2017年是“大氣十條”第一階段目標(biāo)的收官之年。目標(biāo)之一是，京津冀區(qū)域PM2.5濃度比2012年下降25％。

近幾年來，京津冀空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。然而，受2017年1、2月份重污染天氣影響，京津冀及周邊通道“2+26”城市上半年P(guān)M2.5不降反升。太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。

2017年4月6日起，環(huán)保部從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。截至8月20日，強化督查現(xiàn)場檢查企業(yè)共計40925家，發(fā)現(xiàn)存在各類環(huán)境問題企業(yè)22620個。未來三個月，環(huán)保部還將開展巡查，核查環(huán)境問題整改情況，“該問責(zé)問責(zé)。”

宏觀層面復(fù)雜，“治霾”之路阻力重重。9月3日，環(huán)保部對外公布，今年秋冬季的氣溫較高，濕度大，“與往年相比，今年重污染天氣過程相對提前。”

“大氣十條”收官之年，治霾成效如何，在此一役。

自今年4月起，環(huán)保部開展史上最大規(guī)模的環(huán)保督查，劍指京津冀及周邊地區(qū)“散亂污”企業(yè)。攝影：俞琴

劍指霧霾

2017年8月24日下午3點半，邯鄲市環(huán)保局副局長王仲夏步履匆忙地出現(xiàn)在邯鄲市環(huán)保局的會議室。

“已經(jīng)兩天兩夜沒睡覺。”他面帶倦意。這段時間，他正忙于大氣污染源排放清單調(diào)查工作，好為下一步大氣污染防治提供決策支撐?！斑@涉及幾千、上萬家企業(yè)，我調(diào)動了幾十個技術(shù)骨干力量，晝夜沒停。”

8月24日，環(huán)保部、發(fā)改委、工信部等多部委及北京、天津、河北等省市共同印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。方案要求，各省市于2017年9月底前向環(huán)保部報送“散亂污”企業(yè)清理整頓項目清單、無組織排放改造全口徑清單、工業(yè)企業(yè)錯峰停限產(chǎn)方案項目清單、大氣污染源排放清單、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案減排項目清單。

時間緊迫。2017年是《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）第一階段目標(biāo)的收官之年。2013年9月，國務(wù)院正式出臺“大氣十條”，當(dāng)時該計劃被認(rèn)為是我國有史以來最為嚴(yán)格的大氣治理行動計劃。

該計劃明確了奮斗目標(biāo)：經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善。

其具體指標(biāo)是，到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物（PM2.5）濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

但中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院2017年1月14日發(fā)布的《京津冀霧霾治理政策評估報告》指出，如果氣象條件沒有發(fā)生顯著變化，即使是在周邊區(qū)域同時減排的前提下，京津冀的大部分區(qū)域難以實現(xiàn)“大氣十條”要求的濃度目標(biāo)；如果周邊區(qū)域不同時減排的話，幾乎所有區(qū)域都難以實現(xiàn)“大氣十條”要求的濃度目標(biāo)。

王仲夏說，按照“大氣十條”，邯鄲市到2017年P(guān)M2.5濃度需要下降30%。2013年，邯鄲市PM2.5濃度為139微克/立方米。今年1-7月份，邯鄲市PM2.5濃度86微克/立方米，比2013年下降38.1%。問題是，PM2.5濃度往往會在冬季反彈，因此，2017年邯鄲市PM2.5濃度能否比2013年下降30%仍是未知數(shù)。

而根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》要求，2017年，邯鄲市年度PM2.5濃度力爭降至72微克/立方米。王仲夏直言，“任務(wù)非常艱巨?！?/p>

王仲夏告訴界面新聞，從邯鄲市委到市政府，再到職能部門，“都在下大力、下決心，去采取一切措施，按照中央、國務(wù)院、上級的指示去推動工作?！庇袝r，市長、市委書記出席的會議會開到夜里12點多。

2017年，石家莊市對PM2.5濃度的要求是：比2016年下降20%左右。對此，石家莊市人民政府副秘書長楊文斌認(rèn)為，“有難度，而且不是一般的難度。”

石家莊市環(huán)境預(yù)測預(yù)報中心主任李冬表示，今年1-2月，石家莊的氣象條件非常不利，PM2.5濃度同比上升70%，空氣質(zhì)量排名位居全國74個重點城市倒數(shù)第一。隨著大氣污染防治工作的推進，石家莊市環(huán)境空氣質(zhì)量也隨之明顯好轉(zhuǎn)，4月開始，石家莊市年度空氣質(zhì)量排名已經(jīng)脫離了全國倒數(shù)第一的窘境。但整體來看，2017年1-7月，石家莊PM2.5濃度同比仍上升了20%。

在李冬看來，完成全年下降20%的目標(biāo)困難太大，“相當(dāng)于要先（在1-7月的基礎(chǔ)上）降20%再降20%?！?/p>

“今年為什么強化督查？因為空氣污染水平不降反升。”唐山市環(huán)保部古冶區(qū)分局相關(guān)負(fù)責(zé)人王靜（化名）說。

據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)，受2017年1、2月份重污染天氣影響，京津冀及周邊通道“2+26”城市上半年P(guān)M2.5平均濃度同比增長5.4%，2013年以來首次出現(xiàn)不降反升的情況。太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。

據(jù)環(huán)保部9月3日通報，經(jīng)有關(guān)專家初步分析研判，今年秋冬季天氣形勢不容樂觀，重污染天氣過程相對提前。

2017年8月22日，石家莊。攝影：俞琴

最大規(guī)模：抽調(diào)全國1/10環(huán)保執(zhí)法力量

2017年初，環(huán)保部曾赴北京、天津、河北、山西、山東、河南等有關(guān)?。ㄊ校╅_展2017年度第一季度空氣質(zhì)量專項督查。這輪專項督查結(jié)束僅20天后，環(huán)保部又啟動京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強化督查。

4月5日，時任環(huán)保部部長陳吉寧親自參與了強化督查的部署。次日，環(huán)保部對外宣布，將從全國31個省市自治區(qū)抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。4月7日，督查組成員全部入駐完畢——從部署到行動僅用了三天。

“2+26”城市是指北京、天津及河北省的石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢臺、邯鄲，山西省的太原、陽泉、長治、晉城，山東省的濟南、淄博、濟寧、德州、聊城、濱州、菏澤，河南省的鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽。

陳吉寧在2017年1月的一場記者會上介紹，京津冀及周邊的山西、山東、河南，國土面積占全國7.2%，消耗了全國33%的煤炭，單位面積排放強度是全國平均水平的4倍左右，涉氣排放主要產(chǎn)品產(chǎn)量基本上占全國的30%到40%。

“高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增長的機動車，是這個地區(qū)大氣污染的直接原因，也是改善的難點?！标惣獙幷f。

環(huán)保部對媒體的通報中稱，該次督查為“環(huán)境保護有史以來，國家層面直接組織的最大規(guī)模行動”。

環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇在接受采訪時說，這次行動從全國抽調(diào)了5600人。其中，有3000多人是來自京津冀地區(qū)的執(zhí)法人員，剩下的近2000人從京津冀之外的省份抽調(diào)。這5600人將開展25個輪次的督查，每個輪次持續(xù)兩周。

公開資料顯示，5600人相當(dāng)于全國環(huán)境執(zhí)法力量的十一分之一——全國各省市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)總?cè)藬?shù)，也不過6萬余人。

源頭治霾：嚴(yán)打“散亂污”

據(jù)環(huán)保部介紹，強化督查主要對7個方面進行督查，包括相關(guān)地方各級政府及有關(guān)部門落實大氣污染防治任務(wù)情況，固定污染源環(huán)保設(shè)施運行及達標(biāo)排放情況，“高架源”自動監(jiān)測設(shè)施安裝、聯(lián)網(wǎng)及運行情況，“散亂污”企業(yè)排查、取締情況，錯峰生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)措施執(zhí)行情況，涉揮發(fā)性有機污染物企業(yè)治理設(shè)施安裝運行情況等。

“散亂污”企業(yè)整治是此次強化督查的重點內(nèi)容之一。所謂“散亂污”企業(yè)，大多數(shù)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，污染物排放很難達標(biāo)，有的甚至沒有土地、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)等手續(xù)。根據(jù)督查組近日檢查的情況，河北省、河南省部分地區(qū)仍存在“散亂污”企業(yè)整改取締不徹底、虛報完成、進展緩慢的問題。

8月16日，唐山市一家企業(yè)大門緊閉。攝影：俞琴

環(huán)保部曾多次通報較為突出的“散亂污”企業(yè)集群。比如河北省石家莊市富村鎮(zhèn)、高邑鎮(zhèn)，有60多家小型鑄造廠，這些鑄造廠大多采用燃煤做為燃料，熔煉爐產(chǎn)生的廢氣未經(jīng)脫硫除塵處理，直接排放。

截至8月24日，僅邯鄲一地所排查出的“散亂污”企業(yè)就有35029家，并且這一數(shù)字仍在不斷更新中。對上述3萬多家“散亂污”企業(yè)，邯鄲市要求，關(guān)停取締19966家、提升改造15031家、整合搬遷32家。

督查組入駐某地后，地方政府會向其提供“散亂污”企業(yè)清單。督查組需要根據(jù)這份清單進行抽查，檢查名單上的企業(yè)是否關(guān)停、整改情況如何，有時，督查組也會在檢查過程中發(fā)現(xiàn)名單以外的“散亂污”企業(yè)。

8月16日，沈陽市環(huán)保局大東分局環(huán)境監(jiān)察大隊副大隊長賈巍在唐山市檢查時發(fā)現(xiàn)，一家在地方政府提供的“散亂污”清單外的企業(yè)——唐山市立昌碳酸鈣有限公司的一段式煤氣發(fā)生爐未安裝脫硫設(shè)施，兩套除塵器未運行，未安裝脫硫設(shè)施。

賈巍表示，這意味著地方政府沒有盡到排查責(zé)任，存在不作為現(xiàn)象。

隨著排查的深入，“散亂污”企業(yè)清單是不斷更新的。一名來自河北省環(huán)保系統(tǒng)的工作人員表示，有的“散亂污”企業(yè)很小、很偏遠(yuǎn)，而環(huán)保部門人手有限，因此不可能把每個角落的“散亂污”企業(yè)都找到?！熬透墼诩依锎驋咝l(wèi)生一樣，總有些地方你發(fā)現(xiàn)不了?！?/p>

“我們一直在發(fā)動社會，讓大家都來排查?！焙愂协h(huán)保局工作人員馮濤告訴界面新聞，為了利于排查“散亂污”企業(yè)，邯鄲市向社會公布了舉報方式，并對舉報者提供相應(yīng)獎勵。

“散亂污”企業(yè)具有易“反彈”的特點?！澳汶S時治，隨時有反彈，你把這塊清完以后，又偷偷摸摸開工?！蓖蹯o說，“散亂污”企業(yè)關(guān)得越多，相關(guān)行業(yè)的市場空間就越大，利益也就越高。受利益驅(qū)動，一些“散亂污”企業(yè)容易“死灰復(fù)燃”。

在督查過程中，賈巍也發(fā)現(xiàn)了這個問題。他告訴界面新聞，為了防止被關(guān)停的“散亂污”企業(yè)偷偷開工，環(huán)保部要求各地方政府按照“兩斷三清”（即斷水、斷電，清原料、清設(shè)備、清產(chǎn)品）的要求，對確定為“小散亂污”企業(yè)取締到位，使其不具備恢復(fù)生產(chǎn)的條件。

不少“散亂污”企業(yè)并未達到“兩斷三清”的取締標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)環(huán)保部通報，8月26日，督查組檢查河北省邢臺市“散亂污”企業(yè)整治工作進展情況時發(fā)現(xiàn)，任縣上報已完成停產(chǎn)取締的國芳石料廠、林偉磚廠、水泥磚加工廠、馮勝輝商砼廠、大屯鄉(xiāng)欒朝軍攪拌站生產(chǎn)設(shè)備尚未拆除，未達到“兩斷三清”的取締標(biāo)準(zhǔn)。督查組在河南省鄭州市檢查時發(fā)現(xiàn)，鄭州中晟通信設(shè)備有限公司、金寨利欣機械廠、華源機械廠、金寨永盛建筑機械廠、松山噴塑加工廠、李玲菊建筑機械廠等6家企業(yè)的部分設(shè)備、原料尚未清理，未達到“兩斷三清”的取締標(biāo)準(zhǔn)。

為防止被關(guān)?！吧y污”企業(yè)偷偷開工，邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)將“散亂污”企業(yè)的燃煤鍋爐集中堆放在一起。攝影：俞琴

攻破地方保護壁壘

在專家看來，由環(huán)保部下派的督查組在地方開展檢查工作具有一定優(yōu)勢，有利于破解地方保護。

“有的時候，地方環(huán)保部門受制于地方政府，很難進行有效的監(jiān)管，所以真正開展督查的時候，中央的派員能夠超脫一些?！惫娕c環(huán)境研究中心主任馬軍表示。

王靜說，對于地方政府而言，環(huán)保部督查組除了帶來壓力以外，還彌補了地方環(huán)保部門執(zhí)法力量有限的短板，分擔(dān)了工作?！拔覀儓?zhí)法力量薄弱，15個人的執(zhí)法支隊只有一個人有執(zhí)法證?！蓖瑫r他也坦承，相比地方環(huán)保部門，企業(yè)對環(huán)保部督查組的重視程度更高。

“我們只負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問題?！辟Z巍告訴界面新聞，督查人員每檢查完一個點位，不管是否存在環(huán)境問題，都要通過督查APP將檢查情況上報給環(huán)保部，如何整改、督促企業(yè)則需要當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門來完成。

據(jù)了解，對督查中發(fā)現(xiàn)的突出環(huán)境問題，環(huán)保部會印發(fā)督辦通知，責(zé)成相關(guān)省、市環(huán)保廳（局）對督辦問題進行整改。

界面新聞記者注意到，督查組開展檢查時常常有當(dāng)?shù)丨h(huán)保系統(tǒng)人員陪同，輔助督查組尋找指定點位，一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，當(dāng)?shù)丨h(huán)保系統(tǒng)人員還會一一記錄。

不過也有督查人員表示不愿有當(dāng)?shù)厝藛T陪同?！笆謾C里有地圖，可以準(zhǔn)確地找到廠址，不需要別人帶路?！辟Z巍告訴界面新聞。

在迎接環(huán)保部督查組的同時，各地政府也在積極開展自查。

7月21日起，河南省開展了為期一個月的“萬人環(huán)保大檢查”。全省分十八個檢查組，對各省轄市及其下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村開展環(huán)保法律法規(guī)大宣傳暨污染源普查工作，實地檢查和治理督導(dǎo)各種散亂污現(xiàn)象。

河北當(dāng)?shù)毓_報道顯示，截至2017年8月25日，13個省委巡視組已全部進駐被巡視地方、單位，九屆省委第二輪巡視全面展開。根據(jù)河北省委統(tǒng)一部署，13個巡視組將對贊皇縣、大名縣、張北縣等22個縣（市、區(qū)）開展常規(guī)巡視，對省環(huán)保廳等4家單位開展“機動式”巡視。

與此同時，縣（市、區(qū)）也在開展自查工作。王靜告訴界面新聞，為防止企業(yè)夜間偷排偷放、非法排污，唐山市環(huán)保局古冶區(qū)分局實行全員執(zhí)法，開展常態(tài)化夜間巡査執(zhí)法。在他接受采訪的前夜，一輛帶著檢查人員的車子掉到了溝里，連爆兩個輪胎。

“我們對‘散亂污’的整治力度是非常大的。我們區(qū)里，長期由區(qū)長、縣長帶隊，開著鉤機，把企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備拆除了。”王靜說，為了做到“兩斷三清”，邯鄲市古冶區(qū)開展了“聯(lián)合執(zhí)法”。

“現(xiàn)在為啥聯(lián)合執(zhí)法？因為大家壓力非常大——每天的排名，然后八月底是個大限，你完不成，就要追責(zé)了?！蓖蹯o說。

處理環(huán)境案件不力將量化問責(zé)

據(jù)環(huán)保部公布，截至8月20日，強化督查現(xiàn)場檢查企業(yè)共計40925家，發(fā)現(xiàn)存在各類環(huán)境問題企業(yè)22620個，督辦突出問題9040個，約談8個市縣區(qū)主要負(fù)責(zé)人。

8月22日，環(huán)保部宣教司巡視員劉友賓在環(huán)保部舉行的例行發(fā)布會上介紹，下一步，針對秋冬季大氣污染治理仍然存在的薄弱環(huán)節(jié)，將采取更加有針對性的措施，開展京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。

劉友賓說，攻堅行動將聚焦重點區(qū)域、重點行業(yè)，督促地方及時做好信息公開，實行量化問責(zé)，進一步鞏固督察成果，堅決杜絕“散亂污”企業(yè)異地轉(zhuǎn)移和死灰復(fù)燃，做好秋冬季大氣污染防治工作。

“不少公眾目前對環(huán)保問責(zé)有看法，覺得問責(zé)力度不夠大，環(huán)保部經(jīng)常向地方移交環(huán)境違法案例，但公眾發(fā)現(xiàn)有些案件不了了之。”劉友賓表示，下一步，除了黨政問責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)之外，將進一步坐實并量化環(huán)保責(zé)任。

8月底，環(huán)保部會同發(fā)改委、財政部等10部委以及京津冀晉魯豫6?。ㄊ校┱餐瞥隽恕?+6”的秋冬季大氣污染防治攻堅行動方案體系。

“1+6”是指《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》和攻堅行動強化督查方案、巡查方案、專項督察方案、量化問責(zé)規(guī)定、信息公開方案、宣傳方案等六個配套方案。

環(huán)保部大氣環(huán)境管理司司長劉炳江表示，近年來環(huán)保部采取了非常多的大氣污染防控措施，而這次京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治秋冬季攻堅行動方案是第一次針對秋冬季制定的方案，“以往的都是年度方案。”

按照六個配套方案中的巡查方案，環(huán)保部計劃于2017年9月15日至2018年1月4日，開展8輪次的巡查，主要目標(biāo)任務(wù)是核查環(huán)境問題整改情況，對完成整改問題開展“回頭看”。

巡查不同于督查?！岸讲榘l(fā)現(xiàn)問題，交辦責(zé)任落實給地方，然后巡查，督促問題解決?！?月1日，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇在環(huán)保部的發(fā)布會上表示，通過近幾個月的強化督查，環(huán)保部總結(jié)出一套督查檢查工作經(jīng)驗——督查、交辦、巡查、約談、專項督察。通過巡查，將對整改慢的，實施約談，對不執(zhí)行的、問題突出的實施專項督查。

“不是像過去查完就完了，問題解決沒解決不知道，所以在這個過程當(dāng)中，把所有發(fā)現(xiàn)的問題都要全面落實，進一步解決。這就是長效機制?！碧餅橛抡f。

“量化問責(zé)是‘1+6’中一個重要的壓實責(zé)任的文件?！?月1日，國家環(huán)保督察辦公室副主任劉長根在環(huán)保部的發(fā)布會上介紹，有一些地方，特別是基層黨委政府的環(huán)保責(zé)任落實不到位，工作比較被動。因此，量化問責(zé)關(guān)注的重點是“2+26”城市縣區(qū)級黨委政府及其有關(guān)部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，地市級黨委政府及其有關(guān)部門的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。

“交辦的問題不完成，該問責(zé)問責(zé)。對之前清理整頓的，還有很多遺漏的，我們新發(fā)現(xiàn)了，也要追究責(zé)任。”田為勇說。

多位環(huán)保系統(tǒng)人士表示，已見過上述量化問責(zé)規(guī)定的意見征求稿，“發(fā)現(xiàn)什么問題、幾個問題就對誰問責(zé)，規(guī)定得非常具體?！北热?，該意見征求稿的第八條稱，環(huán)保部巡查發(fā)現(xiàn)，未按要求完成交辦問題整改，且數(shù)量超過2個的；或是環(huán)保部每月強化督查仍發(fā)現(xiàn)相關(guān)大氣環(huán)境問題，且數(shù)量超過5個的，應(yīng)對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的副縣（區(qū)）長及有關(guān)人員實施問責(zé)。此外，該意見征求稿還分別列明了對市委書記、市長、副市長、縣（區(qū)）長等實施問責(zé)的具體情形。

據(jù)《太行日報》報道，8月15日，山西省晉城市委書記張九萍在中央環(huán)境保護督察整改暨改善環(huán)境空氣質(zhì)量“秋冬季”攻堅行動動員部署會議上提到了上述意見征求稿，并稱之為“環(huán)保部即將出臺的史上最具體最嚴(yán)格的考核問責(zé)辦法”。

作為一名環(huán)保系統(tǒng)官員，王靜對于強化問責(zé)規(guī)定倍感壓力，但他表示，這是現(xiàn)階段唯一的辦法，“就跟高考似的?！?/p>

“問責(zé)是嚴(yán)，但必須有手段，沒有手段怎么去督促呢？”王靜說。

隨著取暖季逼近，空氣質(zhì)量指數(shù)的變化牽動人心。

李冬樂觀地表示，今年冬季，京津冀的空氣質(zhì)量肯定會好轉(zhuǎn)，“即使氣象條件不利也會好轉(zhuǎn)，要是氣象條件稍微好一點，好轉(zhuǎn)的幅度會更加明顯（同期對比）?！?/p>

“如果那么大的治理力度，空氣質(zhì)量還不好轉(zhuǎn)，從道理上說不過去?！崩疃f。

他背靠窗外。時值八月，窗外空氣灰白。

（受采訪對象要求，王靜為化名。）

來源:界面  作者:俞琴 

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