公用事業(yè)與人民的日常生活直接相關(guān)，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展必不可缺的重要基本保障。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要適度超前，以滿足城市發(fā)展需求。這也使得公用事業(yè)具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和自然壟斷性等顯著特點(diǎn)。然而，這些特點(diǎn)也在一定程度上導(dǎo)致了部分地區(qū)出現(xiàn)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)效率不高，服務(wù)收費(fèi)不規(guī)范等現(xiàn)象。
為解決以上問題，《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)近日正式印發(fā)，以清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖等行業(yè)收費(fèi)，完善價(jià)格形成機(jī)制，有利于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有利于吸引社會(huì)資本進(jìn)入、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本、減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)和提高人民群眾滿意度。
早在2020年4月，國(guó)家發(fā)改委就曾面向社會(huì)征求過意見，E20供水研究中心也在第一時(shí)間組織了供水同行和業(yè)內(nèi)專家召開了線上研討會(huì)(相關(guān)閱讀：傅濤：供水價(jià)格新政線上討論會(huì)達(dá)成的三大共識(shí)性建議)。我們將正式發(fā)布的文件與當(dāng)初的意見征求稿進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)還是具有較大差異的，于是我們對(duì)《意見》進(jìn)行了仔細(xì)的研讀。
《意見》的主要目的是想要理清價(jià)費(fèi)關(guān)系、完善價(jià)格機(jī)制、提升服務(wù)質(zhì)量，那我們便從這三個(gè)層次展開來講一講。
費(fèi)用：剛性的要求與柔性的空間
首先，《意見》明確寫到要取消對(duì)于用戶的不合理收費(fèi)。主要包括：①供水企業(yè)及其所屬或委托的安裝工程公司在用水報(bào)裝工程驗(yàn)收接入環(huán)節(jié)向用戶收取的開戶費(fèi)用以及工程費(fèi)用；②接入工程費(fèi)用，如紅線外不收費(fèi)，紅線連接處由供水企業(yè)承擔(dān)的部分納入經(jīng)營(yíng)成本，應(yīng)由政府投入的部分則由政府投入等；③其他各類收費(fèi)。如紅線內(nèi)政府已承擔(dān)的費(fèi)用、已納入房屋開發(fā)建設(shè)成本的費(fèi)用等。而依法依規(guī)交由企業(yè)實(shí)行專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理的費(fèi)用則應(yīng)納入經(jīng)營(yíng)成本。
值得注意的是，《意見》里還提到“以上收費(fèi)項(xiàng)目，沒有合法有效政策依據(jù)的全部取消”，這是重要的前提條件，體現(xiàn)了該份文件“理性”且“沒有一刀切”的一面。
其次，《意見》同時(shí)還明確了可保留的收費(fèi)項(xiàng)目，即“供水供電供氣供熱企業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)以后至用水用電用氣用熱器具前，為滿足用戶個(gè)性化需求所提供的延伸服務(wù)等，應(yīng)明確服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容，允許收取合理費(fèi)用，實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)。符合“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、仍具有壟斷性的少數(shù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，可依法實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)”。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)水電氣暖改造工程費(fèi)用，可通過政府補(bǔ)貼、企業(yè)自籌、用戶出資等方式籌措，具體方式和費(fèi)用分?jǐn)偡桨赣筛鞯貐^(qū)結(jié)合實(shí)際確定。
綜上我們可以看出，對(duì)于不合理的收費(fèi)，在沒有合法有效政策依據(jù)的前提下，是堅(jiān)決取消的，這就是所謂的剛性要求。另外，《意見》對(duì)壟斷行為持堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度。而對(duì)于一些個(gè)性化的需求，只要是在規(guī)則范圍內(nèi)，供水企業(yè)擁有較強(qiáng)的自主性，這就是所謂的柔性空間。
價(jià)格:完善價(jià)格機(jī)制的前提是完善成本構(gòu)成
《意見》中提到“取消收費(fèi)項(xiàng)目后屬于公共服務(wù)范圍的，應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｕ瞎卜?wù)供給”，也就是說一些不應(yīng)以“費(fèi)”形式體現(xiàn)的公共服務(wù)投入，應(yīng)以“價(jià)”的形式來體現(xiàn)，或以政府補(bǔ)貼的形式來進(jìn)行補(bǔ)償，從而推動(dòng)公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式向著健康、穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)的方向發(fā)展。
《意見》中還提到“在嚴(yán)格成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上，綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及行業(yè)發(fā)展需要、社會(huì)承受能力、促進(jìn)全社會(huì)節(jié)水等因素，合理制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整供水價(jià)格”，這為倒逼供水價(jià)格機(jī)制的理順提供了可能，或能在一定程度上改善供水行業(yè)調(diào)價(jià)周期長(zhǎng)、價(jià)格不到位等突出問題。E20供水研究中心也一直致力于水價(jià)機(jī)制研究，并試圖推動(dòng)各地水價(jià)機(jī)制改革工作落地。
服務(wù):提高行業(yè)效能,提升服務(wù)品質(zhì)是最終目標(biāo)
理順價(jià)費(fèi)關(guān)系和完善價(jià)格機(jī)制之間是相輔相成，齊頭并進(jìn)的關(guān)系，而提升服務(wù)質(zhì)量是這兩者基礎(chǔ)之上需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。那么就需要建立一套服務(wù)質(zhì)量體系或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)質(zhì)量水平的好壞進(jìn)行評(píng)估，這在《意見》也有所提及。供水聯(lián)盟三次升級(jí)《供水服務(wù)評(píng)級(jí)指標(biāo)體系》，彌補(bǔ)了供水行業(yè)長(zhǎng)期缺乏一套科學(xué)合理的服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的空白，旨在提升供水行業(yè)的服務(wù)效率和服務(wù)水平。
一點(diǎn)建議，僅供參考
還需盡快落實(shí)價(jià)格機(jī)制完善工作
在理清價(jià)費(fèi)關(guān)系的同時(shí)，完善成本與價(jià)格機(jī)制也同等重要。對(duì)于供水行業(yè)來說，價(jià)格主要由成本和利潤(rùn)組成，《意見》中也提到了“加快建立健全以‘準(zhǔn)許成本加合理收益’為基礎(chǔ)，有利于激勵(lì)提升供水質(zhì)量、促進(jìn)節(jié)約用水的價(jià)格機(jī)制”。作為公共服務(wù)行業(yè)，供水行業(yè)長(zhǎng)期成本價(jià)格倒掛，利潤(rùn)普遍較低、未能實(shí)現(xiàn)保本微利的原則。只有明確什么是合理的成本，才能在真正意義上理順供水價(jià)格形成。與其說是理順價(jià)格，不如說是理順成本，一方面是讓用于主營(yíng)業(yè)務(wù)的合理成本都進(jìn)入價(jià)格，另一方面是讓合理成本及時(shí)通過價(jià)格體現(xiàn)，而不是拖到五年八年甚至十年之后。
在2020年4月與《意見》同步征求意見的還有《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法(征求意見稿)》和《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(征求意見稿)》，這兩份文件與供水成本和價(jià)格更為緊密相關(guān)，希望有關(guān)部門可以盡快出臺(tái)正式文件，有助于《意見》的合理推進(jìn)，也有利于供水行業(yè)的健康發(fā)展。
紅線內(nèi)供水設(shè)施的維護(hù)管理費(fèi)用還需進(jìn)一步明確
《意見》中提到“建筑區(qū)劃紅線內(nèi)供水(含二次加壓調(diào)蓄)設(shè)施依法依規(guī)移交給供水企業(yè)管理的，其運(yùn)行維護(hù)、修理更新等費(fèi)用計(jì)入供水成本”，明確了二次供水管理維護(hù)費(fèi)用可計(jì)入供水成本，但是之后是通過城市價(jià)格統(tǒng)一調(diào)整進(jìn)行彌補(bǔ)，還是可單獨(dú)設(shè)立二次供水價(jià)格并未明確。E20供水研究中心認(rèn)為，對(duì)供水企業(yè)接管范圍內(nèi)的用戶單獨(dú)設(shè)立二次供水價(jià)格，僅對(duì)這部分用戶收取二次供水運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)費(fèi)用，是比較科學(xué)合理公平的做法，符合“誰(shuí)運(yùn)營(yíng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，可參考合肥模式。
在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與社會(huì)公平之間尋找平衡
《意見》取消了一些不合理收費(fèi)，比如供水企業(yè)及其所屬或委托的安裝工程公司在用水報(bào)裝工程驗(yàn)收接入環(huán)節(jié)向用戶收取的開戶費(fèi)用以及工程費(fèi)用，這在一定程度上能夠減輕社會(huì)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，有助于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是這部分費(fèi)用是否屬于公共服務(wù)范圍在《意見》中并未具體解答。如將其劃為公共服務(wù)范圍，并通過調(diào)整城市統(tǒng)一供水價(jià)格進(jìn)行彌補(bǔ)的話，則在公平性上或許略有不妥。
社會(huì)資本的進(jìn)入方式以及運(yùn)營(yíng)規(guī)則還待明確
《意見》中一直提及要引入社會(huì)資本，以提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，激發(fā)行業(yè)活力。各地明晰價(jià)費(fèi)，理順價(jià)格的做法也能夠幫助供水行業(yè)引起更多社會(huì)資本的關(guān)注。但是社會(huì)資本進(jìn)入的門檻，以及在進(jìn)入之后的市場(chǎng)規(guī)則還需進(jìn)一步制定清楚，比如對(duì)于一些適用于當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)的價(jià)費(fèi)界定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否對(duì)社會(huì)資本同樣適用，還是會(huì)稍作改變。
接下來該怎么做？
《意見》中提到希望在2025年能夠取得明顯成效，科學(xué)、規(guī)范、透明的價(jià)格形成機(jī)制基本建立，政府投入機(jī)制進(jìn)一步健全，相關(guān)行業(yè)定價(jià)辦法、成本監(jiān)審辦法、價(jià)格行為和服務(wù)規(guī)范全面覆蓋，水電氣暖等產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量和效率明顯提高。對(duì)于供水企業(yè)和地方政府來說，未來五年重點(diǎn)需要解決的問題有：
對(duì)供水企業(yè)來說：
1.企業(yè)成本公開需常態(tài)化，接受用戶和政府的監(jiān)督；
2.自身進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估，提升服務(wù)質(zhì)量勢(shì)在必行；
3.全面實(shí)施抄表到戶、服務(wù)到終端用戶是努力方向；
4.及早合理界定基礎(chǔ)服務(wù)和增值服務(wù)；
5.區(qū)域規(guī)?；⒓s化、跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)是行業(yè)發(fā)展方向。
對(duì)于地方政府而言：
1.本質(zhì)上首先需要通過地方法規(guī)具體界定政府、企業(yè)和用戶三方責(zé)權(quán)。
2.要把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境獲得用水建設(shè)、供水企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估與供水價(jià)格機(jī)制改革相掛鉤。真正推動(dòng)建立行之有效的價(jià)格激勵(lì)約束機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
3.健全政府投入機(jī)制，尤其是取消收費(fèi)項(xiàng)目后屬于公共服務(wù)范圍的，應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｕ瞎卜?wù)供給。
4.要及早通過地方法規(guī)具體界定自然壟斷環(huán)節(jié)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，尤其是對(duì)建筑區(qū)劃紅線內(nèi)外工程的設(shè)備產(chǎn)權(quán)，運(yùn)營(yíng)維護(hù)和更新改造的責(zé)任界定。