2022年1月6日，生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)《對(duì)外投資合作建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境保護(hù)指南》(以下簡(jiǎn)稱2022版《指南》)，助力推動(dòng)對(duì)外投資合作可持續(xù)發(fā)展和綠色“一帶一路”建設(shè)，提升對(duì)外投資合作建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理水平，更好地構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。本文將梳理2022版《指南》發(fā)布的背景，重點(diǎn)分析其與2013版相比呈現(xiàn)出的亮點(diǎn)和新意并對(duì)企業(yè)具體實(shí)施以及《指南》未來(lái)更新的相關(guān)工作提出建議。
 

　　一、《指南》發(fā)布的背景和意義
 

　　綠色是共建“一帶一路”的鮮明底色。從昆明到格拉斯哥，隨著《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十五次會(huì)議(COP15)的第一階段和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會(huì)(COP26)在去年相繼落幕，我國(guó)在生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化等全球挑戰(zhàn)面前繼續(xù)積極履行國(guó)際責(zé)任。通過(guò)與覆蓋40多個(gè)國(guó)家的150余家中外方伙伴共同成立的“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟(BRIGC)、與28個(gè)國(guó)家共同發(fā)起的“一帶一路”綠色發(fā)展伙伴關(guān)系倡議以及與英國(guó)共同牽頭的“一帶一路”綠色投資原則(GIP)等平臺(tái)，中國(guó)致力于在對(duì)外投資合作中倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念。
 

　　在生物多樣性保護(hù)方面，作為COP15的東道國(guó)和主席國(guó)，中國(guó)承諾將廣泛開(kāi)展生物多樣性領(lǐng)域的雙多邊合作，助力發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)其生物多樣性治理進(jìn)程，縮小一些發(fā)展中國(guó)家在聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》履約和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)實(shí)現(xiàn)方面的差距。
 

　　在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，我國(guó)在全面部署和落實(shí)自身“雙碳”工作的同時(shí)，致力于與“一帶一路”共建國(guó)家一道結(jié)成應(yīng)對(duì)氣候變化的“命運(yùn)共同體”，以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則為基石，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)在遵循《巴黎協(xié)定》等國(guó)際公約和“一帶一路”綠色投資原則等要求的條件下，開(kāi)展對(duì)外投資合作。2021年9月，習(xí)近平主席在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布中國(guó)將不再新建海外煤電項(xiàng)目，大力支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展。中國(guó)海外“退煤”對(duì)于全球能源轉(zhuǎn)型的加速演進(jìn)起到了重要的作用。
 

　　落實(shí)到對(duì)外投資合作的項(xiàng)目層面，針對(duì)項(xiàng)目生命周期中可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，國(guó)內(nèi)包括商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部等部委著力加強(qiáng)對(duì)于共建綠色“一帶一路”的頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)企業(yè)按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)或中國(guó)更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展對(duì)外投資項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估和盡職調(diào)查，將綠色融入投資決策和項(xiàng)目開(kāi)展的全生命周期中去。相關(guān)指引性文件包括2017年5月四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2021年7月商務(wù)部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《對(duì)外投資合作綠色發(fā)展工作指引》(以下簡(jiǎn)稱2021版《工作指引》)。
 

　　延續(xù)了2021版《工作指引》所體現(xiàn)的遵循綠色國(guó)際慣例和規(guī)則的精神，兩部委在2022版《指南》中對(duì)2013年聯(lián)合印發(fā)的《對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》(以下簡(jiǎn)稱2013版《指南》)進(jìn)行了重大升級(jí)和細(xì)化。2022版《指南》增強(qiáng)了在生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的要求，覆蓋了對(duì)外投資合作建設(shè)項(xiàng)目的全周期，并分條羅列了對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境管理要點(diǎn)。在我國(guó)全面開(kāi)展生物多樣性和氣候領(lǐng)域國(guó)際合作的新格局下，2022版《指南》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)“出海”過(guò)程中積極履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任、推動(dòng)對(duì)外投資建設(shè)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的決心。這不僅為提升國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)質(zhì)量提供了重要支撐，而且全面展現(xiàn)了我國(guó)在共建“一帶一路”過(guò)程中的綠色領(lǐng)導(dǎo)力。

　　圖1 中國(guó)在共建綠色“一帶一路”過(guò)程中的重大事件和重要政策文件

 

　　二、2022版《指南》的四大亮點(diǎn)
 

　　與2013版《指南》和2021版《工作指引》相比，2022版《指南》綜合、立體地呈現(xiàn)了四大新意和亮點(diǎn)：第一，增強(qiáng)了對(duì)于國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可、超越了既往的“東道國(guó)”原則；第二，豐富了生態(tài)環(huán)保的內(nèi)涵，提出了對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性保護(hù)方面的新要求；第三，理順了項(xiàng)目全生命周期管理流程；第四，突出了對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)的規(guī)定。

　　圖2 2022版《指南》通過(guò)三個(gè)維度的刻畫(huà)形成對(duì)企業(yè)“出海”項(xiàng)目生態(tài)環(huán)保全面立體的指引

 

　　(一)兼收并蓄——提倡國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)
 

　　與2013版《指南》相比，2022版《指南》最大的亮點(diǎn)便是鼓勵(lì)企業(yè)采用國(guó)際組織和多邊機(jī)構(gòu)的通行標(biāo)準(zhǔn)或中國(guó)更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展投資合作活動(dòng)，特別是在東道國(guó)(地區(qū))沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)要求偏低的情形下。這一立意已在2021年發(fā)布的《工作指引》中有了明確的體現(xiàn)。相較于2013版中鼓勵(lì)企業(yè)“研究和借鑒”國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和慣例，2021版《工作指引》和2022版《指南》均使用了“遵循綠色國(guó)際規(guī)則”和“鼓勵(lì)企業(yè)參照國(guó)際通行做法”等對(duì)國(guó)際慣例高度認(rèn)可的字眼。其中，2022版《指南》更是明確了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和慣例在建設(shè)前的環(huán)境盡職調(diào)查、企業(yè)自身環(huán)境管理體系的完善以及項(xiàng)目退役期的生態(tài)環(huán)保工作等具體應(yīng)用場(chǎng)景。
 

　　對(duì)國(guó)際準(zhǔn)則認(rèn)可的加強(qiáng)符合我國(guó)構(gòu)建綠色“一帶一路”的要求?；仡欉^(guò)去，自1999年中國(guó)開(kāi)始實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，政府始終鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)遵守東道國(guó)的法律法規(guī)，以獲得當(dāng)?shù)睾椭袊?guó)的相關(guān)許可證和執(zhí)照(通常被稱為“東道國(guó)原則”)。然而，不同東道國(guó)的法律法規(guī)、監(jiān)管環(huán)境以及治理結(jié)構(gòu)的健全程度差異較大。一些環(huán)境法規(guī)較為寬松的國(guó)家，對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)商和投資者幾乎不作相應(yīng)環(huán)境保障措施的強(qiáng)制要求和約束，或只要求采取較為基本的保障措施。在當(dāng)?shù)丨h(huán)境相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，部分中國(guó)企業(yè)投資項(xiàng)目由于未能就當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)和社區(qū)可能造成的環(huán)境及社會(huì)影響進(jìn)行及時(shí)溝通披露而受到部分非政府組織和媒體的非議。除卻聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏可以依托的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也為中國(guó)企業(yè)帶來(lái)了實(shí)際的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：因?yàn)閲?guó)際投融資渠道(包括一些國(guó)際大型機(jī)構(gòu)投資者、多邊金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際銀行特別是簽署《赤道原則》的銀行即“赤道行”)通常采用更嚴(yán)苛的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與影響的評(píng)價(jià)和管理標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)企業(yè)無(wú)法接軌國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)將限制其拓展國(guó)際投融資渠道[1]。
 

　　綜上所述，2022版《指南》對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的擁抱為中國(guó)企業(yè)提升和完善對(duì)外投資合作建設(shè)項(xiàng)目中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理水平提供了更切實(shí)的參考標(biāo)準(zhǔn)。
 

　　(二)與時(shí)俱進(jìn)——豐富生態(tài)環(huán)保內(nèi)涵
 

　　2022版《指南》大大豐富了生態(tài)環(huán)保的內(nèi)涵——在2013版主要側(cè)重的污染防治的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)增加了關(guān)于企業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性保護(hù)方面的新要求。與此同時(shí)，相較于已對(duì)這兩個(gè)全球議題有所涉及的2021版《工作指引》，2022版《指南》對(duì)于生物多樣性保護(hù)的關(guān)注度有所提升，并細(xì)化了對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展的各階段以及各重點(diǎn)行業(yè)的具體指導(dǎo)。
 

　　在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，2022版《指南》明確了企業(yè)應(yīng)“關(guān)注全球和東道國(guó)(地區(qū))關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī)和政策，根據(jù)自身?xiàng)l件積極參與低碳和碳匯項(xiàng)目，支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展，為東道國(guó)(地區(qū))應(yīng)對(duì)氣候變化作出積極貢獻(xiàn)”(第十七條)。這就要求中國(guó)企業(yè)在開(kāi)展對(duì)外投資合作建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，盡量減少其海外碳足跡，充分考量東道國(guó)在《巴黎協(xié)定》下各自的國(guó)家自主貢獻(xiàn)(NDCs)，最大程度上與1.5℃溫升目標(biāo)保持一致。就具體的行業(yè)而言，《指南》要求企業(yè)在實(shí)施能源項(xiàng)目時(shí)，“優(yōu)先考慮清潔、綠色的可再生能源項(xiàng)目”(第十條)，重申了2021年9月我國(guó)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上關(guān)于不再新建海外煤電項(xiàng)目，大力支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展的承諾。針對(duì)交通基建項(xiàng)目，《指南》同樣提出了“綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)原則(第十三條)。
 

　　作為COP15的東道國(guó)和主席國(guó)，我國(guó)在2022版《指南》中對(duì)于生物多樣性保護(hù)的要求進(jìn)行了重大細(xì)化和升級(jí)。2022版《指南》強(qiáng)調(diào)企業(yè)應(yīng)“關(guān)注東道國(guó)(地區(qū))制定的生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，充分考慮項(xiàng)目所在區(qū)域的生態(tài)功能定位，減少對(duì)當(dāng)?shù)厣锒鄻有缘牟焕绊?，推?dòng)實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用”(第十八條)。與2013版《指南》中僅第十五條提到的審慎選址、減少對(duì)當(dāng)?shù)厣锒鄻有缘牟焕绊?、做好生態(tài)恢復(fù)工作等用詞相比，2022版《指南》首先提出了在項(xiàng)目建設(shè)前期的綜合要求——企業(yè)應(yīng)“對(duì)擬選址區(qū)域開(kāi)展生物多樣性調(diào)查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估等方式，掌握項(xiàng)目所在地及其周圍區(qū)域的生態(tài)環(huán)境本底狀況”(第六條)。