分析重點：

垃圾處理PPP項目中的財政預(yù)算

選題理由：

筆者在操作垃圾處理項目時發(fā)現(xiàn)，由于455號文規(guī)定垃圾處理項目全面實施PPP模式，如果不采用PPP模式，原則上不安排財政資金支持，因此每到一個地方談項目，垃圾處理技術(shù)方案已經(jīng)不是重點，地方財政資金怎么支付出來，或者說如果給客戶解釋清楚垃圾處理PPP項目的財政資金到底是怎么一回事兒，這成為了各方疑惑的一大問題。垃圾處理PPP項目的財政預(yù)算如何做、何時做、做多少，有什么要求，有什么流程限制，有什么特別之處呢?筆者下面詳細(xì)分析，結(jié)合垃圾處理行業(yè)的特點做以總結(jié)和說明。

一、項目基本情況

項目名稱：中國某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目

所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理

項目總投資：6.8億元

所處階段：識別階段

回報機制：可行性缺口補助

合作期限：20年

運作方式：BOT

項目概況：本項目現(xiàn)在處于識別階段，屬于千噸級垃圾焚燒項目，投資數(shù)額相對較大，而且在垃圾減量化大背景下，垃圾處理量是逐年下降的，因此運營補貼的支出額度基本呈現(xiàn)指數(shù)型下降趨勢，導(dǎo)致項目前十年需要支付高額運營補貼，對于地方政府的財力而言，確實是不小的考驗。因此本項目在識別階段的測算就需要把政府的財政預(yù)算考慮進來，進而完善項目方案。

二、提問

1、垃圾處理PPP項目的財政預(yù)算的全面盤點?

三、分析

1、我國的財政體制

第一步，需要對我國財政體制有框架性的了解：

2、政府收支分類科目

第二步，要對財政體制中的收支分類做以了解：

3、概念辨析

通過觀察上圖，對我國財政體制有了一定的了解，那么對項目中常見的幾個概念，可能還是難以區(qū)分：

(一)綜合財力

綜合財力為一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入之和。社會保險基金收入因相對獨立，不能用于平衡預(yù)算支出，因此，一般不將其納入綜合財力考量范疇。

(二)可支配財力

可支配財力是地方政府在一定時期內(nèi)所能機動支配使用的財政資金，口徑與綜合財力一致。

(三)一般公共預(yù)算收入

一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。

(四)地方財政收入

地方財政收入是中央財政收入的對稱，口徑與一般公共預(yù)算收入一致。

(五)地方本級收入

地方本級收入是根據(jù)現(xiàn)行財政體制劃歸地方財政的收入。

(六)一般預(yù)算收入

一般預(yù)算收入是與原來的“財政機關(guān)總預(yù)算會計制度”中的“預(yù)算收入”相對應(yīng)的概念。1997年取消預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收支界限后，財政總預(yù)算的收支體系發(fā)生變化，一部分原屬于預(yù)算外的收入納入預(yù)算管理，但對這部分新納入預(yù)算的收入又需要保持其專用性，不能與原來的預(yù)算收入統(tǒng)一分配，所以將預(yù)算收入被分為一般預(yù)算收入和基金預(yù)算收入兩部分。

目前，部分地方政府仍使用一般預(yù)算收入概念，口徑與一般公共預(yù)算收入一致。

(七)公共財政預(yù)算收入

公共財政預(yù)算收入是為了避免與預(yù)算體系中其他預(yù)算收入相混淆而出現(xiàn)，2012年起，各級政府將一般預(yù)算收入改稱為公共財政預(yù)算收入，口徑與一般公共預(yù)算收入一致。

4、流程辨析

關(guān)于PPP項目財政預(yù)算的問題，有一個關(guān)鍵性的文件---《財政部關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》(財預(yù)[2015]82號文)，其中詳細(xì)規(guī)定了預(yù)算管理要求，其中對于入庫項目而言，最主要的兩個環(huán)節(jié)就是部門中期財政規(guī)劃和財政年度預(yù)算。它們的關(guān)系是中期財政規(guī)劃在先，年度預(yù)算編制在后，且前者是后者的根據(jù)，后者是前者的細(xì)化。

通俗而言，PPP項目需要首先入庫，而后編制部門三年滾動財政規(guī)劃，即中期財政規(guī)劃。經(jīng)過部門建議、上級審批、部門修改、上級審批備案批復(fù)后，形成確定的中期財政規(guī)劃。

之后，根據(jù)中期財政規(guī)劃，各部門列支下一年度預(yù)算，經(jīng)過匯總后編制本級預(yù)算方案報審，和中期財政規(guī)劃的審批流程類似，經(jīng)過修改完善后最終批復(fù)且公開。特別注意本級財政預(yù)算中是無法看到具體PPP項目預(yù)算情況的，因為人大批準(zhǔn)的本級預(yù)算不會細(xì)化如此，具體項目是否納入預(yù)算要看本級預(yù)算審批通過后，批復(fù)給各部門的預(yù)算報告。

在項目操作中，尤其是融資環(huán)節(jié)，除了預(yù)算報告外，可否要求出具決議以作為增信呢?既然已經(jīng)納入，當(dāng)然可以要求人大出具一份決議，內(nèi)容就是確認(rèn)該項目的預(yù)算已經(jīng)納入了年度預(yù)算當(dāng)中。預(yù)算都審批通過了，出一個決議自然不是難題。

5、實操步驟

(1)明確地方政府財政承受能力的剩余額度;

(2)明確地方政府編制中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算的時間節(jié)點;

(3)根據(jù)技術(shù)方案和初步價格，測算PPP項目各年度補貼數(shù)額;

(4)根據(jù)財承限制、已操作PPP付款節(jié)奏、政府要求、社會資本利益訴求等，調(diào)整方案。

來源:PPP創(chuàng)新結(jié)構(gòu) 

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