分析重點(diǎn)：垃圾處理PPP與政府購買服務(wù)

選題理由：

自2014年P(guān)PP開始推行以來，其與政府購買服務(wù)的關(guān)系就一直存在熱議與爭議，過多概念上的區(qū)分實(shí)際上對(duì)實(shí)操?zèng)]有太大的指導(dǎo)意義，因?yàn)閲?yán)格按照各自的政策法規(guī)文件執(zhí)行即可，區(qū)別自然蘊(yùn)含其中。眾所周知，政府購買服務(wù)自誕生以來，逐漸呈現(xiàn)泛化趨勢，并成為地方政府債務(wù)的主要源頭，而PPP近年來逐漸完善，大有承繼與改良部分政府購買服務(wù)邊界的趨勢。尤其是垃圾處理領(lǐng)域，我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的455號(hào)文，應(yīng)該將垃圾處理領(lǐng)域的項(xiàng)目全部劃歸在PPP下，堵死了政府購買的進(jìn)出口。然而，事實(shí)果真如此嗎？筆者在操作垃圾處理項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地面對(duì)垃圾處理項(xiàng)目，尤其是類似于本項(xiàng)目的單體純粹簡單的項(xiàng)目時(shí)，會(huì)更加傾向于采用政府購買服務(wù)的方式，那么采用政府購買服務(wù)是否可行？是否違規(guī)？這是本文想一探究竟的。

一、項(xiàng)目基本情況

項(xiàng)目名稱：中國某市餐廚垃圾專項(xiàng)治理PPP項(xiàng)目

所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理

項(xiàng)目總投資：9000萬元

所處階段：識(shí)別階段

回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)助

合作期限：20年

運(yùn)作方式：BOT

項(xiàng)目概況：本項(xiàng)目現(xiàn)在處于識(shí)別階段，屬于餐廚垃圾處理專項(xiàng)項(xiàng)目，與當(dāng)?shù)厣罾者\(yùn)體系并列，即自成獨(dú)立體系，完成餐廚垃圾的收運(yùn)、處理和終產(chǎn)物銷售。

二、提問

1、垃圾處理項(xiàng)目還能采用政府購買服務(wù)的方式嗎？

三、分析

1、455號(hào)文是特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先遵循。

政府購買服務(wù)的政策法規(guī)依據(jù)是：關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知》（財(cái)綜[2014]96號(hào)），發(fā)布主體是財(cái)政部、民政部、工商總局；而455號(hào)文是指：關(guān)于《政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），發(fā)布主體是財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部。因此455號(hào)文與政府購買服務(wù)的政策依據(jù)屬于同一位階，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，455號(hào)文應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。換言之，垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。

既然已經(jīng)定論，那還有討論的必要嗎？

當(dāng)然！從邏輯上講，是因?yàn)椴捎肞PP模式能夠緩解地方政府債務(wù)危機(jī)、加強(qiáng)垃圾處理的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，所以垃圾處理項(xiàng)目才會(huì)全面實(shí)施PPP模式。那么如果這個(gè)前提不存在，是否就不必適用PPP模式了呢？

2、不適用PPP，適用政府購買服務(wù)的情形

（1）邊界劃分

首先需要論證垃圾處理領(lǐng)域既是PPP的法定領(lǐng)域，也是政府購買服務(wù)的法定領(lǐng)域。

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》：

第十四條除法律法規(guī)另有規(guī)定外，下列服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄：

（一）基本公共服務(wù)。公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運(yùn)輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

（二）社會(huì)管理性服務(wù)。社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)與管理、社會(huì)工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟(jì)困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動(dòng)人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運(yùn)營管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

（三）行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)。行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

（四）技術(shù)性服務(wù)?？蒲泻图夹g(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析、檢驗(yàn)檢疫檢測、監(jiān)測服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

（五）政府履職所需輔助性事項(xiàng)。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、社會(huì)調(diào)查、會(huì)議經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績效評(píng)價(jià)、工程服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

（六）其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資[2016]2231號(hào)）：

第二條適用范圍

按照國務(wù)院確定的部門職責(zé)分工，本導(dǎo)則適用于在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式的項(xiàng)目。具體項(xiàng)目范圍參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）。

根據(jù)上述文件內(nèi)容，環(huán)保領(lǐng)域絕對(duì)是PPP與政府購買服務(wù)均可適用的方式，垃圾處理基本可以歸屬于環(huán)境治理，那么可以確定，垃圾處理有適用政府購買服務(wù)的基本資格。

（2）有錢任性

在滿足（1）的情況下，我們?cè)倏促Y金。如果從資金的角度看待PPP與政府購買服務(wù)，二者的區(qū)別主要在于付款節(jié)奏。簡言之，如果政府沒有充足的財(cái)政資金，需要社會(huì)資本參與，需要進(jìn)行融資，需要在未來20年、30年的期間慢慢還款，那么政府決不能做政府購買服務(wù)，否則有變相融資之嫌；而如果政府本就有充足的財(cái)政儲(chǔ)備，或者要做的項(xiàng)目體量也小，政府足以承受，那么政府用自己的錢、買自己的服務(wù)、盡自己的責(zé)任、服務(wù)本地的百姓，定然無可厚非。難道說非要勉強(qiáng)做PPP，讓政府支出更多、讓項(xiàng)目拖延更久、讓百姓晚些享受好的生活環(huán)境？

（3）對(duì)癥下藥

PPP是國家近年來倡導(dǎo)和推廣的一種政企合作方式，本質(zhì)上是將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給交由適格的社會(huì)資本。以期政府用更少的錢在短時(shí)間內(nèi)辦更多的事、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給量與效率的提升、增加經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。PPP因?yàn)槠鋾r(shí)間長，在全生命周期內(nèi)的價(jià)值絕對(duì)是大于其他方式，而且在全生命周期內(nèi)是呈現(xiàn)近乎指數(shù)型增長的趨勢。即前期少，后期多；前期賠錢，后期賺錢。所以一個(gè)適合拿來做PPP的項(xiàng)目，一定是匹配長的生命周期、體量大到利潤高過因采用PPP而增加的成本。也就是說，如果垃圾處理項(xiàng)目不滿足這兩個(gè)條件，那么不適合采用PPP模式。這樣的原因有很多，就筆者接觸的項(xiàng)目而言，有單體項(xiàng)目利潤較低做PPP不夠經(jīng)濟(jì)的、有環(huán)保壓力必須立竿見影出效果的、有處理規(guī)模無法縮小至延長到整個(gè)生命周期的等。

3、總結(jié)

經(jīng)過分析，垃圾處理項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)適用455號(hào)文采取PPP模式，從合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的角度、審批難度上考量，也應(yīng)當(dāng)適用PPP模式。然而，如果地方政府有比PPP更經(jīng)濟(jì)、更優(yōu)質(zhì)的選擇，不會(huì)增加政府負(fù)債、能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，那么審慎評(píng)估也未嘗不可。

無他，物有所值而已。

至于爭論，留待PPP正式法律的出臺(tái)解決吧。

來源:PPP創(chuàng)新結(jié)構(gòu)  作者:圖圖

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