期的主要末端處置方式，已大量存在了較長時期。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市版圖不斷擴(kuò)張，城市土地愈發(fā)稀缺。垃圾填埋場占地相對較大，且封場也難以在短時間內(nèi)進(jìn)行再次開發(fā)，形成了極大的土地資源浪費(fèi)。在此背景下，此次《實(shí)施方案》提出了“對需要進(jìn)行封場的填埋場，要有序開展規(guī)范化封場整治和改造，加強(qiáng)填埋場滲濾液和殘?jiān)幹谩?。將極大刺激填埋場復(fù)生、土壤修復(fù)、滲濾液處置以及現(xiàn)有的填埋氣利用、不規(guī)范填埋場的整治等市場快速釋放空間。

《實(shí)施方案》提出了要穩(wěn)步提升廚余垃圾處理水平。其中“已出臺生活垃圾分類法規(guī)并對廚余垃圾分類處理提出明確要求的地區(qū)，要根據(jù)廚余垃圾分類收集情況，按照科學(xué)評估、適度超前原則，穩(wěn)步推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)”。此處將出臺法規(guī)與未出臺法規(guī)地區(qū)區(qū)分，是對地方現(xiàn)有法規(guī)的持續(xù)性的保障，垃圾分類是個長期工作，地方法規(guī)應(yīng)該站在更長遠(yuǎn)的角度來制定并持續(xù)實(shí)施。因此強(qiáng)調(diào)了已出臺法規(guī)并在法規(guī)中規(guī)定了廚余垃圾要單獨(dú)處理的地區(qū)應(yīng)遵循其已有法規(guī)，推進(jìn)廚余垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。同時強(qiáng)調(diào)了“科學(xué)評估、適度超前”的原則，與其他垃圾處理設(shè)施的建設(shè)基本相似，但在值得注意的是廚余垃圾的處理需求較其他種類垃圾更難進(jìn)行測算。一方面是廚余垃圾產(chǎn)生量與城市類型、人口結(jié)構(gòu)、飲食習(xí)慣等多方面因素有關(guān)，測算難度較大。另一方面廚余垃圾主要來源于垃圾分類。目前大多數(shù)城市垃圾分類處于試點(diǎn)階段，投入精力及財(cái)力強(qiáng)度相對較大，垃圾分類的參與率及準(zhǔn)確率相對較高。但試點(diǎn)范圍在全市中的占比相對較小，全市推廣后精力及財(cái)力投入強(qiáng)度均將有所下降，有可能導(dǎo)致分類效果不及預(yù)期。同時垃圾分類效果的逐步提升效果以及可持續(xù)性均存在一定不確定性。

“尚未出臺垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，以及廚余垃圾資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑的地區(qū)，廚余垃圾可納入現(xiàn)有焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理?！边@里需要注意的是，尚未出臺垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，原則上來看沒有地方法規(guī)對于垃圾分類產(chǎn)生的廚余垃圾應(yīng)如何處理的約束，因此在暫時不具備單獨(dú)處理?xiàng)l件的情況下，法理方面是可以通過其他方式進(jìn)行消納的。但這里強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)有垃圾焚燒設(shè)施”，也就是說其實(shí)質(zhì)是權(quán)宜之策，在垃圾分類已經(jīng)開展，即開始產(chǎn)生廚余垃圾，但尚未有能力單獨(dú)處理的時候，暫時性進(jìn)入焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理，并非長久之計(jì)，同時也隱含不可新建焚燒設(shè)施專門對廚余垃圾進(jìn)行焚燒處理的含義。另一方面此處也將廚余垃圾資源化產(chǎn)品的消納途徑納入考量，E20研究院認(rèn)為，有機(jī)垃圾（含餐廚、廚余等）以及建筑垃圾（餐廚垃圾）的資源化利用中均具有雙重需求風(fēng)險。一是前端受監(jiān)管不嚴(yán)影響所導(dǎo)致的來料風(fēng)險，二是后端資源化產(chǎn)品消納的需求風(fēng)險。而后端的影響關(guān)系到整體項(xiàng)目運(yùn)營的財(cái)務(wù)可行性及利潤，因此更加敏感。資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑意味著項(xiàng)目缺少一部分收入，可能導(dǎo)致處理費(fèi)或相關(guān)補(bǔ)貼的上升，增加地方政府財(cái)政支付壓力，使項(xiàng)目從可行變?yōu)椴豢尚?。因此對于資源化產(chǎn)品缺乏出處的地區(qū)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌考量是否適宜建設(shè)集中的廚余垃圾處理設(shè)施，分散式處理設(shè)施/設(shè)備可能成為更好的選擇。而在條件成熟前，將廚余垃圾納入現(xiàn)有焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理也是合情合理。但也應(yīng)考慮到廚余垃圾納入焚燒后對垃圾分類宣傳造成的負(fù)面影響。

最后，在保障措施中，《實(shí)施方案》提出“鼓勵具備條件的項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)”。2020年4月，中國證監(jiān)會與國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》(證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號)，其中重點(diǎn)行業(yè)中提到“優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板行業(yè)，其中包括：水電氣熱等市政工程，城鎮(zhèn)污水垃圾處理、固廢危廢處理等污染治理項(xiàng)目”。此次《實(shí)施方案》也具體提出了生活垃圾處理設(shè)施的補(bǔ)短板內(nèi)容，為這些項(xiàng)目申報(bào)REITs試點(diǎn)提供支持。通過發(fā)行REITs，有望盤活資產(chǎn)，回收資金用于新的補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，形成良好的投資循環(huán)?？傮w來看對環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣企業(yè)形成利好。

（編輯：Nicola）

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