12月25日下午，上海市委副書記、市長應勇深入社區(qū)、企業(yè)調(diào)研生活垃圾分類工作。應勇指出，垃圾綜合治理是上海超大型城市必須直面而且要下大決心解決的重大課題。據(jù)媒體報道，他調(diào)研的其中一個點就是虹橋街道愛建居民區(qū)。此前，愛建居民區(qū)成功有效進行垃圾分類的報道已見諸報端，并引起社會積極反響。
在公眾環(huán)保熱情高漲的今天，垃圾分類無疑是一件令人拍手稱贊的好事。但實際上，推行垃圾分類并不容易，在很多成功推行垃圾分類的國家和地區(qū)，幾乎都曾經(jīng)歷過異常艱苦的“垃圾戰(zhàn)爭”。例如，瑞典在培養(yǎng)國民垃圾分類意識上足足花了一代人的時間，對于那些偷懶不愿意分類垃圾的人，瑞典政府甚至重新設計了垃圾容器來提高扔垃圾的難度;在日本，東京江東區(qū)政府也曾與其他區(qū)展開“垃圾戰(zhàn)爭”，反對其他區(qū)垃圾進入本區(qū)境內(nèi)。因此，愛建社區(qū)有效推動垃圾分類的案例，也就更具有了標本意義。
積極行動者：垃圾分類成功背后的個體基石
在城市基層治理中，居民可以分為四種類型：破壞者、搭便車者、利益相關者、積極行動者。在以追求個人利益最大化的邏輯中，集體行動的困境直接導致了公地悲劇的誕生。聚集多種垃圾的垃圾桶和垃圾站，一定程度上也是一種微型公地悲劇。不少社區(qū)試圖推行垃圾分類，卻以失敗而告終。其根本原因在于積極行動者的缺席。但在愛建居民區(qū)，我們看到的是居民成了推進垃圾分類的積極行動者。
這是如何形成的呢?
積極行動者的成長不是一蹴而就的，它是通過有效的家庭教育、社區(qū)教育、宣傳倡導、法律規(guī)范等多種途徑催生出來的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，愛建居民區(qū)2011年曾搞過一次垃圾分類實驗，由于政府管理與社區(qū)垃圾分類實踐對接上的錯位，直接導致了實驗的失敗。但這為后來的垃圾分類奠定了一個非常好的鋪墊和基礎。其次，該居民區(qū)的很多居民有對發(fā)達國家垃圾分類的直接體認。他們對垃圾分類的生態(tài)價值有著非常清醒的認識，這為垃圾分類的成功推行奠定了廣厚的觀念基礎。但是，積極行動者還不是先前的實驗和生態(tài)環(huán)保觀念直接催生出來的。積極行動者的誕生，首先得益于社區(qū)黨組織的動員和倡導，其次直接得益于各種有效的治理機制的創(chuàng)新。挖掘積極行動者誕生背后的治理機制，形成一套可復制、可推廣的治理方法，是關注愛建居民區(qū)垃圾分類有效推行的重要議題。
黨建引領+居民自治邏輯：垃圾分類成功背后的治理邏輯
垃圾分類不只是一個生態(tài)議題，也是一個重要的治理議題。在多重復雜的垃圾治理道路中，有三種治理邏輯尤為重要。
第一，政府干預邏輯。
政府干預是導致垃圾成功分類的前提。在韓國以及不少西方國家，垃圾治理的基本邏輯是政府干預。政府干預可以將垃圾治理納入到法治化的軌道上，確立市民最為基本的行為規(guī)范。由于垃圾分類行為個體“成本-收益”的模糊性和不對等性，完全市場條件下的垃圾分類行為難以形成，因而，需要借助政府干預理論考察政府行為對民眾垃圾分類行為的影響。在我們掌握的人類垃圾分類歷史中，缺乏政府強力干預下的自動性的垃圾分類是極為罕見的。特別是當垃圾生產(chǎn)與垃圾處理成為一個嚴肅的公共議題時，垃圾分類更是得益于政府的強力干預。
第二，利益相關邏輯。
把垃圾分類轉(zhuǎn)化為一個利益相關議題，與每個個體的生活直接聯(lián)系在一起，是促進垃圾分類的一個重要秘訣。日本東京是通過利益相關邏輯促進垃圾分類的代表性城市。一位日本人這樣說道：50年前，東京是一個垃圾城市，垃圾只能填埋，并且只有一個處理廠，后來處理場所在區(qū)居民抗議，并決定每個區(qū)產(chǎn)生的垃圾由本區(qū)處理。每個區(qū)建設垃圾處理廠曾遭到居民反對，有些區(qū)打了10年官司才開始建設，有些工廠與居民開了100多次說明會。通過長時間平穩(wěn)運行、信息公開、邀請居民參觀等努力，工廠和居民有了信賴關系。當前，東京每一個區(qū)幾乎都擁有垃圾處理廠，這樣一種規(guī)劃，直接將垃圾問題本土化、地方化和鄰里化了。利益相關邏輯塑造出來的是較為理性、平和的利益相關者，建立在利益相關者之上的治理機制往往也是比較持久的。
第三，黨建引領+居民自治邏輯。
當我們將目光聚焦于虹橋街道愛建居民區(qū)的時候，欣喜地發(fā)現(xiàn)，通過黨建引領+居民自治的邏輯，也可以促成良好的垃圾治理和嚴格的垃圾分類。 此外，在黨建引領+居民自治邏輯中誕生出來的垃圾分類，更加充滿著令人興奮的治理能量和善治愿望。在此過程中，黨建引領不是簡單的口號引領，而是腳踏實地、富有成效的價值引領、議題引領與平臺引領。虹橋街道愛建居民區(qū)以獲得國家級科普示范小區(qū)稱號為契機，2017年，積極打造綠色家園品牌，深入推進居民垃圾分類規(guī)范化工作。特別是在基層黨組織引領下的三會制度、居民參與制度、志愿者制度等，都為垃圾治理奠定了堅實的自治基礎。黨建引領+居民自治的邏輯，是中國基層治理的最大特色，也是當代中國能夠在快速轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展中保持穩(wěn)定、有效之格局的終極秘密。脫離了黨建引領的基層治理會迷失方向，脫離了居民自治的基層治理會缺乏根基。只有將兩者結合起來，才能真正構建具有中國特色的基層治理格局。愛建居民區(qū)成功地將這一邏輯運用于垃圾分類與垃圾治理之中，起到了意想不到的治理效應。
五大機制：垃圾分類成功的運行機制
第一，共識凝聚機制。
愛建居民區(qū)之所以能夠成功推行垃圾分類，共識凝聚機制是至關重要的。原來，愛建居民區(qū)的中華別墅區(qū)有前后兩個垃圾站，居委干部認為，既然搞垃圾分類，就索性搞徹底，撤銷后面的垃圾站，全部集中在小區(qū)前面的分類垃圾站。但也有人擔心，這可能會讓后排居民感到不方便?？稍陔S后的民意調(diào)查中，這一顧慮被打消。今年4月起，中華別墅區(qū)垃圾分類宣傳動員工作啟動，居委會向每家每戶發(fā)放了意見征詢表，同時利用支委會、居代會、樓組長會和上門宣傳、海報張貼、微信號等多元宣傳方式，來推廣綠色環(huán)保理念，告知分類工作要求。居民區(qū)書記徐秀這樣說道：“沒想到民意反響非常好，居民們都贊同取消后排那個垃圾站。95%的居民都認為垃圾分類是好事，就應該這么做，看來是得人心的事?！痹谀酃沧R的過程中，有三點極為重要：一是基層黨組織對社區(qū)治理基礎、社區(qū)公共意愿以及社區(qū)公共議題的分析與提煉。二是基層黨組織、居委會在社區(qū)進行的民意調(diào)查、民意收集和民意歸納。三是社區(qū)對垃圾分類的宣傳。
第二，示范帶動機制。
示范帶動機制，將垃圾分類行動從一部分人逐漸擴展到所有居民，將不遵守規(guī)則者、搭便車者以及消極的行為者，拉入了積極行動者的隊伍中來。愛建居民區(qū)按照制度設計，每戶居民需從源頭分類、定時定點投放。早上7:30—9:30、晚上6:00—8:00是垃圾集中投放時間。居委會為此組建了一支由黨員、樓組長、居民骨干和物業(yè)人員組成的40人志愿者隊伍。每天早上7:30—晚上20:00輪班在小區(qū)垃圾房前蹲點督促，勸導居民對混裝垃圾進行分類，親手示范如何投放。示范帶動機制是愛建居民區(qū)垃圾分類成功推行的一大秘密。
第三，內(nèi)生壓力機制。
在中國社區(qū)中垃圾分類的背后，黨建引領+居民自治的邏輯孕育出來的，不是外生控制和懲罰機制，而是具有中國特色的內(nèi)生壓力機制。如果內(nèi)生壓力機制與政府干預機制、利益相關機制相結合，中國推行垃圾分類的時間會大大縮短。這一內(nèi)生壓力機制在制度和規(guī)則上的體現(xiàn)如下：(1)建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計機制，通過志愿者的蹲點值守，詳細記錄每次居民垃圾投放、分類情況，形成數(shù)據(jù)記錄冊，實時掌握小區(qū)垃圾分類動態(tài)情況。(2)設置紅黑榜公示家庭垃圾分類情況，根據(jù)數(shù)據(jù)記錄，定期公布垃圾分類紅黑榜，表彰分類良好的家庭，督促分類不徹底的情況，促進居民垃圾分類習慣形成。(3)建立大件垃圾定點堆放“雙告知”制度。通過兩次告知，即居委上門告知和物業(yè)收費時告知，通過向裝修住戶發(fā)放告知單，明確定點堆放要求，提醒裝修期間安全事項和房屋法規(guī)宣傳。內(nèi)生壓力機制不同于冷漠的外部監(jiān)控機制和外部懲罰機制，是黨建引領+居民自治這一中國治理邏輯的必然產(chǎn)物。無論是在熟人社區(qū)還是“熟悉的陌生人”社區(qū)中，內(nèi)生壓力機制都是通過面子機制、聲譽機制得以發(fā)揮其效力的。
第四，專業(yè)輔助機制。
垃圾分類，不是簡單地將垃圾分為可回收垃圾和不可回收垃圾兩種。現(xiàn)代社會對垃圾治理的要求是非常高的，其分類標準更加嚴格，其分類方法更加專業(yè)。所以，垃圾分類既是一項居民參與性的治理任務，也是一項專業(yè)性的治理任務。在這一背景下，虹橋街道積極推動專業(yè)化社會組織對愛建居民區(qū)垃圾分類介入和指導。在推進實施小區(qū)垃圾分類的過程中，愛建居委還積極與社會組織開展聯(lián)合，引入專業(yè)力量，增加工作效能。例如，將小區(qū)活動室的屋頂改造成菜園，實施黨員志愿者包干管理，收集餐前垃圾制作酵素肥料和酵素產(chǎn)品，用于菜園施肥，蔬果成熟后為小區(qū)孤老、高齡老人開展愛心送菜。通過“一平米”菜園這個小小環(huán)保實踐載體建設，讓居民切實感受到垃圾分類資源再生循環(huán)的實際過程。愛建居民區(qū)成功地推行垃圾分類，也得益于社會組織的技術指導和專業(yè)化輔助。專業(yè)輔助機制將社區(qū)中專業(yè)化程度較高的議題和事項，轉(zhuǎn)化為一種積極的治理能量和治理成果。
第五，政社對接機制。
過去，很多社區(qū)垃圾分類之所以不能持續(xù)性推進，一個極為重要的原因就是缺乏政府環(huán)衛(wèi)部門與社區(qū)垃圾分類的成功對接。愛建居民區(qū)也有過類似的經(jīng)歷。在2011年，愛建小區(qū)曾推行垃圾分類，一開始也是轟轟烈烈的，可后來居民發(fā)現(xiàn)，自己辛辛苦苦前端分好，垃圾車一來，轟隆一下又混在一起了，積極性大為受挫，最后垃圾分類不了了之。政社對接機制對保證社區(qū)垃圾分類的可持續(xù)性推進是極為關鍵的。反過來看，社區(qū)垃圾分類也將會帶動政府垃圾處理工作的改進。垃圾分類將直接驅(qū)動政府環(huán)衛(wèi)部門垃圾治理理念、垃圾治理流程以及垃圾治理體系的變革。
垃圾分類成功推行的啟示
垃圾分類的生態(tài)效應和治理效應，是令人震驚的。在愛建居民區(qū)，廚余垃圾變成酵素做了肥料后，最直接的結果就是垃圾減量了。統(tǒng)計顯示，中華別墅區(qū)的廚余垃圾從分類前的195桶縮減為135桶，環(huán)比減量29%。居民區(qū)還推行“菜籃子搖起來”，買菜不用塑料袋，塑料袋由此減量50%。有人推算，如果一個特大型城市中一個區(qū)級范圍內(nèi)的垃圾生產(chǎn)量減少百分之十，環(huán)衛(wèi)部門將節(jié)省500萬元的投入。那么，愛建居民區(qū)垃圾分類成功推行帶給我們哪些啟示呢?能否從中總結出一些經(jīng)驗或規(guī)律使垃圾分類在更多社區(qū)得以推廣呢?
一是社區(qū)善治定律。從愛建居民區(qū)成功推行垃圾分類的五項機制中，可以得出如下結論：黨建引領+居民自治+政府治理+社會組織參與=社區(qū)善治。其中，黨建引領是政治保障，居民自治是主體保障，政府治理是外在保障，社會組織參與是專業(yè)保障。 黨建引領將社區(qū)中的多種組織(例如居民委員會、業(yè)委會、物業(yè)公司、群眾團隊、志愿者組織等)有機地整合起來，為各種議題的解決締造了一個協(xié)商共治的平臺。居民自治則直接導致了大規(guī)模的積極行動者的誕生。政府治理實現(xiàn)了政府與社區(qū)的有效對接，把社區(qū)治理的積極成果轉(zhuǎn)化為整個城市、整個社會的治理成果。社會組織參與為社區(qū)治理提供了專業(yè)化的知識和方法。以上四者的有機融合和相互合作，構成了中國社區(qū)的善治形態(tài)。這是愛建居民區(qū)成功推行垃圾分類的第一大啟示。
二是“垃圾分類+”可以成為城市治理的重要支點。垃圾分類改變的不僅僅是生態(tài)，還有人的觀念與行為以及整個社會的治理文化。阿基米德說：給我一個支點，我將撬動整個地球。垃圾分類也可能是成功撬動社區(qū)治理和社會治理的絕好支點。比如，愛建居民區(qū)在成功推行垃圾分類的過程中，就孕育出了“垃圾分類+”的治理格局，如“垃圾分類+環(huán)保、垃圾分類+幫困、垃圾分類+社區(qū)教育、垃圾分類+熟人社區(qū)構建、垃圾分類+鄰里沖突調(diào)解、垃圾分類+志愿服務，等等。社區(qū)是一個關聯(lián)主義的空間，比如，社區(qū)中的物權是關聯(lián)性的，社區(qū)中的議題與居民的生活是關聯(lián)性的。所以，在推動社區(qū)治理中，選擇牽動社區(qū)各個要素的“支點”就顯得異常重要。 反之，如果沒有支點，社區(qū)治理者就容易陷入治理盲點，失去方向，社區(qū)工作人員也容易陷入瑣碎事務的汪洋大海，疲于奔波。垃圾分類就是典型的連接型支點，它不僅能夠?qū)⒉煌木用?、不同的社區(qū)組織連接起來，還能將政府與社區(qū)、社區(qū)與整個社會連接起來。隨著上海以及其他城市中各區(qū)域間、各群體關聯(lián)和互動程度的提高，生態(tài)安全已經(jīng)成為所有人關注的議題，通過物理隔絕以保證空氣安全、水質(zhì)安全以及生態(tài)安全的時代已經(jīng)一去不復返了。垃圾分類、環(huán)保和生態(tài)治理，也很可能將成為撬動城市社會治理和社區(qū)治理最為有效的支點。
(作者為復旦大學教授)
來源:上觀新聞 作者:劉建軍
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