近日國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部和生態(tài)環(huán)境部等三部委聯(lián)合印發(fā)《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕1257號），下稱《實施方案》，為生活垃圾分類及處理設施的短板弱項問題提出下一步工作方案。

《實施方案》提出了四個方面的主要任務：

2017年，國務院辦公廳印發(fā)《關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）。提出46個重點城市先行實施生活垃圾強制分類，到2020年底前基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。今年便是該文件的大考年，近年來各地垃圾分類工作快速開展，重點城市中的大部分已經(jīng)基本完成了垃圾分類相關立法工作，部分城市已經(jīng)出臺了垃圾分類標準體系，基本形成了可復制可推廣的模式，回收利用率方面按照現(xiàn)行口徑統(tǒng)計也有望達成35%的目標，基本完成此前文件提出的目標。

此次《實施方案》中在法律法規(guī)、標準體系以及模式以外，提出了更加具體的工作要求。如“到2023年，46個重點城市全面建成生活垃圾分類收集和分類運輸體系?！敝攸c在于“全面建成”，上一階段工作大部分城市是以試點方式開展，逐步推廣至全市范圍則在體系上有大量工作需要進行調(diào)整完善，因此未來3年的工作壓力依然存在。從行業(yè)角度來看，全面建成垃圾分類收集和分類運輸體系離不開環(huán)衛(wèi)及設備行業(yè)的支撐，預計未來3年，將大量出現(xiàn)捆綁前端垃圾分類服務的環(huán)衛(wèi)服務項目，一方面使服務范圍變廣，增加項目體量，另一方面也會使原本試點模式下不太穩(wěn)定的垃圾分類商業(yè)模式逐步與環(huán)衛(wèi)服務同步，形成相對較長周期的垃圾分類項目，有利于垃圾分類服務企業(yè)提升服務標準以及培養(yǎng)居民黏性。另外新型、智能生活垃圾分類收集設備也將迎來更多發(fā)展空間。

另外，《實施方案》提出“推動京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶、黃河流域、生態(tài)文明試驗區(qū)深入開展生活垃圾分類處理。”此處“分類處理”指的主要便是廣泛實行的垃圾四分類中的廚余垃圾、有害垃圾以及可回收物都要進行單獨處理。其中有害垃圾量相對較小，大部分城市在分類收集條件達成后可直接將其納入危險廢物處理體系進行管理?？苫厥瘴锊糠衷诔鞘鞋F(xiàn)有“拾荒”體系下已經(jīng)基本達到單獨處理，強行推進兩網(wǎng)融合難度較大，且面臨公共服務與商業(yè)的邊界突破影響市場經(jīng)濟體制及城市運轉，目前來看也難以在短期內(nèi)達成，在現(xiàn)狀基礎上進行精細化、正規(guī)化管理是未來一段時間內(nèi)的常態(tài)。因此可以說此次提出的分類處理主要針對的便是廚余垃圾，在后續(xù)廚余垃圾處理設施建設任務部分詳細展開。

我國自提出生活垃圾“資源化、無害化、減量化”概念起，就已基本奠定了以垃圾焚燒為主體，以資源化為優(yōu)先，以衛(wèi)生填埋為兜底的末端處理格局。其核心是以垃圾焚燒的減容效果重點緩解城市生活垃圾處理壓力，解決“垃圾圍城”的緊迫問題，輔以焚燒發(fā)電的部分資源化屬性，配合彼時正在探索的有機垃圾（以餐廚、廚余為主）資源化達到資源化效果。這樣的發(fā)展路徑在“無廢城市”建設試點工作方案中也得到了印證。此次《實施方案》中在這一章節(jié)也明確提出了“加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式”是對我國生活垃圾處理相關政策的一貫性。

需要注意的是，此處特意增加了一個重要前提條件，即“生活垃圾日清運量超過300噸的地區(qū)”。當中有兩個關鍵問題，一是“清運量”，目前我國大部分生活垃圾焚燒項目的可研報告對于焚燒能力需求測算的主要邏輯是當?shù)厝丝凇a(chǎn)生量→垃圾處理需求→垃圾焚燒能力合理區(qū)間。這樣的邏輯存在一定缺陷，即產(chǎn)生的生活垃圾是否能夠全量收集并且全量進入生活垃圾處理設施？實際情況是并不能達到全量，尤其是在城市環(huán)衛(wèi)管理能力相對較弱的三四線城市甚至縣城中，仍有大量生活垃圾不能進入城市環(huán)衛(wèi)的收集運輸體系得到妥善處理。形成了以人口測算的理論生活垃圾產(chǎn)生量可以達到600噸/日的規(guī)模，因此設計建設了600噸（甚至超前更多）規(guī)模的生活垃圾焚燒廠,但在實際運營過程中發(fā)現(xiàn)，真正通過環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)運至焚燒廠的生活垃圾量甚至達不到合同規(guī)定的保底量，從而使地方政府面臨按保底量超額結算的困境。這樣的支付必不能久，長此以往支付出現(xiàn)問題，焚燒企業(yè)運營也就難以維持。此次《實施方案》特意以清運量為標準，實際更為科學，是計算納入城市環(huán)衛(wèi)收集收運體系的垃圾量，也就是最終有可能真正進入處理設施的生活垃圾量。

而另一個關鍵就是“300噸”的閾值。目前我國相對成熟的集中式生活垃圾焚燒廠多采用300噸以上的單體焚燒爐，原因在于實踐證明300噸以上的規(guī)模普遍可以達到項目的經(jīng)濟性、環(huán)保性以及運營穩(wěn)定性等指標，是相對較為成熟的技術以及模式。而不足300噸的地區(qū)《實施方案》也提出了“探索開展小型生活垃圾焚燒設施試點”。清運量不足300噸的地區(qū)多為地理位置相對偏僻、人口相對較少、且生活較為分散的小型城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這樣的條件下建設運營集中式焚燒處理設施存在很多問題。如由于居民區(qū)相對分散，導致選址很難遷就全境，導致平均運距大幅上升，增加轉運難度以及成本。這樣的條件下，分散式、小型化處理設施/設備便有了用武之地。在2019年第十三屆固廢戰(zhàn)略論壇上，E20研究院已詳細剖析了集中與分散式處理的關系。目前在部分地區(qū)已有實踐。但小型化處理設施/設備是否能穩(wěn)定達到與集中大型垃圾焚燒廠相同的排放標準一直是困擾其發(fā)展的主要因素之一。在沒有相關國家標準的情況下，大部分地方政府對于小型化垃圾焚燒處理設施/設備并不看好，但此次文件將為相關設備制造企業(yè)帶來一定機遇。隨著小型化焚燒處理技術的不斷完善，其在固體廢物分散化處理中的作用將優(yōu)于填埋，因此小型化/分散化焚燒處理設施和集中焚燒的互補將在很大程度上解決生活垃圾末端處理難題，未來將形成集中與分散共存的格局。

《實施方案》中還提出“鼓勵跨區(qū)域統(tǒng)籌建設焚燒處理設施”，跨區(qū)域建設可有效解決兩個問題。一是前述關于生活垃圾清運量不足300噸的地區(qū)無法單獨建設集中垃圾焚燒廠，但與鄰近地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，便可將處理需求打包，從而達到符合經(jīng)濟性指標的垃圾焚燒項目。二是目前生活垃圾焚燒“鄰避”現(xiàn)象依然存在，跨區(qū)域統(tǒng)籌在選址方面必將選擇相對遠離各自區(qū)域中心集中地帶而更接近兩個區(qū)域交界處的相對偏遠地區(qū)，有可能降低“鄰避”發(fā)生的可能性。但是，需要注意的是，跨區(qū)域統(tǒng)籌在商業(yè)模式上存在一定風險。如跨區(qū)域的項目必定牽扯至少兩個行政區(qū)域的財政付款問題，其間協(xié)調(diào)難度不小，易產(chǎn)生額外支付風險。另外選址在兩個行政區(qū)域交界處附近必定會增加在各自行政區(qū)域的轉運距離，難度與成本均將有所提升。不排除由此引發(fā)的垃圾入廠量不足預期的情況發(fā)生，由此產(chǎn)生額外需求風險。兩方面風險疊加，導致項目風險高于預期。因此，社會資本在介入這類項目時，應注意相關風險，盡量選擇由多個行政區(qū)域共同上級單位牽頭協(xié)調(diào)的項目，或多個行政區(qū)域政府間已簽訂相關選址、垃圾收運、支付分擔等協(xié)議的。（如多個縣級行政區(qū)域共建項目由所有縣共同所屬上級地市牽頭招標并進行協(xié)調(diào)）

另外《實施方案》首次在國家層面方案中提及“原生生活垃圾零填埋”的目標（甚至在無廢城市中都未曾明確提及），且給予了明確的時間節(jié)點為2023年。這一點也對后面提到的合理規(guī)劃建設生活垃圾填埋場有一定影響，將在后續(xù)展開。

在上述以垃圾焚燒為主體的末端處置基礎上，無論何種處理方式，都無法將固體廢物完全“吃干榨凈”，因此以生活垃圾填埋作為最終兜底選擇，處置垃圾焚燒飛灰、爐渣等無法完全消滅的固體廢物。在此次文件前，已有多地曾提出原生垃圾零填埋的目標，并已明確將現(xiàn)有生活垃圾填埋場僅作為焚燒飛灰填埋以及應急儲備使用，由于土地的稀缺屬性，填埋場作為固體廢物最終處置的戰(zhàn)略儲備地位得到體現(xiàn)。此次《實施方案》中明確提出“全面摸清生活垃圾填埋場剩余庫容”，摸清底數(shù)，是“無廢城市”建設試點工作方案中的一個重要基礎。

“原則上地級以上城市以及具備焚燒處理能力的縣（市、區(qū)），不再新建原生生活垃圾填埋場，現(xiàn)有生活垃圾填埋場主要作為垃圾無害化處理的應急保障設施使用。”“對于暫不具備建設焚燒處理能力的地區(qū)，可規(guī)劃建設符合標準的生活垃圾填埋場”。此處需要注意的是，此處強調(diào)“原生生活垃圾填埋場”而非所有垃圾填埋場，一方面與《實施方案》中提到的“原生垃圾零填埋”相呼應，同時也考慮到前文提到的垃圾焚燒飛灰等無法被其他處理方式完全消滅的固體廢物的出處問題。另一方面，在設計生活垃圾處理設施的過程中，不但要考慮到處理能力，同時還應綜合考慮到收運能力及收運成本問題。各地情況不同，對于一些范圍較大但相對分散的城市，平均運距會影響生活垃圾處理設施的經(jīng)濟性。因此此處提到“原則上”，也就是說還是要因地制宜的合理規(guī)劃生活垃圾處理設施。

填埋場，作為我國固廢1.0至2.0時代早期的主要末端處置方式，已大量存在了較長時期。隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市版圖不斷擴張，城市土地愈發(fā)稀缺。垃圾填埋場占地相對較大，且封場也難以在短時間內(nèi)進行再次開發(fā)，形成了極大的土地資源浪費。在此背景下，此次《實施方案》提出了“對需要進行封場的填埋場，要有序開展規(guī)范化封場整治和改造，加強填埋場滲濾液和殘渣處置”。將極大刺激填埋場復生、土壤修復、滲濾液處置以及現(xiàn)有的填埋氣利用、不規(guī)范填埋場的整治等市場快速釋放空間。

《實施方案》提出了要穩(wěn)步提升廚余垃圾處理水平。其中“已出臺生活垃圾分類法規(guī)并對廚余垃圾分類處理提出明確要求的地區(qū)，要根據(jù)廚余垃圾分類收集情況，按照科學評估、適度超前原則，穩(wěn)步推進廚余垃圾處理設施建設”。此處將出臺法規(guī)與未出臺法規(guī)地區(qū)區(qū)分，是對地方現(xiàn)有法規(guī)的持續(xù)性的保障，垃圾分類是個長期工作，地方法規(guī)應該站在更長遠的角度來制定并持續(xù)實施。因此強調(diào)了已出臺法規(guī)并在法規(guī)中規(guī)定了廚余垃圾要單獨處理的地區(qū)應遵循其已有法規(guī)，推進廚余垃圾處理設施的建設。同時強調(diào)了“科學評估、適度超前”的原則，與其他垃圾處理設施的建設基本相似，但在值得注意的是廚余垃圾的處理需求較其他種類垃圾更難進行測算。一方面是廚余垃圾產(chǎn)生量與城市類型、人口結構、飲食習慣等多方面因素有關，測算難度較大。另一方面廚余垃圾主要來源于垃圾分類。目前大多數(shù)城市垃圾分類處于試點階段，投入精力及財力強度相對較大，垃圾分類的參與率及準確率相對較高。但試點范圍在全市中的占比相對較小，全市推廣后精力及財力投入強度均將有所下降，有可能導致分類效果不及預期。同時垃圾分類效果的逐步提升效果以及可持續(xù)性均存在一定不確定性。

“尚未出臺垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，以及廚余垃圾資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑的地區(qū)，廚余垃圾可納入現(xiàn)有焚燒設施統(tǒng)籌處理?！边@里需要注意的是，尚未出臺垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，原則上來看沒有地方法規(guī)對于垃圾分類產(chǎn)生的廚余垃圾應如何處理的約束，因此在暫時不具備單獨處理條件的情況下，法理方面是可以通過其他方式進行消納的。但這里強調(diào)了“現(xiàn)有垃圾焚燒設施”，也就是說其實質是權宜之策，在垃圾分類已經(jīng)開展，即開始產(chǎn)生廚余垃圾，但尚未有能力單獨處理的時候，暫時性進入焚燒設施統(tǒng)籌處理，并非長久之計，同時也隱含不可新建焚燒設施專門對廚余垃圾進行焚燒處理的含義。另一方面此處也將廚余垃圾資源化產(chǎn)品的消納途徑納入考量，E20研究院認為，有機垃圾（含餐廚、廚余等）以及建筑垃圾（餐廚垃圾）的資源化利用中均具有雙重需求風險。一是前端受監(jiān)管不嚴影響所導致的來料風險，二是后端資源化產(chǎn)品消納的需求風險。而后端的影響關系到整體項目運營的財務可行性及利潤，因此更加敏感。資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑意味著項目缺少一部分收入，可能導致處理費或相關補貼的上升，增加地方政府財政支付壓力，使項目從可行變?yōu)椴豢尚小Ｒ虼藢τ谫Y源化產(chǎn)品缺乏出處的地區(qū)，地方政府應統(tǒng)籌考量是否適宜建設集中的廚余垃圾處理設施，分散式處理設施/設備可能成為更好的選擇。而在條件成熟前，將廚余垃圾納入現(xiàn)有焚燒設施統(tǒng)籌處理也是合情合理。但也應考慮到廚余垃圾納入焚燒后對垃圾分類宣傳造成的負面影響。

最后，在保障措施中，《實施方案》提出“鼓勵具備條件的項目開展基礎設施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點”。2020年4月，中國證監(jiān)會與國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關于推進基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》(證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號)，其中重點行業(yè)中提到“優(yōu)先支持基礎設施補短板行業(yè)，其中包括：水電氣熱等市政工程，城鎮(zhèn)污水垃圾處理、固廢危廢處理等污染治理項目”。此次《實施方案》也具體提出了生活垃圾處理設施的補短板內(nèi)容，為這些項目申報REITs試點提供支持。通過發(fā)行REITs，有望盤活資產(chǎn)，回收資金用于新的補短板項目建設，形成良好的投資循環(huán)。總體來看對環(huán)境產(chǎn)業(yè)A方陣企業(yè)形成利好。

（編輯：Nicola）

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