我國提出碳達峰、碳中和目標愿景以來，中央密集部署安排，各界廣泛關(guān)注熱議。四川作為經(jīng)濟大省、人口大省和資源大省，在西部乃至全國碳達峰、碳中和進程中扮演重要角色，亟需化挑戰(zhàn)為機遇，因地探索減污降碳協(xié)同增效路徑，搶占新的低碳科技制高點，培育新一輪產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢，實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院開展系列分析，現(xiàn)專題刊發(fā)，期為各界提供有益參考。
碳排放權(quán)交易政策解讀(配額篇)
全國碳排放權(quán)交易市場是利用市場化機制以較低社會成本控制溫室氣體排放、推動綠色低碳發(fā)展的一項重大制度創(chuàng)新，是落實我國自主貢獻目標、碳中和愿景的重要核心政策工具。2021年，全國碳市場首個履約期已啟動并開市交易。市場啟動初期，交易產(chǎn)品為碳排放配額(CEA)。
一、配額數(shù)據(jù)基礎(chǔ)
發(fā)電行業(yè)碳排放配額指重點排放單位擁有的發(fā)電機產(chǎn)生的二氧化碳排放限額，包括化石燃料消費產(chǎn)生的直接二氧化碳排放和凈購入電力所產(chǎn)生的間接二氧化碳排放。機組碳排放及相關(guān)基礎(chǔ)參數(shù)的真實、準確、完整，是市場健康和市場公平的重要基礎(chǔ)?！镀髽I(yè)溫室氣體排放報告核查指南 (試行)》要求，重點排放單位應(yīng)制定數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃。開展燃料低位發(fā)熱量、單位熱值含碳量及供熱量等監(jiān)測，可減少采用缺省值、不能準確核算帶來的額外履約成本。
報送與核查是獲取和保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要手段?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點排放單位根據(jù)溫室氣體排放核算與報告技術(shù)規(guī)范，編制上一年度的溫室氣體排放報告，并于每年3月31日前報省級生態(tài)環(huán)境主管部門。省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織開展對重點排放單位溫室氣體排放報告的核查，并將核查結(jié)果告知重點排放單位。
核查結(jié)果是重點排放單位碳排放配額清繳依據(jù)，建立爭議處理機制十分必要。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點排放單位對核查結(jié)果有異議的，可自被告知核查結(jié)果之日起七個工作日內(nèi)，向組織核查的省級生態(tài)環(huán)境主管部門申請復核；省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當自接到復核申請之日起十個工作日內(nèi)，作出復核決定。
省級生態(tài)環(huán)境主管部門通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)，應(yīng)加強技術(shù)服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責。《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南(試行)》要求，技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)建立有效的風險防范機制、完善的內(nèi)部質(zhì)量管理體系和適當?shù)墓员ＷC措施，不應(yīng)參與碳資產(chǎn)管理、碳交易等8類活動。核查工作結(jié)束后，省級生態(tài)環(huán)境主管部門對技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供的核查服務(wù)進行評價并向社會公開。征求意見版《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對違規(guī)行為提出更嚴格的處罰措施。
二、配額核定發(fā)放
生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。2019-2020年配額實行免費分配，采用行業(yè)基準法核定，即重點排放單位的配額量跟機組單位供電(熱)量的碳排放直接掛鉤，不與碳排放總量直接掛鉤，機組碳效是關(guān)鍵。機組配額根據(jù)實際供電量、實際供熱量與供電、供熱基準值和冷卻方式、負荷(出力)系數(shù)、供熱量修正系數(shù)核算?；鶞手蛋礄C組類型分四類，即300MW等級以上常規(guī)燃煤機組，300MW等級及以下常規(guī)燃煤機組，燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機組(含燃煤循環(huán)流化床機組)和燃氣機組。
表1 2019-2020年各類別機組碳排放基準值
考慮到機組固有的技術(shù)特性等因素，通過引入修正系數(shù)可提高同一類別機組配額分配的公平性。修正系數(shù)包括四類：一是機組冷卻方式修正系數(shù)。如果凝汽器的冷卻方式是水冷，則機組冷卻方式修正系數(shù)為1；如果凝汽器的冷卻方式是空冷，則機組冷卻方式修正系數(shù)為1.05。二是機組供熱量修正系數(shù)。燃煤、燃氣機組供熱量修正系數(shù)分別為1-0.22×供熱比、1-0.6×供熱比。三是機組負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)。常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機組負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)如下表，其他類別機組負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)為1。四是地區(qū)修正系數(shù)。目前，暫未明確地區(qū)修正系數(shù)。
表2 常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機組負荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)
配額核定包括預(yù)分配和最終核定。省級生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)配額計算方法及預(yù)分配流程，按機組2018年度供電(熱)量的70%，通過全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算系統(tǒng)向重點排放單位預(yù)分配2019-2020年度的配額。完成2019、2020年度碳排放數(shù)據(jù)核查后，按機組2019、2020年數(shù)據(jù)對配額進行最終核定。核定最終配額量與預(yù)分配配額量不一致的，以最終核定的配額量為準。
2021年5月，已完成配額預(yù)分配，并通過全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算系統(tǒng)向重點排放單位發(fā)放。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦氣候〔2021〕9號)，將在2021年9月30日前完成發(fā)電行業(yè)重點排放單位2019-2020年度的配額最終核定。重點排放單位應(yīng)盡早核算和預(yù)測配額盈缺，加強儲備和交易，制定低成本履約策略。
三、配額權(quán)屬確定
全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)記錄的信息是判斷碳排放配額歸屬的最終依據(jù)。注冊登記機構(gòu)根據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的碳排放配額分配方案和省級生態(tài)環(huán)境主管部門確定的配額分配結(jié)果辦理初始分配登記；根據(jù)交易機構(gòu)提供的成交結(jié)果辦理交易登記；根據(jù)經(jīng)省級生態(tài)環(huán)境主管部門確認的碳排放配額清繳結(jié)果辦理清繳登記；登記主體出于減少溫室氣體排放等公益目的自愿注銷其所持有的碳排放配額，辦理變更登記。登記主體可通過注冊登記系統(tǒng)查詢碳排放配額持有數(shù)量和持有狀態(tài)等信息。
為保障市場公平，全國碳排放權(quán)注冊登記建立了“回避”機制。各級生態(tài)環(huán)境主管部門及其相關(guān)直屬業(yè)務(wù)支撐機構(gòu)工作人員，注冊登記機構(gòu)、交易機構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機構(gòu)及其工作人員，不得持有碳排放配額。已持有碳排放配額的，應(yīng)當依法予以轉(zhuǎn)讓。
四、配額清繳履約
《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點排放單位應(yīng)在生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的時限內(nèi)，向分配配額的省級生態(tài)環(huán)境主管部門清繳上年度的碳排放配額。清繳量應(yīng)大于等于省級生態(tài)環(huán)境主管部門核查結(jié)果確認的該單位上年度溫室氣體實際排放量。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦氣候〔2021〕9號)，發(fā)電行業(yè)重點排放單位應(yīng)在2021年12月31日前完成配額清繳履約。
2021年，重點排放單位實際要完成2個年度的履約。生態(tài)環(huán)境部2020年征求《2019-2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》時指出，若2020年僅分配2019年度配額，并要求企業(yè)完成履約義務(wù)，則履約工作完成的時間預(yù)計將延至2021年，從而造成履約時間與配額分配年份相差過長；若2020年僅分配當年配額，又將面臨疫情對各重點排放單位造成影響的不確定性過大等難題，且根據(jù)上年度(2019年度)數(shù)據(jù)形成的重點排放單位名單在短時間內(nèi)也無法確定。綜上考慮，為平穩(wěn)啟動全國碳市場，故分配2019-2020年度的配額。
按時足額清繳履約是重點排放單位的義務(wù)。《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》規(guī)定，重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(二次征求意見稿)》提出，重點排放單位未清繳或者未足額清繳碳排放配額的，處未清繳或者未足額清繳的碳排放配額當年市場價格的5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，責令停產(chǎn)整治，在分配下一年度碳排放配額時等量核減未足額清繳部分。
考慮企業(yè)承受能力和對碳市場的適應(yīng)性，全國碳市場建立履約成本控制機制。一是設(shè)立配額履約缺口上限。在配額清繳相關(guān)工作中設(shè)定配額履約缺口上限，當重點排放單位配額缺口量占其經(jīng)核查排放量比例超過20%時，其配額清繳義務(wù)最高為其獲得的免費配額量加20%的經(jīng)核查排放量。二是納入補充產(chǎn)品。重點排放單位每年可使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。此外，為鼓勵燃氣機組發(fā)展，當燃氣機組經(jīng)核查排放量不低于核定的免費配額量時，其配額清繳義務(wù)為已獲得的全部免費配額量，即配額缺口“豁免”清繳履約。
原標題：“雙碳”專題第8期 | 碳排放權(quán)交易政策解讀(配額篇)