十年中央一號文件，農(nóng)村供水新高度
沉甸甸的中央一號文件，為廣大農(nóng)民群眾帶來牛年新春的“政策大禮包”。
一號文件只是一個(gè)編號，但是連續(xù)18年以中央一號文件的形式聚焦“三農(nóng)”問題，顯示出黨中央對“三農(nóng)”問題的高度重視，對農(nóng)民兄弟的深切關(guān)懷。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，“三農(nóng)”都是基本盤，都是壓艙石、穩(wěn)壓器、戰(zhàn)略后院。
其中，農(nóng)村供水問題關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾最基本的生活狀況和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，是鄉(xiāng)村振興非常重要的前提條件。自然，每年的中央一號文件都會(huì)對農(nóng)村飲水和城鄉(xiāng)供水一體化做出重點(diǎn)要求和相關(guān)工作部署，可見我國對農(nóng)村飲用水安全的重視程度之高。根據(jù)中央一號文件內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)的變化，可以看出我國農(nóng)村飲用水工作在不同階段的整體進(jìn)展和發(fā)展脈絡(luò)。
表.近十年中央一號文件對農(nóng)村供水的要求
“十二五”伊始，我國就對農(nóng)村供水提出了很高的期望。無論是農(nóng)村集中供水工程建設(shè)，還是農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理機(jī)制，或是相應(yīng)的用地政策和稅收優(yōu)惠，中央一號文件都提出了比較清晰的指導(dǎo)思路?？v觀“十一五”和“十二五”期間，我國累計(jì)解決了超過5.2億農(nóng)村人口的飲水問題，我國農(nóng)村長期存在的飲水不安全問題基本得到解決。
“十三五”期間，中央決定實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，對已建工程進(jìn)行配套、改造、升級、聯(lián)網(wǎng)，健全工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步提高農(nóng)村集中供水率、自來水普及率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和供水保證率。其中一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)是2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求。
此后，2018年到2020年，中央對農(nóng)村供水和城鄉(xiāng)供水一體化的重視程度明顯進(jìn)一步提升。2018年，水利部、國務(wù)院扶貧辦、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決打贏農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的通知》，回答了農(nóng)村飲水安全和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之間的關(guān)系，并對打贏農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提出明確的要求。2019年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》指出“今明兩年提升6000萬農(nóng)村人口的供水保障水平”，加快了農(nóng)村供水工程補(bǔ)短板的步伐。
到2020年，中央一號文件將“提高農(nóng)村供水保障水平”單獨(dú)列出，作為30項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的重點(diǎn)工作之一，一方面對農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程任務(wù)提出全面完成的要求，再次強(qiáng)調(diào)有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化；另一方面表明中央財(cái)政將加大財(cái)政力度，在農(nóng)水工程的維修養(yǎng)護(hù)上會(huì)補(bǔ)助一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。
2021年的中央一號文件不僅是瞄準(zhǔn)今年的“任務(wù)書”，更是瞄準(zhǔn)“十四五”、覆蓋未來五年的“路線圖”。它提出了一個(gè)目標(biāo)“2025年農(nóng)村自來水普及率達(dá)到88%”；重點(diǎn)關(guān)注了三點(diǎn)“水源工程建設(shè)和水源保護(hù)、規(guī)?；┧こ探ㄔO(shè)和小型工程標(biāo)準(zhǔn)化改造、農(nóng)村水價(jià)水費(fèi)形成機(jī)制和工程長效運(yùn)營機(jī)制”；至于“有條件的地方推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化”，已經(jīng)是連續(xù)第三年強(qiáng)調(diào)了。
今年一號文件的頒布，無疑給農(nóng)村市場掀起了一陣小高潮，吸引了眾多關(guān)注的目光，不乏文章描繪千億、萬億市場空間的宏偉藍(lán)圖。不過，在看見巨大藍(lán)海的同時(shí)，首先對其進(jìn)行充分的分析和預(yù)判，分辨真假需求，識別潛在風(fēng)險(xiǎn)，評估投入產(chǎn)出，謹(jǐn)防被卷入一片充滿漩渦的海域。
冷思考1 區(qū)域發(fā)展不均衡，規(guī)?；讲桓?/strong>
數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村供水普及率近三年分別為81%、82%、83%，每年均以1%的速度穩(wěn)步提升，照此趨勢，制定“十四五”期末88%的目標(biāo)科學(xué)合理可行，基本沒有問題。然而，現(xiàn)狀是每個(gè)省份的供水普及率差別不小，區(qū)域發(fā)展不平衡。
換個(gè)角度來看，雖然農(nóng)村供水普及率的數(shù)據(jù)還不錯(cuò)，但我國農(nóng)村供水工程大多都是千人以下的和分散的，農(nóng)村供水工程規(guī)?；丝诒壤艿?。水利部農(nóng)村飲水安全中心處長張漢松曾指出，根據(jù)我國各省農(nóng)村供水規(guī)模化人口的比例，可將不同省份分為三個(gè)梯隊(duì)：
第一梯隊(duì)，江蘇，其農(nóng)村供水規(guī)?；丝诒壤罡?，達(dá)到了99.4%，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。
第二梯隊(duì)，如安徽、新疆、浙江、湖北等地，農(nóng)村供水規(guī)?；丝诒壤荚?0%以上。
第三梯隊(duì)，如西藏、東北地區(qū)、西南地區(qū)等，農(nóng)村供水規(guī)?；丝诒壤鄬Ρ容^低，在這些地區(qū)，大量農(nóng)村供水工程都是中小工程或分散工程。
因此，對于農(nóng)村供水來說，每個(gè)省份尚未完成的余量、產(chǎn)業(yè)主體的競爭格局、可待挖掘的市場空間、用戶的支付能力、地方政府的財(cái)政實(shí)力和信用水平不盡相同，由此帶來社會(huì)資本進(jìn)入的難易程度和風(fēng)險(xiǎn)水平也有所差別。具體東部、中部、西部情況如何，需求量有多大，分別以怎樣的模式開展，哪些省份對哪類水務(wù)企業(yè)更有利，我們有機(jī)會(huì)再講。
冷思考2 “卡脖子”的水費(fèi)收繳
過去一年有個(gè)詞很火，叫“卡脖子”。
農(nóng)村供水 “卡脖子”的問題不在于攻堅(jiān)核心關(guān)鍵技術(shù)，而在于水費(fèi)收繳困難。
首先，一些農(nóng)村供水工程本身的定價(jià)測算就很具有挑戰(zhàn)性。因?yàn)檗r(nóng)村地形地貌復(fù)雜，同一區(qū)域內(nèi)平原和山區(qū)的供水成本可能差別很大，出于對供水服務(wù)范圍內(nèi)“同價(jià)”的考慮，運(yùn)營方需要從整體出發(fā)、綜合考慮測算水價(jià)。
其次，農(nóng)村供水工程的水費(fèi)收繳也十分困難。2019年水利部調(diào)研顯示，不少工程不收水費(fèi)，有的收費(fèi)但執(zhí)行水價(jià)低于工程運(yùn)行成本，并且收費(fèi)的工程平均水費(fèi)收繳率僅77%。水費(fèi)收繳困難將使農(nóng)村供水工程的運(yùn)行維護(hù)陷入惡性循環(huán)。由于運(yùn)管單位未能收取足額水費(fèi)，再加上財(cái)政補(bǔ)助不到位，使得眾多供水工程長期缺乏運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，設(shè)施設(shè)備或管網(wǎng)損壞后維修、更新、改造不及時(shí)，直接影響農(nóng)村居民的用水安全。正是因?yàn)槿狈Ρ匾倪\(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，才會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村供水工程“無人管”“無力管”或“無法管”，農(nóng)村供水工程的經(jīng)濟(jì)效益沒有發(fā)揮出來。因此，水費(fèi)收繳不足是管養(yǎng)環(huán)節(jié)的核心問題。
究其背后原因，一方面，部分農(nóng)村居民由于長期習(xí)慣于直接取用井水、泉水、江河水、山溪水、池塘水，不愿意使用自來水，繳納水費(fèi)的意識比較淡薄；另一方面，水費(fèi)收繳和農(nóng)村供水設(shè)施的建設(shè)管護(hù)狀況也息息相關(guān)。如果建設(shè)管護(hù)狀況不佳，農(nóng)村居民沒有獲得安全潔凈的自來水，沒有享受到便利優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)，就更不愿意繳納水費(fèi)。例如浙江水利廳2020年3月的暗訪結(jié)果顯示，水費(fèi)收繳率低于70%的縣，往往其農(nóng)村供水工程的管護(hù)落實(shí)、建設(shè)面貌都比較差。
冷思考3 建設(shè)資金緊缺，社會(huì)資本謹(jǐn)慎
往前端說，農(nóng)村供水工程從建設(shè)環(huán)節(jié)之初資金就十分緊缺。
農(nóng)村群眾居住分散，必須鋪設(shè)長距離的管網(wǎng)，再加上農(nóng)村地勢地貌復(fù)雜多變，使得農(nóng)村供水工程建設(shè)難度大，通常需要大量的資金投入。農(nóng)村供水投融資模式中，以政府財(cái)政為主導(dǎo)的投資模式分為兩類，一類是中央、省級、市級、縣級各級財(cái)政資金配套，另一類是中央不同部委的專項(xiàng)資金(如水利部、財(cái)政部)。
當(dāng)前農(nóng)村供水專項(xiàng)扶持資金不足或落實(shí)不到位，水價(jià)難以實(shí)現(xiàn)“保本微利”，工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)資金主要靠中央、省級財(cái)政支持，市、縣財(cái)政資金給予配套，受益群眾交納和參與企業(yè)投入等。隨著中央和地方事權(quán)劃分的演變，中央投資資金比例減小，地方配套增多，資金籌措壓力大。而目前由于財(cái)政收入增幅持續(xù)回落，主要依靠財(cái)政性資金開展建設(shè)難以為繼；同時(shí)由于國家對融資平臺(tái)和地方債務(wù)的強(qiáng)監(jiān)管，不少地方融資能力弱，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，解決好資金籌措問題。
相較于城鎮(zhèn)供水而言，農(nóng)村供水的量價(jià)機(jī)制成熟度和使用者付費(fèi)強(qiáng)度都更弱，項(xiàng)目管理難度更加復(fù)雜，投資利潤回報(bào)沒有十分明朗，因此農(nóng)村供水項(xiàng)目對社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)把控能力要求更高，社會(huì)資本也會(huì)采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對待。那么，如何更好地激發(fā)農(nóng)村供水市場活力，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，形成多方共贏的發(fā)展態(tài)勢是行業(yè)亟待探索的重要議題。
為了推動(dòng)農(nóng)村供水未來長久的健康發(fā)展，我們需要一些“冷思考”，更需要把“冷思考”變成“熱作為”，積極尋求解決辦法。
熱作為1 “建大、并中、減小”，提升農(nóng)村供水規(guī)?；?/strong>
通過幾十年的努力，我國農(nóng)村飲水安全人口比例逐年增高，各地初步建立起具有一定規(guī)模的農(nóng)村供水體系，但由于我國農(nóng)村供水工程點(diǎn)多面廣量大，千人以下供水工程數(shù)量占比99%以上。水利部數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年底，全國千噸萬人及城市管網(wǎng)延伸工程僅1.83萬處，服務(wù)的人口僅占供水總?cè)丝诘?1%。除此之外，大多數(shù)工程還是中小型工程和分散供水工程。這些小型供水工程多數(shù)位于山區(qū)、牧區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，供水人口少，工程質(zhì)量不理想，水費(fèi)收入不高，管護(hù)機(jī)制不完善，加上地方財(cái)政困難，導(dǎo)致一些供水工程只能是低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，可持續(xù)性較差。那么，過去解決了農(nóng)村供水“從無到有”的問題，接下來就將聚焦“鞏固提升，從有到優(yōu)”，提升農(nóng)村供水工程規(guī)?；?、增加水質(zhì)穩(wěn)定性。
對于不同地形地貌、不同水資源稟賦、不同用水特征、不同經(jīng)濟(jì)條件的地區(qū)來說，農(nóng)村供水現(xiàn)狀差別很大。因此，對于復(fù)雜多變的農(nóng)村供水問題，必須分類施策，甚至一區(qū)一策。
在城市郊區(qū)、平原地區(qū)和人口密集地區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化和農(nóng)村供水規(guī)模化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水與城鎮(zhèn)供水同標(biāo)準(zhǔn)、同保障、同服務(wù)。
在人口相對集中地區(qū)，按照“建大、并中、減小”的原則，積極推進(jìn)萬人以上的規(guī)?；┧こ探ㄔO(shè)，力爭萬人工程和城市管網(wǎng)延伸工程供水人口比例不斷提升。
距離城市水廠較遠(yuǎn)的農(nóng)村，綜合考慮水資源條件、人口密度等因素，合理確定供水范圍，采取“以大并小、小小聯(lián)合”的方式，興建一批跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模化聯(lián)村并網(wǎng)工程，替代小型集中供水工程和分散供水工程，形成“多村一廠”的大水廠布局。浙江麗水市曾在2020年計(jì)劃通過這種聯(lián)村并網(wǎng)的方式，將單村供水工程覆蓋人口規(guī)?？刂圃?4%以下。
針對地處偏遠(yuǎn)山區(qū)、村莊零星分布、人口稀少，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展的分散式供水工程，因地制宜提出標(biāo)準(zhǔn)化提升改造方案，以解決部分規(guī)模較小的農(nóng)村水廠凈化消毒設(shè)施落后、輸配水管網(wǎng)老化等影響工程效益正常發(fā)揮的問題。
熱作為2 統(tǒng)籌資源，建立區(qū)域內(nèi)水質(zhì)檢測中心
因?yàn)檗r(nóng)村飲水工程非常分散、水質(zhì)檢測能力比較薄弱，在各處新建水質(zhì)檢測中心會(huì)導(dǎo)致成本過高和資源浪費(fèi)，不具備實(shí)操條件。如果能夠依托規(guī)模較大的水廠水質(zhì)化驗(yàn)室或水質(zhì)檢測檢測機(jī)構(gòu)、供水管理機(jī)構(gòu)，逐步建立起區(qū)域內(nèi)的水質(zhì)檢測中心，既可滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)村供水工程的常規(guī)水質(zhì)檢測需求，又有助于統(tǒng)籌解決農(nóng)村中小型水廠單獨(dú)設(shè)立水質(zhì)化驗(yàn)室成本高、缺少專業(yè)檢測人員的問題，實(shí)現(xiàn)降低水質(zhì)檢測費(fèi)用、擴(kuò)大覆蓋面、增強(qiáng)農(nóng)村飲水工程水質(zhì)檢測能力的目標(biāo)。
例如，在山東省濱州市共有17處飲用水水源地，21座農(nóng)村供水水廠，日供水約50萬噸。但由于各供水單位水質(zhì)檢測硬件設(shè)施與技術(shù)力量不足，水質(zhì)監(jiān)測檢測一直是水質(zhì)保障的短板。為此，濱州市水利局以強(qiáng)化水質(zhì)檢測監(jiān)督為著力點(diǎn)，建立了城鄉(xiāng)公共供水水質(zhì)檢測中心，成為城鄉(xiāng)水質(zhì)提升的導(dǎo)航儀。
目前，濱州市供水水質(zhì)檢測監(jiān)測工作已逐步形成了“供水企業(yè)月度自檢、水利部門季度抽檢”的監(jiān)督模式。供水企業(yè)委托檢測中心進(jìn)行月度抽檢原水、出廠水和末梢水，根據(jù)檢測結(jié)果分析水質(zhì)狀況，優(yōu)化制水工藝，提高水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。濱州市水利局以政府購買服務(wù)的方式，委托檢測中心開展水質(zhì)抽檢工作。全市20余家供水廠的月檢工作從采樣到出具檢測報(bào)告，能夠在2—3周內(nèi)全部完成，集中采樣檢測大大節(jié)約了檢測成本，提高了工作效率，有效保障了農(nóng)村供水水質(zhì)安全。
熱作為3 創(chuàng)新水價(jià)機(jī)制，“基本+定額+完全成本”
在創(chuàng)新水價(jià)機(jī)制方面，重慶璧山區(qū)在“兩部制”水價(jià)、“階梯式水價(jià)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了疊加與細(xì)化，對農(nóng)村用水戶實(shí)行“基本水費(fèi)+定額水費(fèi)+完全成本水費(fèi)”，通過水費(fèi)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新大大提升了繳費(fèi)的科學(xué)性和用戶的接受度，并能夠更好地引導(dǎo)村民節(jié)約用水。
在過去，該地區(qū)由于農(nóng)村供水主體分散、管網(wǎng)年久失修、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一等原因，農(nóng)村供水成本高達(dá)8—10元/噸，致使部分地方已通自來水，村民卻棄而不用。來鳳街道三星村因缺乏管護(hù)監(jiān)督機(jī)制，2018—2019年供水成本最高攤到60元/噸，導(dǎo)致自來水雖已接通群眾家里，村民卻棄而不用，重新到田間地角挑水喝。針對這一問題，璧山區(qū)通過以下措施有效降低農(nóng)村供水價(jià)格。
一是壓實(shí)供水企業(yè)責(zé)任。村鎮(zhèn)供水公司主動(dòng)對農(nóng)村供水出讓20%的漏損量，按實(shí)際售水量的80%收取總表后水費(fèi)，并承擔(dān)全區(qū)農(nóng)村供水工程日常運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)工作。
二是統(tǒng)一水費(fèi)定價(jià)。對農(nóng)村用水戶實(shí)行“基本水費(fèi)+定額水費(fèi)+完全成本水費(fèi)”。明確了基本水費(fèi)為2元/(戶·季度)，每人每月2噸以內(nèi)的定額用水量，按政府城鎮(zhèn)供水定價(jià)3.1元/噸收費(fèi)，超過定額的按完全成本收費(fèi)(目前一般最高攤到3.8-4元/噸)?；舅M(fèi)用于彌補(bǔ)農(nóng)村供水工程設(shè)施維護(hù)。完全成本水費(fèi)有利于防止浪費(fèi)，促進(jìn)群眾節(jié)約用水。改革后，村民水價(jià)全部降到3.2元/噸。
三是加大財(cái)政補(bǔ)助。區(qū)財(cái)政每年預(yù)算800萬元補(bǔ)貼農(nóng)村供水工作，其中400萬元為“同網(wǎng)同價(jià)”的水價(jià)補(bǔ)貼(實(shí)際漏損率下降到20%以內(nèi)，政府也不用補(bǔ)貼)，400萬元為維修基金和管水員工資補(bǔ)助。改革后，水價(jià)下降到3.2元/噸，歷史欠繳水費(fèi)100%清繳，水費(fèi)收繳率達(dá)100%。
當(dāng)然，水費(fèi)問題的捋順也離不開整個(gè)供水體系運(yùn)行管護(hù)模式的強(qiáng)化，激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的健全。這一創(chuàng)新水價(jià)模式不僅可以在農(nóng)村供水領(lǐng)域推行，未來是否也可以在適宜的城鎮(zhèn)供水地區(qū)推廣？
結(jié)語：
推動(dòng)解決農(nóng)村供水癥結(jié)，需要專業(yè)領(lǐng)先、視野前瞻、既有冷思考又有熱作為的伙伴同行。E20供水研究中心愿與大家一起，深刻理解農(nóng)村供水領(lǐng)域的需求與痛點(diǎn)，洞悉農(nóng)村供水未來發(fā)展的趨勢和方向，推動(dòng)農(nóng)村供水朝著健康、良性的方向發(fā)展。
參考資料：
【1】一號文件重千鈞，農(nóng)視網(wǎng)微信公眾號，2021-02-22
【2】《城鄉(xiāng)供水一體化報(bào)告(2020版)》，E20供水研究中心
【3】水利部農(nóng)村供水紅黑榜
原標(biāo)題：近十年中央一號文件下，農(nóng)村供水的冷思考和熱作為