污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的話題業(yè)內(nèi)已經(jīng)多次討論，污水處理廠需要承擔(dān)出水超標(biāo)法律責(zé)任的結(jié)論似乎也已經(jīng)蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗證了這個結(jié)論。
 

　　然而，污水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗?fàn)幰恢睕]有停止，且隨著污水處理技術(shù)不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，污水運(yùn)營企業(yè)因運(yùn)營不當(dāng)導(dǎo)致的出水超標(biāo)情形越來越少，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的比例相對提高，因此，對污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探究非常具有現(xiàn)實意義。
 

　　本文作者專業(yè)從事污水處理行業(yè)法律服務(wù)十余年，擬從環(huán)保監(jiān)管邏輯和行政處罰立法本意出發(fā)，對進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探討，并試圖從現(xiàn)實困境中探尋可行之策。
 

　　三分鐘速讀
 

　　1、監(jiān)管政策及司法實踐均不支持污水處理廠可以免責(zé)。進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形已經(jīng)納入環(huán)保處罰自由裁量依據(jù)，但均強(qiáng)調(diào)“依法從輕或減輕”行政處罰，并未明確可以“免除行政處罰”。司法判例認(rèn)定現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何免于處罰的例外情形和免責(zé)事由。
 

　　2、如何理解污水處理廠監(jiān)管邏輯的變化。城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進(jìn)，促使監(jiān)管邏輯和監(jiān)管思路發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，污水處理廠的角色定位從“治污企業(yè)”向“排污企業(yè)”轉(zhuǎn)變，以城鎮(zhèn)排水主管部門主導(dǎo)的運(yùn)營監(jiān)管為主向環(huán)保部門主導(dǎo)的以治污結(jié)果監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。
 

　　3、從立法本意看，進(jìn)水超標(biāo)可以作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由?；谛姓幜P的立法原則，如果污水處理廠出水超標(biāo)確實因進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致，片面強(qiáng)調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)責(zé)任本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對行政處罰立法本意的曲解。
 

　　4、進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)免責(zé)事由的法律適用要求。其一，進(jìn)水超標(biāo)存在;其二，進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間存在必然因果關(guān)系;其三，運(yùn)營單位已經(jīng)履行“行業(yè)謹(jǐn)慎運(yùn)營慣例”義務(wù)。
 

　　5、推動對《水污染防治法》立法解釋，明確法律適用依據(jù)?！端廴痉乐畏ā返谖迨畻l的三款規(guī)定具有明顯的因果遞進(jìn)關(guān)系，即首先要求進(jìn)水達(dá)標(biāo)，進(jìn)而要求污水處理廠對出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。將條文整體理解，才符合行業(yè)特征及運(yùn)營邏輯。
 

　　6、引入第三方評價機(jī)制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)。為了避免污水處理廠自證清白的弊端，建議由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覉F(tuán)隊對進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情況、污水處理廠采取的的應(yīng)急措施是否適當(dāng)以及進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間是否存在因果關(guān)系作出專業(yè)評估分析并出具結(jié)論。
 

　　7、明確運(yùn)營單位和監(jiān)管部門在應(yīng)急狀態(tài)下的相應(yīng)職責(zé)。進(jìn)水超標(biāo)情況下，應(yīng)確保應(yīng)急措施的及時性，有必要對監(jiān)管部門在進(jìn)水超標(biāo)時采取的應(yīng)急措施、響應(yīng)期限予以明確與限制。
 

　　監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀
 

　　(一)監(jiān)管政策不支持進(jìn)水超標(biāo)可以免除污水處理廠出水超標(biāo)的責(zé)任
 

　　近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》明確，對確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形免于處罰，但僅作為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導(dǎo)性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在中國裁判文書網(wǎng)的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。
 

　　針對進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個是法律責(zé)任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標(biāo)責(zé)任主體的明確政策導(dǎo)向。
 

　　2020 年 3 月 27 日，濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境局出臺《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)，在發(fā)現(xiàn)后立即主動報告并采取措施減輕危害后果的前提下應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰。該規(guī)定在全國首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺了污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強(qiáng)調(diào)“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。
 

　　2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》(簡稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”)，在強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營單位切實履行污水處理廠出水水質(zhì)負(fù)責(zé)的法定責(zé)任”的同時，通知規(guī)定“對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定運(yùn)營單位確 因進(jìn)水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知(征求意見稿)》中要求運(yùn)營單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內(nèi)容，對進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的認(rèn)定方式進(jìn)行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對污水處理廠的責(zé)任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”依法應(yīng)予以從輕或減輕行政處罰。
 

　　(二)司法判例亦不支持進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由
 

　　按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和 重點水污染物排放總量控制指標(biāo)。”和第五十條第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”，上述規(guī)定均為強(qiáng)制性規(guī)定，違反該強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)依法接受環(huán)保部門的調(diào)查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由，不予采納污水處理廠提出的進(jìn)水超標(biāo)抗辯理由。根據(jù)中國裁判文書 網(wǎng)的檢索，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。
 

　　綜上，無論從監(jiān)管政策還是司法實踐角度，在環(huán)保監(jiān)管力度日益加強(qiáng)的宏觀背景環(huán)境下，污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)不予免責(zé)幾乎成為定論，按照目前法律規(guī)定的救濟(jì)途徑，污水處理廠通過聽證、復(fù)議或訴訟途徑達(dá)到撤銷行政處罰的概率是極低的。
 

　　主管部門的監(jiān)管邏輯
 

　　在上述環(huán)保監(jiān)管和司法實踐的現(xiàn)狀背景下，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)而被行政處罰的污水處理企業(yè)一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質(zhì)，另一方面仍 然需要面對行政處罰和因此導(dǎo)致的巨額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監(jiān)管部門多有抱怨，認(rèn)為監(jiān)管部門不追究超標(biāo)排污單位責(zé)任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現(xiàn)有的監(jiān)管政策和司法現(xiàn)狀均不支持將進(jìn)水超標(biāo)作為免責(zé)事由，筆者認(rèn)為，首先需要厘清主管部門的監(jiān)管邏輯。
 

　　(一)污水處理廠角色的轉(zhuǎn)變
 

　　從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場機(jī)制，逐步實現(xiàn)了污水集中處理設(shè)施從各級政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)到由市場化主體實施特許經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，同時，污水處理廠的主體性質(zhì)也由政府事業(yè)機(jī)構(gòu)逐步向從事污水處理服務(wù)的市場主體轉(zhuǎn)化。
 

　　根據(jù)上述規(guī)定，城市污水引入市場機(jī)制并采用特許經(jīng)營的運(yùn)營模式后，將污水處理單一的政府提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧奖O(jiān)管、污水處理運(yùn)營企業(yè)提供服務(wù)、排污單位支付費(fèi)用的三方協(xié)同體系，不僅減輕政府負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)效率，明晰各方權(quán)責(zé)義務(wù)，更重要的是將政府方從既是運(yùn)動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對污水處理廠的監(jiān)管態(tài)度也發(fā)生了相應(yīng)的改變。
 

　　(二)監(jiān)管部門對污水處理廠定位的轉(zhuǎn)變
 

　　隨著城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進(jìn)，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業(yè)單位向具有一定盈利性質(zhì)企業(yè)單位的逐步轉(zhuǎn)換。在特許經(jīng)營模式下，污水處理企業(yè)經(jīng)政府方授權(quán)對污水處理廠進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，其作為與政府方權(quán)責(zé)相對明確的獨立運(yùn)營主體，實際上更易于受到政府部門的直接關(guān)注，而且，政府方作為合同主體和付費(fèi)主體，出于合同監(jiān)管和績效考核目的，也會加強(qiáng)對污水處理運(yùn)營單位的監(jiān)管。在此背景下，污水處理廠作為環(huán)境監(jiān)管對象也隨之經(jīng)歷了從治污企業(yè)向排污企業(yè)的重要定位轉(zhuǎn)變。
 

　　(三)監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變
 

　　隨著我國對環(huán)境保護(hù)的重視程度與日俱增，2014 年 11 月 12 日，國務(wù)院辦 公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56 號)，首次正式明 確支持環(huán)境保護(hù)等部門依法獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。該通知不僅標(biāo)志著環(huán)保部門獨立執(zhí)法權(quán)的確立，同時也意味著對污水處理廠監(jiān)管思路，由城鎮(zhèn)排水主管部門運(yùn)營監(jiān)管為主向環(huán)保部門以治污結(jié)果監(jiān)管為主的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。因此我 們也就不難理解，按照目前的立法、執(zhí)法以及司法現(xiàn)狀，當(dāng)污水處理廠一旦發(fā)生出水超標(biāo)的結(jié)果，不論出水超標(biāo)的原因(包括進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致)，污水處理廠都會 被認(rèn)定為直接責(zé)任主體而接受環(huán)保部門的處罰。
 

　　進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任探究
 

　　如前文所述，環(huán)保監(jiān)管邏輯的轉(zhuǎn)變也是污水處理廠角色定位由治污單位向排污主體轉(zhuǎn)變的過程，環(huán)保政策趨嚴(yán)必然體現(xiàn)在強(qiáng)化對排污單位的監(jiān)管和處罰，在 此監(jiān)管邏輯下，被視為排污單位的污水處理廠以原材料(進(jìn)水)質(zhì)量瑕疵作為超標(biāo)排放污染物的免責(zé)事由似乎難以成立。但筆者以為，基于污水處理廠不同于其 他排污單位的特殊性，有必要從立法本意處罰，對污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探究。
 

　　(一)進(jìn)水超標(biāo)可以作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由
 

　　根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī) 章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?rdquo;由此可見，行政處罰的對象 應(yīng)當(dāng)是“違反行政管理秩序的行為”，如果被處罰對象不存在違法行為，即使其行為造成了不利后果，也不應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。筆者認(rèn)為，如果污水處理廠出水超標(biāo)確實因進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致，在污水處理廠不存在違法行為情況下，片面強(qiáng)調(diào)污水處理廠的出水水質(zhì)終極責(zé)任而對其進(jìn)行行政處罰本質(zhì)上是“唯結(jié)果論”，是對行政處罰立法本意的曲解，不利于行業(yè)的健康發(fā)展，也容易造成污水處理企業(yè)與監(jiān)管部門的對立。
 

　　1、污水處理廠對進(jìn)水水質(zhì)不具有控制權(quán)，無法杜絕進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形。
 

　　簡單來說，污水處理廠實際是以污水作為原材料，通過一定物理和生化工藝處理生產(chǎn)合格產(chǎn)品(達(dá)標(biāo)出水)的加工廠。任何一個加工廠，如果要保證產(chǎn)品質(zhì)量合格，除了確保加工過程的安全穩(wěn)定，原材料的質(zhì)量控制是重要的先決條件。 當(dāng)原材料的質(zhì)量不符合生產(chǎn)加工標(biāo)準(zhǔn)，加工企業(yè)可以選擇替換原材料，在無法獲 得合格原材料的情況下可以選擇主動停產(chǎn)停工。但與普通的加工企業(yè)不同，污水處理廠對進(jìn)水水質(zhì)不具有控制權(quán)，且無法拒絕不達(dá)標(biāo)的進(jìn)水進(jìn)入。雖然根據(jù)《水污染防治法》第五十條第一款的規(guī)定，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物， 應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”然而在實踐中，污水處理廠并不能對進(jìn)入廠區(qū)污水的污染物指標(biāo)進(jìn)行主動篩選，而且由于監(jiān)測技術(shù)所限，污水處理廠發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)時，已經(jīng)有不達(dá)標(biāo)的污水進(jìn)入生產(chǎn)工藝。另一方面，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第三十一條1的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠未經(jīng)主管部門同意不得擅自停運(yùn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施。因此，在進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)可能導(dǎo)致處理工藝崩潰的情況下，污水處理廠并不能直接拒絕接收污水，仍然需要向主管部門請示后才能采取停運(yùn)措施。要求加工廠性質(zhì)的污水處理廠在既無法控制原材料(進(jìn)水)質(zhì)量，又無法停工停產(chǎn)的情況下保障持續(xù)不間斷的提供合格產(chǎn)品(達(dá)標(biāo)出水)豈非悖論。
 

　　2、不存在可以處理任何進(jìn)水水質(zhì)的污水處理工藝，任何進(jìn)水超標(biāo)情形都要 求出水達(dá)標(biāo)不符合基本邏輯。
 

　　污水處理行業(yè)發(fā)展到今天已有 100 多年的歷史，雖然技術(shù)應(yīng)用成熟，但仍然 不存在可以處理任何進(jìn)水水質(zhì)的處理工藝。因此，任何一種污水處理工藝，在不 同的水質(zhì)特性條件下都具有其局限性。污水處理廠需要充分考慮服務(wù)區(qū)域內(nèi)的進(jìn)水水質(zhì)特性，選擇相應(yīng)的污水處理工藝并根據(jù)處理工藝確定進(jìn)水水質(zhì)指標(biāo)的上限 標(biāo)準(zhǔn)才能保證在一定進(jìn)水水質(zhì)條件下的出水水質(zhì)合格。正是基于此，《水污染防治法》第五十條第一款規(guī)定明確，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng) 當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”。然而，在實踐中，監(jiān)管部門往 往對該條進(jìn)行割裂式的理解與適用，僅依據(jù)第二款，以及該法第十條2、第八十三條3的相關(guān)規(guī)定規(guī)定對污水處理廠進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為，拋開進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形，片面強(qiáng)調(diào)污水處理廠出水水質(zhì)責(zé)任，實際上是要求污水處理廠在既有的處理工 藝條件下，無論進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)如何，都必須保證出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，這顯然不符合行業(yè)現(xiàn)狀和基本邏輯。
 

　　3、污水處理廠履行謹(jǐn)慎運(yùn)營義務(wù)前提下，不因出水超標(biāo)而認(rèn)定存在違法行為。
 

　　在進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的情形下，導(dǎo)致進(jìn)水超標(biāo)的原因必然是違規(guī)排放行為，因此，違規(guī)排放單位才是違法行為人。如果污水處理廠履行了謹(jǐn)慎運(yùn)營義務(wù)，即采取措施最大限度降低進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致的不利后果，在進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)輕微的情況下通過調(diào)整處理工藝或增加藥劑投放確保出水水質(zhì);在進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的情況下，采取措施保障污染物的去除率，降低出水對環(huán)境不利影響。 在此情況下，出水水質(zhì)超標(biāo)的不利后果并非因污水處理廠存在違法行為所導(dǎo)致，而是超標(biāo)排放單位的違法行為導(dǎo)致，污水處理廠在客觀上不是實施違法行為的直接主體，主觀上也無超標(biāo)排放出水的故意，且采取合理措施降低不利后果的產(chǎn)生，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)超標(biāo)排放違法行為帶來的后果。
 

　　(二)進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)免責(zé)事由的法律適用要求
 

　　1、運(yùn)營單位應(yīng)證明進(jìn)水超標(biāo)情形的存在。
 

　　由于進(jìn)水超標(biāo)往往是間歇性的出現(xiàn)，取證難度較大。因此，運(yùn)營單位需要通 過人工或在線方式對進(jìn)水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測，必要的時候還需安裝視頻監(jiān)控和預(yù)警系 統(tǒng)，確保及時監(jiān)測并采取必要措施留下進(jìn)水超標(biāo)的證據(jù)。證據(jù)內(nèi)容包括但不限于超標(biāo)時點、超標(biāo)的污染物指標(biāo)、超標(biāo)程度、超標(biāo)持續(xù)時間、超標(biāo)水量等內(nèi)容。
 

　　運(yùn)營單位發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形時，應(yīng)立即進(jìn)行水質(zhì)取樣和化驗，具備條件的應(yīng)委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行取樣化驗，出具合法有效的水質(zhì)監(jiān)測報告。同時，運(yùn)營單位應(yīng)要求行業(yè)主管部門、環(huán)保部門對進(jìn)水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測或?qū)\(yùn)營單位匯報的進(jìn)水超標(biāo)情況進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)。
 

　　需要特別指出的是，根據(jù)《水污染防治法》第十條、第五十條界定的進(jìn)水“超標(biāo)”是指超過國家或地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)環(huán)境部《通知》中認(rèn) 定“進(jìn)水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力”為進(jìn)水超標(biāo)。筆者認(rèn)為，雖然設(shè)計進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為參照標(biāo)準(zhǔn)更為合理，但從法律適用角度，進(jìn)水超標(biāo)的界定應(yīng)以國家(地方)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、實際處理能力標(biāo)準(zhǔn)之間的較高者為準(zhǔn)。
 

　　2、運(yùn)營單位應(yīng)證明進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間存在因果關(guān)系。
 

　　出水水質(zhì)與污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)和運(yùn)營能力直接相關(guān)，進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)并不會必然導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，因此，運(yùn)營單位如何證明出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)存在必然的因果關(guān)系是免責(zé)事由成立的決定性因素。
 

　　生態(tài)環(huán)境部《通知》中規(guī)定“由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門”認(rèn)定運(yùn)營單位確因進(jìn)水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)……，由此可見，行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門均可以作為認(rèn)定出水超標(biāo)“確因”進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致的有權(quán)部門。
 

　　筆者認(rèn)為，上述規(guī)定顯然具備了較高的操作性，有利于提高行業(yè)主管部門和生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法能力。但從法律適用角度，進(jìn)入行政復(fù)議、訴訟階段后， 由做出行政處罰決定的行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)是否存在因果關(guān)系顯然在邏輯上存在一定的悖論。從維護(hù)各方合法利益角度，引 入第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜艺J(rèn)證來界定進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)存在因果關(guān)系更為合理。因果關(guān)系的證明內(nèi)容應(yīng)至少包括以下幾個方面：
 

　　1) 指標(biāo)匹配性：即出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)的污染物指標(biāo)應(yīng)當(dāng)匹配，這里的匹 配并非指標(biāo)類別的一一對應(yīng)，而是從工藝、技術(shù)等專業(yè)角度證明出水超標(biāo)的污染物指標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)的污染物指標(biāo)之間存在必然的關(guān)聯(lián)性。
 

　　2) 時間匹配性：考慮到污水處理工藝的進(jìn)水停留時間，進(jìn)水超標(biāo)的時間段應(yīng)與出水超標(biāo)的時間段相匹配。
 

　　3) 進(jìn)水超標(biāo)對處理工藝的影響：這是證明因果關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，少量或瞬 間的進(jìn)水超標(biāo)并不必然導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，因此，需要由專業(yè)機(jī)構(gòu)或行 業(yè)專家從工藝角度來證明進(jìn)水超標(biāo)的持續(xù)時間、超標(biāo)進(jìn)水水量對于處理工藝的實質(zhì)性影響，也包括有毒有害物質(zhì)對于處理工藝的實質(zhì)性損害。
 

　　3、運(yùn)營單位應(yīng)證明已經(jīng)勤勉盡責(zé)
 

　　筆者認(rèn)為，進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間存在因果關(guān)系是對運(yùn)營單位減輕和從輕處罰的依據(jù)，但為了確保不縱不枉，并達(dá)到免除行政處罰之目的，運(yùn)營單位仍然需要證明在進(jìn)水超標(biāo)期間不存在過錯，即已經(jīng)履行“行業(yè)謹(jǐn)慎運(yùn)營慣例”義務(wù)，包括但不限于：
 

　　1) 進(jìn)水超標(biāo)的監(jiān)測、報告義務(wù)：即依法依規(guī)對進(jìn)水超標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測并向主管部門、環(huán)保部門報告超標(biāo)情況;
 

　　2) 可能導(dǎo)致出水超標(biāo)時執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)：按照主管部門、環(huán)保部門事先批準(zhǔn)或備案的應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行，采取應(yīng)急措施，并保留相應(yīng)的記錄。
 

　　3) 盡最大能力消減污染物義務(wù)：在進(jìn)水超標(biāo)情況下，運(yùn)營單位應(yīng)采取加強(qiáng)運(yùn)營管理、進(jìn)行必要的工藝調(diào)整、增加藥劑投放量等措施，盡最大能力消減污染物。
 

　　證明運(yùn)營單位勤勉盡職的核心在于是否盡最大能力消減污染物，筆者認(rèn)為，除應(yīng)提供相應(yīng)的運(yùn)營記錄外，應(yīng)以是否達(dá)到規(guī)定的去除率指標(biāo)作為主要判斷依據(jù)。
 

　　(三)運(yùn)營單位承擔(dān)行政處罰責(zé)任后向超標(biāo)排放單位追責(zé)的實踐難點
 

　　筆者在辦理污水處理廠行政處罰案件過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門對運(yùn)營單位因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)被行政處罰的抗辯理由大多表示理解，但堅持給予行政處罰的原因除了缺乏免責(zé)的法定事由之外，另一方面就是環(huán)保部門認(rèn)為運(yùn)營單位被行政處罰后可以就進(jìn)水超標(biāo)事宜向超標(biāo)排污單位追責(zé)，不會導(dǎo)致運(yùn)營單位承擔(dān)更多經(jīng)濟(jì)損失。
 

　　筆者認(rèn)為，根據(jù)《水污染防治法》第九十六條“因水污染受到損害的當(dāng)事人， 有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。……水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。”和《中華人民共和國民法典》中有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠追究超標(biāo)排污單位的責(zé)任具有法律依據(jù)，但存 在現(xiàn)實困難，基本不具備可操作性。
 

　　1、難以確定侵權(quán)責(zé)任主體
 

　　目前污水處理廠主要采取特許經(jīng)營的方式，通過與政府授權(quán)部門簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》接納一定區(qū)域的污水，并履行相應(yīng)的建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)義務(wù)。即污水
 

　　處理廠并不與單獨的排污企業(yè)產(chǎn)生直接的合同關(guān)系，從而污水處理廠無論從管理權(quán)限上，還是從建設(shè)運(yùn)營的成本考慮，要做到對到排入水質(zhì)源頭的監(jiān)控都具有客 觀存在的現(xiàn)實難度。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》、《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，目前污水處理廠主要在其紅線范圍內(nèi)的進(jìn)水口處設(shè)置污染源監(jiān)控設(shè)備，對匯入污水處理廠的全部進(jìn)水進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)控。當(dāng)上游排污單位將超標(biāo)廢水排入污水管網(wǎng)導(dǎo)致出水超標(biāo)時，由于污染物的混合以及出水反應(yīng)的滯后性，污水處理廠僅 通過進(jìn)水污染物指標(biāo)的變化要及時、準(zhǔn)確地推測出直接責(zé)任主體無疑是困難的。
 

　　另一方面，即使運(yùn)營單位可以確認(rèn)超標(biāo)排污單位，但由于運(yùn)營單位不具有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限，難以對超標(biāo)排污單位的違法行為進(jìn)行證據(jù)保全，更無法在訴訟過程中溯源，且法庭是否認(rèn)可運(yùn)營單位自行取得的超標(biāo)排污證據(jù)也值得商榷。
 

　　2、難以證明超標(biāo)排放單位與污水處理廠出水超標(biāo)的因果關(guān)系
 

　　即使確定了超標(biāo)排污單位，一方面由于進(jìn)水口匯集了眾多單位排放的污水，且排污口到進(jìn)水口存在一定物理距離，運(yùn)營單位難以證明進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形、水質(zhì)超標(biāo)程度與超標(biāo)排污行為之間存在必然因果關(guān)系;另一方面，誠如前文所述，出水超標(biāo)因素復(fù)雜，運(yùn)營單位要證明進(jìn)水超標(biāo)是出水超標(biāo)的唯一原因存在較大困難。
 

　　3、賠償金額的支持范圍存在不確定性
 

　　污水處理廠因“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”被行政處罰的主要的損失包括：行政罰款、工藝或設(shè)施的毀損修復(fù)費(fèi)用、特許經(jīng)營違約損失、增值稅退稅損失，以及環(huán)境保護(hù)稅損失等。這些損失能否在侵權(quán)之訴中得到支持存在較大不確定性， 尤其是不予退返的增值稅和環(huán)保稅補(bǔ)繳造成的損失，在目前的司法判例中，由于增值稅退稅利益與污水處理廠未來三年的營業(yè)收入掛鉤，有可能被法院認(rèn)為其不具備可得利益損失明確、具體、可預(yù)見性的標(biāo)準(zhǔn)從而不被支持。而且即便被支持，如此高額的賠償，一方面取決于法官的自由裁量權(quán)，還要充分考慮排污方的執(zhí)行能力。
 

　　綜上，按照目前的環(huán)保監(jiān)管模式，在缺乏環(huán)保部門對超標(biāo)排污行為進(jìn)行行政處罰前提下，污水處理運(yùn)營單位通過民事訴訟在向超標(biāo)排污方提起侵權(quán)之訴，要做到責(zé)任主體的明確和因果關(guān)系的證明絕非易事，如在耗費(fèi)大量時間、人力、經(jīng)濟(jì)成本后仍不能達(dá)到挽回大部分損失的目的，對于運(yùn)營單位而言得不償失，這也是甚少出現(xiàn)污水處理企業(yè)因此向排污方追責(zé)案例的重要原因。
 

　　確立進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)免責(zé)事由的相關(guān)建議
 

　　筆者以為，進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)行政處罰免責(zé)事由雖然具備法理基礎(chǔ)，但應(yīng)用于司法實踐中必須明確免責(zé)事由確立條件，避免濫用免責(zé)事由對水環(huán)境保護(hù)的不利影響。
 

　　(一)對《水污染防治法》進(jìn)行立法解釋，明確法律適用依據(jù)
 

　　《水污染防治法》第五十條：向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
 

　　城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。
 

　　環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。
 

　　筆者認(rèn)為，該條三款規(guī)定具有明顯的因果遞進(jìn)關(guān)系，即首先要求向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放的水污染物應(yīng)當(dāng)符合排放標(biāo)準(zhǔn)，從而要求城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位應(yīng)對其出水水質(zhì)負(fù)責(zé)，所以環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。只有將三款規(guī)定整體理解，才符合污水處理的行業(yè)特征及運(yùn)營邏輯。然而在行政執(zhí)法及司法實踐中，均單一的引用該條第二款規(guī)定，而完全忽視第一款規(guī)定，筆者認(rèn)為該種理解方式是有悖于立法本意和行業(yè)特性。
 

　　目前對于《水污染防治法》的適用尚未有明確的法律解釋，環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)自身的理解和行政執(zhí)法需要出臺了諸多的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，甚至按 照環(huán)保部的相關(guān)答復(fù)意見指導(dǎo)行政執(zhí)法。筆者認(rèn)為除法律法規(guī)明確授權(quán)環(huán)境保護(hù)主管部門制定相關(guān)實施辦法或細(xì)則之外，對于法律的適用不宜由做出行政處罰的機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第四十五條規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，環(huán)保部門并沒有法律解釋權(quán)限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鑒于該條規(guī)定的理解是確立解決進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)免責(zé)事由的法律基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為非常有必要推進(jìn)對該條款的立法解釋。
 

　　(二)引入第三方評價機(jī)制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)
 

　　進(jìn)水超標(biāo)作為污水處理廠免除出水超標(biāo)責(zé)任的關(guān)鍵在于進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間因果關(guān)系的證明，生態(tài)環(huán)境部《通知》中首次明確了可以通過行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門對因果關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定從而作為從輕或減輕行政處罰的依據(jù)4，
 

　　但該規(guī)定仍然沒有跳出“污水處理廠不予免責(zé)”的桎梏，而監(jiān)管部門作為因果關(guān) 系的認(rèn)定主體其專業(yè)性和公正性也值得商榷。因此，要解決這個問題，同時避免污水處理廠自證清白的弊端，保證證明過程和結(jié)果的合法有效性，筆者建議可以引入第三方評估鑒定機(jī)制，由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行以下評估鑒定分析：
 

　　其一、對進(jìn)水水質(zhì)進(jìn)行分析，判斷進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情況是否超出污水處理廠的處理工藝水平或處理能力;
 

　　其二、對污水處理廠采取的的應(yīng)急措施進(jìn)行分析，確認(rèn)應(yīng)急措施的及時性、 準(zhǔn)確性，判斷該應(yīng)急措施下對污染物的處理限度;
 

　　其三、結(jié)合前述分析，判斷進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間是否存在因果關(guān)系，作出導(dǎo)致超標(biāo)結(jié)果的原因是處理不善還是處理不能的最終結(jié)論。
 

　　(三)明確運(yùn)營單位和監(jiān)管部門在應(yīng)急狀態(tài)下的相應(yīng)職責(zé)
 

　　進(jìn)水超標(biāo)屬于污水處理廠的應(yīng)急事項，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第 三十一條的規(guī)定，“城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營單位在出現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化可能導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，或者發(fā)生影響城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施安全運(yùn)行的突發(fā)情況時，應(yīng)當(dāng)立即采取應(yīng)急處理措施，并向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門報告。城鎮(zhèn)排水主管部門或者環(huán)境保護(hù)主管部門接到報告后，應(yīng)當(dāng)及時核查處理。”
 

　　發(fā)生進(jìn)水超標(biāo)時，污水處理廠運(yùn)營單位和監(jiān)管部門均應(yīng)采取必要的應(yīng)急措施，污水廠處理廠應(yīng)對進(jìn)水水質(zhì)異常的應(yīng)急措施通常包括：工藝工況調(diào)整、污染源調(diào) 查、緊急停止進(jìn)水。污水處理廠除對工藝工況調(diào)整具有完全主動權(quán)外，其他措施均有賴于政府監(jiān)管部門的支持與回應(yīng)，否則既無法對污染源的排放行為進(jìn)行處置，也不得未經(jīng)監(jiān)管部門同意而擅自停止或減少進(jìn)水。由于現(xiàn)行政策法規(guī)并未明確監(jiān)管部門核查處理的期限，亦未對監(jiān)管部門的響應(yīng)和配合作出明確的限制性規(guī)定，在實踐中，沒有回應(yīng)或回應(yīng)不及時的情況屢見不鮮，從而導(dǎo)致污水處理廠陷入極其被動的狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境部《通知》第三點中就地方各級生態(tài)環(huán)境部門的應(yīng)急響應(yīng)予以明確，“地方各級生態(tài)環(huán)境部門要建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理和應(yīng)急事項信息接收制度，在接到運(yùn)營單位有關(guān)異常情況報告后，按規(guī)定啟動響應(yīng)機(jī)制。運(yùn)營單位在已向生態(tài)環(huán)境部門報告的前提下，出于優(yōu)化工藝、提升效能等考慮，根據(jù)實際情況暫停部分工藝單元運(yùn)行且污水達(dá)標(biāo)排放的，不認(rèn)定為不正常 使用水污染防治設(shè)施。”筆者認(rèn)為，通知對應(yīng)急響應(yīng)要求的進(jìn)步應(yīng)值得肯定，但無論應(yīng)急預(yù)案備案管理還是應(yīng)急事項信息接收制度的建立，生態(tài)環(huán)境部門本身 仍存在極大的自由解釋空間，因此，只有在立法層面對監(jiān)管部門在進(jìn)水超標(biāo)時采取的應(yīng)急措施、響應(yīng)期限予以明確與限制，才能在發(fā)生此類事件時，督促監(jiān)管部門與污水處理企業(yè)形成協(xié)同效應(yīng)，共同查處污染源頭，及時采取應(yīng)急預(yù)案，預(yù)防 污染后果的發(fā)生。
 

　　結(jié)語
 

　　“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”法律責(zé)任不清已經(jīng)困擾污水處理行業(yè)多年，不利 于國家大力提倡的污水處理行業(yè)市場化發(fā)展進(jìn)程;而不同地區(qū)、不同尺度的行政處罰自由裁量也容易造成運(yùn)營單位、社會公眾對環(huán)保監(jiān)管公平性、公正性的質(zhì)疑， 不利于環(huán)保監(jiān)管和改善營商環(huán)境。因此，這個問題的根本解決，有賴于污水處理行業(yè)、監(jiān)管部門和社會公眾的基本共識，即環(huán)境保護(hù)立法及行政處罰最終目標(biāo)是 防治污染、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，對污水處理廠的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以控制并懲處污染源 為基礎(chǔ)，監(jiān)督污水運(yùn)營單位勤勉盡責(zé)為核心，這不僅僅需要環(huán)保部門的支持與理 解，在立法、司法層面也需要各部門的共同努力。
 

　　參考文獻(xiàn)：
 

　　1 《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第三十一條：城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護(hù)運(yùn)營單位不得擅自停運(yùn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，因檢修等原因需要停運(yùn)或者部分停運(yùn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)在 90 個工作日前向城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門報告。
 

　　2 《水污染防治法》第十條：排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點水污染物排放總量控制指標(biāo)。
 

　　3 《水污染防治法》第八十三條違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：……(二)超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的;……
 

　　4 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》三、規(guī)范環(huán)境監(jiān)督管理(三)合理認(rèn)定處超標(biāo)責(zé)任。……對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定運(yùn)營單位確因進(jìn)水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動報告且主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。