清潔的空氣、干凈的水、安全的食品……這些我們賴以生存的基礎，正越來越引起關注。五年來，唯GDP論英雄的政績觀正在發(fā)生改變，“綠水青山就是金山銀山”正深入人心。

環(huán)保并非環(huán)保部門一家之責，政府一方之力，還需企業(yè)創(chuàng)新、公眾參與。我們聚焦了一位奔波在治霾一線的專家、一個因環(huán)保而問責的自然保護區(qū)和一群推動環(huán)境信息公開的人，回顧這五年的環(huán)保綠績，也期待更大的環(huán)保合力。

合力大環(huán)保這五年 南方周末梁淑怡 | 制圖

牽住問責“一把手”這個“牛鼻子”，綠績成為官員考核的重要指標，正在改變地方主政者“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的固有觀念。

從頂層設計到立法、執(zhí)法，環(huán)保工作變成了各部門聯(lián)動協(xié)調的“大環(huán)保”。

“過去大家一直在討論企業(yè)做環(huán)保的經(jīng)濟成本，反而忽視了環(huán)保給企業(yè)帶來的真正收益和競爭優(yōu)勢?！?/p>

柴發(fā)合的電腦里，長期存著一組圖片。當看到組圖的主色調由燥熱的紅色系漸變?yōu)榱钊诵拟木G色系時，這位中國環(huán)境科學研究院大氣首席科學家緊繃的神經(jīng)才略有放松，眉頭稍有舒展。

這是一組京津冀地區(qū)PM2.5的濃度圖，顏色越綠，空氣質量越好。和2013年比，京津冀地區(qū)2016年平均PM2.5濃度已經(jīng)下降了33%，這在五年前，幾乎是一個難以想象的降幅。

2013-2016年全國近地面PM2.5濃度衛(wèi)星反演圖 中國環(huán)境空氣質量管理評估報告截圖 | 圖

治霾呼聲下，以大氣污染治理為突破口的環(huán)境治理和生態(tài)保護，在過去五年發(fā)生了重要轉變。牽住問責“一把手”這個“牛鼻子”，綠績成為官員考核的重要指標，正在改變地方主政者“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的固有觀念。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設的部署頻次密集。從頂層設計到立法、執(zhí)法，環(huán)保工作變成了各部門聯(lián)動協(xié)調的“大環(huán)?！?。

變化繼續(xù)蔓延到產業(yè)和公眾中，改造升級帶來了產業(yè)結構的調整，環(huán)保也是企業(yè)的競爭優(yōu)勢。公眾參與和信息公開拉近了決策層與民眾的距離，解決了多年未解的難題。公眾、企業(yè)、政府的良性互動正推動中國環(huán)境治理波浪式前進，產生了1+1+1>3的作用。

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“氣”始合力

又到秋冬季，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍常想起2012年前的那幾個冬季，因為比多數(shù)家長更早了解空氣污染的危害，他通過不同途徑提出學生不應在霧霾天長跑、踢球，但只是被告知“需要聽教委統(tǒng)一安排”。

“我感到非常無力，沒有辦法推動，也不知道什么時候呼吁才有結果?！瘪R軍心里著急。

PM2.5這個專業(yè)術語進入公眾視野后，被火速列入環(huán)境空氣質量標準。2012年緊急建設監(jiān)測網(wǎng)絡，2013年1月1日，北京作為第一批開展監(jiān)測的74個城市，發(fā)布了全新的空氣質量數(shù)據(jù)。

就在這第一個月，柴發(fā)合至今仍然會跟旁人反復說起這個記錄——一個月京津冀地區(qū)出現(xiàn)五次重污染天氣?！拔廴敬_實是到了不解決不行的狀態(tài)?！?/p>

在那之前，環(huán)保部已經(jīng)牽頭研究方案，但是接連的重污染天氣和輿論壓力還是給決策層造成了很大的沖擊。環(huán)保部、發(fā)改委、工信委、能源局以及地方官員被緊急抽調，加速研究后被稱為“大氣十條”的《大氣污染防治行動計劃》。

最忙的一段時間，柴發(fā)合記得，不管是司長還是部長都靠盒飯度日。

2013年9月，被譽為“史上最強”空氣清潔行動的大氣十條出臺。“以大氣十條為標志的污染控制措施，既是生態(tài)文明建設的第一步，也是重要的突破口?！敝袊嗣翊髮W環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君對南方周末記者說。

空氣流動性使得大氣污染治理沒有邊界，大氣十條打破了部門和區(qū)域的壁壘。各地紛紛設立“大氣辦”，主任由分管環(huán)保的副市長升為市長，有的甚至是省長。針對大氣十條的考核辦法則明確規(guī)定，負總責的是政府主要負責人。

地方領導“壯士斷腕”“刮骨療毒”的表態(tài)頻現(xiàn)報端，成果也已提前凸顯。截至2016年，不少地區(qū)提前達到了“大氣十條”第一階段的目標，達標城市從3個提高到了84個。作為重中之重的北京，2016年PM2.5的年均濃度也已經(jīng)較2012年下降了23.7%。

2016年12月31日，一名市民戴口罩在北京天壇公園內行走。 新華社金良快攝 | 圖

京津冀地區(qū)雖未完全告別重污染日，但業(yè)內常常形容為“雖然還在發(fā)燒，但是燒的熱度已經(jīng)下降了”。

在武漢大學環(huán)境法研究所所長秦天寶看來，這五年環(huán)境治理最大的改變之一在于思路的轉變，即不再過度強調總量控制，而是從手段回歸目標，將環(huán)境質量的改善和提升作為工作重心。

從氣開始，按照環(huán)境要素管理的“氣、水、土三大戰(zhàn)役”逐一開啟。2014年、2016年，“水十條”“土十條”相繼頒布。

對癥“九龍治水”的水十條涉及環(huán)保、住建、農業(yè)、水利等17個部門和單位，更引入中組部、監(jiān)察部兩大部門，每一項都明確標注各部門具體職責并對外公布。

中華人民共和國土壤污染防治法(草案)征求意見 全國人大官網(wǎng)截圖 | 圖

土壤監(jiān)測數(shù)據(jù)一度是“不能說的秘密”，數(shù)據(jù)公開后也僅能從宏觀上來反映我國土壤污染的總體情況。而今，新的土壤詳查已經(jīng)開始，為避免工作重復，由環(huán)保、財政、國土、農業(yè)、衛(wèi)計委五個部門聯(lián)合組織。

常被詬病的規(guī)劃打架也被要求“多規(guī)合一”，生態(tài)保護紅線成為全國“一張圖”，“不能越雷池一步”。

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牽住“牛鼻子”

類似大氣十條對政府主要負責人的考核，還有河長制，從長江到小溝渠，都立上了負責人的名字。

每到秋天，浙江省杭州市臨安區(qū)的太湖源鎮(zhèn)指南村就成了江浙滬地區(qū)的后花園，因千年古楓而得名“紅葉小鎮(zhèn)”擁有著300多棵紅楓、銀杏等樹木。 南方周末記者劉佳攝 | 圖

而在浙江省湖州市安吉縣，“綠色政績”早就成了任免升遷的重要參考依據(jù)。

2005年8月，時任浙江省委書記習近平在此考察時提出“綠水青山就是金山銀山”，漸漸改變了地方干部的單一經(jīng)濟考核模式。

曾擔任上墅鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長的鄧錦森在2014年主抓治污工作，對兩家造紙企業(yè)整治提升，取締關閉15家手工造紙作坊，在以生態(tài)保護為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中拿了全縣考核第一名。2015年，鄧錦森調到縣里任縣規(guī)劃局副局長。

南方周末記者梳理發(fā)現(xiàn)，2014年至2017年的國務院政府工作報告，每次都到霧霾、環(huán)境、生態(tài)等字眼。

地方政府報告對環(huán)境的著墨增多，環(huán)保部副正部長先后轉任河北、北京主政。自2014年以來的3年間，至少有6名環(huán)保系統(tǒng)廳局級及以上官員赴任各地黨政要職，其中5名為“一把手”。

“把責任加到地方黨政‘一把手’身上，是解決中國環(huán)境問題的關鍵?！崩ド蕉趴舜髮W環(huán)境研究中心主任張俊杰觀察到。

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，明確提出對官員損害生態(tài)環(huán)境的責任“終身追究”以及“黨政同責”。

約談、督查、督察……在對地方政府的環(huán)保約束上，中共十八大以來，各類軟硬手段頻繁亮劍。

農健 | 圖

2010年進入環(huán)保部華北督查中心的曹躍霆在接受媒體采訪時表示，彼時執(zhí)法經(jīng)常受到各種干預，“時常有一種無力感”。

從新環(huán)保法修訂，到國控空氣質量監(jiān)測站監(jiān)測事權上收，再到中央環(huán)保督察組，以及正在推進的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革等一系列動作，正在從根本上改變環(huán)境守法難、執(zhí)法成本高，地方保護主義的環(huán)境治理現(xiàn)實難題。

督查方式不斷創(chuàng)新，督查對象也在變化，首先是從查企向督政轉變。2014年5月，《環(huán)境保護部約談暫行辦法》出臺，督查地方的過程中，環(huán)保部針對環(huán)境問題約談地方主政官員。

15個月內，環(huán)保部平均每21天就會約談一個城市。時任山東臨沂市市長張術平在約談中袒露心跡：“我來接受這一次約談，心情是非常沉重的，同時我的決心也是非常大的，我向你們保證，不會再有第二次約談?！?/p>

如果說約談還是軟性手段，此后的督察則是硬碰硬。2015年7月，中央深改組審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，明確建立環(huán)保督察機制。

相較于督查側重具體問題，中央環(huán)境保護督察將重心放在地方政府的環(huán)保責任落實上。

2015年底，中央環(huán)保督察組的“第一劍”，就劍指當時環(huán)境問題突出的河北。督察手段前所未有的嚴厲，解決了多地多年未解的難題。國家環(huán)保督察辦公室的一位工作人員對南方周末記者說，上海曾有小區(qū)群眾集體致信感謝督察組，“奔走呼號了十多年的無證餐飲污染問題，向督察組報告不到三天就解決了。”

督察并非一時，還有后續(xù)的問責制度。在甘肅，因為祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，3名負有領導責任的省級干部和15名相關責任單位的負責人被嚴肅問責。(點擊此處查看相關報道《問責整改中的祁連山 | “目前一共有4個副部級、14個司長來過”》)

在兩年多的時間內，督察已經(jīng)無死角覆蓋31個省份，問責共計超過1.5萬人。

柴發(fā)合也感受到了基層政府的變化——以前他到地方授課，學員大多是環(huán)保系統(tǒng)官員，而現(xiàn)在，黨政“一把手”變成主力軍。

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環(huán)保的經(jīng)濟效益

在摘帽空氣質量倒數(shù)第一就掛出橫幅慶祝的河北邢臺，德龍鋼鐵廠真正的改變發(fā)生在新環(huán)保法開始執(zhí)行的2015年。中共十八大以來，在生態(tài)文明建設領域，制定修改的法律就有十幾部之多。

這一年，感覺到環(huán)保風暴愈加猛烈的德龍控股有限公司董事局主席丁立國下決心加大投入，逐漸把廠區(qū)內改造成全封閉料場，又增加了廢水處理和廠區(qū)綠化等項目。

改變并不容易，德龍剛剛經(jīng)歷了2014年鋼鐵行業(yè)的嚴冬，企業(yè)虧損高達幾億元。而幾年來，德龍在環(huán)保改造上的投入已接近十億元人民幣，“這十億是什么概念?都可以在北京建兩個五星級酒店了!那多漂亮，看著多舒服?”

有下屬看不到效益想不通，他就只能換人。“從改造開始我為這個事?lián)Q了三任總經(jīng)理。一度他們想放棄，我也有點動搖?！?/p>

改造的成果，丁立國感觸比誰都深刻。丁立國患有嚴重鼻炎，2000年剛剛收購工廠時，“只要一刮風，工廠就看不見人，走路打照面兒得靠喊，自己不敢住廠區(qū)”，但現(xiàn)在每次回到工廠，他都會住在廠區(qū)的宿舍。

后來，丁立國把這個故事講給很多人聽，聽眾包括馬軍。馬軍發(fā)現(xiàn)，“環(huán)境違法成本低、守法成本高”的怪現(xiàn)象正在改變。他記得有一家企業(yè)甚至將每個月10萬元上限的罰款做進年度預算，因為這遠遠低于他們治污所要付出的代價。

新環(huán)保法實行按日計罰不設上限，查封扣押、停產限產、問責乃至入刑的大有人在。約束不僅來自監(jiān)管，還可能來自客戶。在綠色供應鏈的推動下，超標排放的企業(yè)將會失去更多的訂單。

浙江蕭山的三元紡織是全國十大印染廠之一，因有超標排放記錄，多家跨國品牌紛紛準備取消采購訂單。

在綠色采購推動下，三元紡織投資上億元，實現(xiàn)了每天四萬噸廢水達標排放。“一些企業(yè)開始對我們有想法，畢竟需要作出很大投入?！瘪R軍說?！暗衅髽I(yè)后來反而當面向我們道謝”，因為當?shù)貜娀O(jiān)管，訂單大量集中到先行一步做環(huán)保改造的企業(yè)。

環(huán)保企業(yè)也在這五年里獲得了商機。德龍控股已經(jīng)入股了一家環(huán)保公司，丁立國計劃做成環(huán)保咨詢公司，為其他高污染企業(yè)提供整體環(huán)保解決方案。丁立國告訴南方周末記者，沈陽、鞍山、唐山等地級市政府工作人員都來取經(jīng)。

“過去大家一直在討論企業(yè)做環(huán)保的經(jīng)濟成本，反而忽視了環(huán)保給企業(yè)帶來的真正收益和競爭優(yōu)勢，即Doing well by doing good?！睆埧〗苷f。另一方面，他認為環(huán)境管制在治污外還發(fā)揮了內生作用，帶來了產業(yè)結構的調整，促進從末端到源頭的改變，在供給側結構性改革上，環(huán)保成為了推動經(jīng)濟的力量。

去產能一直是大難題，僅2016年，就退出鋼鐵產能6500萬噸，煤炭產能2.9億噸，其中也有環(huán)保加嚴的貢獻。

連股民們也發(fā)現(xiàn)，但凡涉及生態(tài)文明建設的政策出臺，總會拉動環(huán)保相關股票，金融機構紛紛設立專注環(huán)保板塊的部門，資本爭相涌入，期望從這塊大蛋糕中分出一角。

據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院早前的測算，“十三五”期間，環(huán)?？偼顿Y有望超過17萬億元。環(huán)保產業(yè)中的上市企業(yè)數(shù)量迅速增加，其中既包括主打環(huán)保業(yè)務的民企，也有從傳統(tǒng)行業(yè)伸出觸角的央企。

中國環(huán)保產業(yè)協(xié)會與中央財經(jīng)大學綠色經(jīng)濟與區(qū)域轉型研究中心此前調研了131家A股上市的環(huán)保公司發(fā)現(xiàn)，自2015年以來，在同一會計年度內，這些公司的環(huán)保業(yè)務收入在各季度內均呈上升趨勢。

“命令控制型的環(huán)境保護政策在過去五年發(fā)揮了高效的作用，2018年環(huán)保稅將會實行，這些市場調節(jié)型政策也將發(fā)揮其能效。”張俊杰告訴南方周末記者。

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國際舞臺的熱詞

中共十八大以來，習近平總書記涉及生態(tài)文明建設的有關重要講話、論述和批示指示多達三百余次。2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，更是給生態(tài)文明制度框定了“四梁八柱”。多位受訪專家指出，中國一系列綠色方案之所以能持續(xù)發(fā)生效用，源于決策層對環(huán)境治理的魄力。

在宋國君看來，中央深改組很多關于生態(tài)文明建設的重大決策，實際上推動了政府加快實施相關政策。

中外對話網(wǎng)站曾多年評選國內的最佳環(huán)境報道作品，據(jù)該機構運營副主編馬天杰觀察，獲獎報道中，有影響力的作品都是因為影響了決策層對于環(huán)保的看法，比如青海木里的非法開采、新疆卡拉“縮水”的自然保護區(qū)和騰格里沙漠排污等。

“環(huán)保督政、環(huán)評脫鉤、離任審計，都是以前老大難的問題，做環(huán)保的人都清楚這是機制體制上的硬骨頭?！瘪R天杰對南方周末記者說。

改革成效之快可以從污染源信息公開中窺見。公眾環(huán)境研究中心在五年前聯(lián)合阿拉善SEE等25家機構共同提出污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)實時公開的倡議，“因為是全球首次，所以我們原本計劃五年才能開始，沒想到環(huán)保部2014年就做出要求，到今天主要省市都已建立了實時公開平臺?！瘪R軍說。

在中國舉辦的國際會議上，綠色理念也頻頻被重磅提出。2014年在北京舉辦的APEC會議上，建立APEC綠色供應鏈合作網(wǎng)絡被提出;2016年在杭州舉辦G20會議上，綠色金融議題被首次引入;2017年在鄂爾多斯舉辦的防治荒漠化大會上，中國不僅提前實現(xiàn)荒漠化土地零增長的目標，還啟動了“一帶一路”防治荒漠化合作機制。

馬天杰發(fā)現(xiàn)，環(huán)境和金融是中國近幾年在國際舞臺的亮點，在誕生《巴黎協(xié)定》的巴黎大會上，習近平闡明了中國在應對全球氣候變化的主張和措施?！吧鷳B(tài)文明”和“氣候領導力”逐漸進入國際學者們的詞匯庫，成為熱詞。

巴黎協(xié)定通過后，解振華發(fā)言。 南方周末記者汪韜攝 | 圖

這五年中國環(huán)境治理，給英國薩塞克斯大學科學及技術政策研究中心研究員、中外對話英國辦公室主編山姆˙吉爾留下最深印象的，一個是自上而下視角，中國生態(tài)文明的頂層設計和對全球的氣候影響力;一個是自下而上視角中，基層政府對污染行業(yè)的約束和環(huán)境治理。

“尤其是后者，從中美氣候變化聯(lián)合聲明開始，中國應對氣候變化的積極姿態(tài)是國際上大家公認的?！瘪R天杰說，控制煤炭消耗曾經(jīng)是非常敏感的話題，但是強有力的大氣污染治理措施又是一股內生力量，協(xié)助中國改變。

山姆˙吉爾用“轟轟烈烈”來形容中國的綠色轉型之路。他認為，“生態(tài)文明”不僅是一句口號，對于土耳其、巴基斯坦等一些國家也產生了積極的影響，中國通過新能源的創(chuàng)新和投資做出了很好的示范。

馬軍則認為，從公眾最初對于治理大氣污染的訴求，到PM2.5的實時監(jiān)測與公開、大氣十條的出臺，從決策層的正視與重視，到頂層設計促進企業(yè)轉型，再到納入公眾參與，這五年的環(huán)境治理歷程是一個公眾、政府、企業(yè)形成的閉環(huán)，“是一個在生態(tài)環(huán)保領域多元共治的新體系，三方之間正開始形成良性互動?！?/p>

來源:千篇一綠  作者:劉佳 潘秋杏

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