《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)之后，以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的規(guī)范時代到來，PPP由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。什么是真正的運(yùn)營?是否有維護(hù)就可以叫運(yùn)營? 本文從不同類型的PPP的“運(yùn)營”屬性進(jìn)行分析后認(rèn)為，做真運(yùn)營、做實(shí)績效是PPP規(guī)范的核心。

一、PPP新時代：重溫初心、回歸本源

財辦金〔2017〕92號文之后，各界對PPP動向有不同的解讀，部分人士認(rèn)為PPP已步入寒冬，甚至有好事者認(rèn)為PPP“速凍”的結(jié)果是逐漸消亡。實(shí)事求是地說，自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)以來，PPP在中國雖然還處于初級階段。但正如筆者對媒體所說，我們還是“初步建立了一個系統(tǒng)，包括操作流程、管理規(guī)范，還有信息系統(tǒng)，更重要的是達(dá)成了(中央和地方、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu))推動PPP的共識，并認(rèn)識到規(guī)范的PPP不但對控制地方債務(wù)有所幫助，更重要的還是要提高公共服務(wù)的供給效率。”不能否認(rèn)，2014年以來的新一輪PPP，對基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平提升、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已發(fā)揮出很大作用。根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第9期季報》，截至2017年12月末，PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項(xiàng)目共14424個，總投資額18.2萬億元;對比全國固定資產(chǎn)投資額，2017年P(guān)PP落地項(xiàng)目投資額占同期固定資產(chǎn)投資之比已達(dá)到3.8%。

我們認(rèn)為，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。有識之士之前所批評的PPP“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”(筆者將其概括為PPP的三化風(fēng)險)被高度關(guān)注，這也是PPP規(guī)范的重點(diǎn)。而其中短期工程化、融資債務(wù)化這“兩化”的本質(zhì)是在于假運(yùn)營。相應(yīng)地，PPP規(guī)范的重點(diǎn)在于做真運(yùn)營、做實(shí)績效。

在市政環(huán)保領(lǐng)域，“真運(yùn)營”實(shí)際上可以分為兩類：一類是E20市政環(huán)保分類中A類(直接向非政府的最終使用者收費(fèi)、且以量計價的經(jīng)營性項(xiàng)目，如供水、供電、供熱等)、B類(以量計價的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，可能涉及使用者付費(fèi)，但PPP交易界面上由政府直接向項(xiàng)目公司付費(fèi)，如污水處理、垃圾處理等)和D類(部分采用政府購買服務(wù)，部分采取PPP模式實(shí)施，如環(huán)衛(wèi)等)實(shí)際上是典型的運(yùn)營性項(xiàng)目，其績效標(biāo)準(zhǔn)約束性強(qiáng)，按效付費(fèi)機(jī)制已相當(dāng)成熟;另一類則是C類政府付費(fèi)類項(xiàng)目(基于可用性及運(yùn)維考核付費(fèi)，而非以量計價，且基本為純政府付費(fèi))，從工程化向具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。本文著重分析論述后者。

二、“假運(yùn)營”PPP為何做不到物有所值

“假運(yùn)營”的突出表現(xiàn)在于前述所說的短期工程化。當(dāng)然，“假運(yùn)營”也包括少數(shù)運(yùn)營屬性強(qiáng)的A類、B類PPP項(xiàng)目借用“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績效付費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營屬性弱化、績效付費(fèi)關(guān)聯(lián)度下降甚至變相固定回報的情形。需要引起業(yè)界關(guān)注的是，PPP項(xiàng)目中工程施工比重過高，建筑型企業(yè)熱衷施工利潤、地方政府持續(xù)融資沖動的現(xiàn)狀，實(shí)際上離PPP本應(yīng)追求的物有所值有很大差距。

(一)包括過去“公建公營”及PPP模式下形成的不少項(xiàng)目，出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，無法真正運(yùn)營將導(dǎo)致政府財政支出浪費(fèi)、政府無謂的債務(wù)負(fù)擔(dān)，物有所值無從談起。

(二)PPP項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”中工程下浮率問題，筆者認(rèn)為本可在單獨(dú)的施工招標(biāo)中通過更充分的價格競爭獲得更好的條件，更重要的是業(yè)界對工程造價里面的規(guī)則還有諸多爭論，通過設(shè)計變更或者造價審核的空隙有可能在某些項(xiàng)目上施工利潤隱藏性失控，因此PPP項(xiàng)目中工程下浮率的競標(biāo)并不一定能做到真正的物有所值。

(三)“假運(yùn)營”必然導(dǎo)致社會資本重建設(shè)、輕運(yùn)營，實(shí)踐中出現(xiàn)通過補(bǔ)充協(xié)議等方式將運(yùn)營約定交由政府方出資代表或平臺公司實(shí)施的情形，與PPP最初計劃通過引入專業(yè)的社會資本“專業(yè)的人做專業(yè)的事”、提高運(yùn)營質(zhì)量的目的相違背，因此在公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率上很難做到“物有所值”。

(四)從更大的層面而言，PPP的規(guī)范、健康發(fā)展應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新、促進(jìn)專業(yè)企業(yè)不斷成長，但“假運(yùn)營”、“輕運(yùn)營”更多是對建筑施工性企業(yè)的利好，對包括各類環(huán)保公司在內(nèi)具有技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)運(yùn)營能力的社會主體是擠出，“劣幣逐良幣”，對專業(yè)行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展不利，難以實(shí)現(xiàn)PPP提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的目標(biāo)。

此外，實(shí)操中有些C類非以量計價的政府付費(fèi)類項(xiàng)目人為捆綁諸如商業(yè)運(yùn)營等內(nèi)容，表面上好像具有運(yùn)營屬性、符合《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)的相關(guān)要求，但因核心內(nèi)容與所捆綁部分的關(guān)聯(lián)度不高、且所捆綁部分績效及付費(fèi)占比極低等原因，最終實(shí)施的效果可能并不樂觀，進(jìn)而背離PPP初衷。

三、從不同類型看做真運(yùn)營、做實(shí)績效

(一)“真運(yùn)營”的三大關(guān)鍵

“真運(yùn)營”，既包括A類、B類和D類典型的運(yùn)營，也包括C類非以量計價的政府付費(fèi)類項(xiàng)目具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”。

其中，后者的“真運(yùn)營”可以分為三個層面。

一是運(yùn)營有難度，即政府自身做不到或者很難達(dá)成良好績效，避免簡單維護(hù)即為績效的PPP項(xiàng)目;

二是運(yùn)營強(qiáng)約束，本身具有很強(qiáng)的約束性，其績效是真實(shí)、專業(yè)且真正影響付費(fèi)，避免非專業(yè)社會資本也可以隨便進(jìn)入、甚至“劣幣逐良幣”;

三是運(yùn)營長期性，不是短期達(dá)成、而是長期有效，績效是長期考核的，必須是在十年以上的合作期內(nèi)均有約束性。

這三方面是區(qū)別于工程(BT長期化)、輕運(yùn)營的關(guān)鍵要素，且缺一不可。比如在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，做真運(yùn)營、做實(shí)績效的PPP類型包括有明確水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)的黑臭水體整治、具有清晰所屬河道斷面考核目標(biāo)的水環(huán)境治理項(xiàng)目，也包括具有污染物實(shí)際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理項(xiàng)目。

越是強(qiáng)調(diào)運(yùn)營的“真”，將倒逼社會資本提升自身專業(yè)能力，從而產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)升級的正外部性，激勵社會資本不斷在技術(shù)和運(yùn)營管理上創(chuàng)新、提質(zhì)增效，由此又反過來更有效保障PPP的目標(biāo)達(dá)成。

(二)不同市政環(huán)保PPP運(yùn)營屬性分析

E20環(huán)境平臺對市政環(huán)保領(lǐng)域PPP的四分類中，各類項(xiàng)目的運(yùn)營屬性強(qiáng)弱不同。其中，A類、B類和D類均具有真正意義上的運(yùn)營屬性。

C類非以量計價的政府付費(fèi)類，通常采用可用性付費(fèi)+運(yùn)維服務(wù)費(fèi)的付費(fèi)方式，因此處理不當(dāng)很容易出現(xiàn)“工程化”、“假運(yùn)營”或“輕運(yùn)營”。以水務(wù)行業(yè)為例，C類項(xiàng)目在水務(wù)等領(lǐng)域占比多，且中標(biāo)社會資本已出現(xiàn)建筑、工程、園林等企業(yè)占據(jù)半邊天的局面。

圖1 PPP分類下大水務(wù)規(guī)模分布 (單位：億元)

圖2 不同性質(zhì)的企業(yè)對項(xiàng)目類型的偏好-大水務(wù)C類型

注：根據(jù)E20對環(huán)境產(chǎn)業(yè)企業(yè)的方陣分類，A方陣是指重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán);B方陣是指區(qū)域環(huán)境服務(wù)集團(tuán);C方陣是指環(huán)境產(chǎn)業(yè)技術(shù)解決方案提供商;D方陣是指裝備、材料生產(chǎn)制造商。

(三)規(guī)范重在C類政府付費(fèi)類運(yùn)營與績效

財辦金〔2017〕92號文之后的PPP，規(guī)范是行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基本前提，也必然要求做真運(yùn)營、做實(shí)績效。其中A、B、D類項(xiàng)目運(yùn)營屬性很強(qiáng)，側(cè)重強(qiáng)調(diào)針對性的核心邊界和機(jī)制設(shè)計，規(guī)范起來較為容易;而C類非以量計價的政府付費(fèi)類項(xiàng)目則應(yīng)聚焦在長期維護(hù)績效難以簡單達(dá)成的“復(fù)雜”項(xiàng)目上予以實(shí)施，使其運(yùn)營維護(hù)的屬性更強(qiáng)或具有“準(zhǔn)經(jīng)營”屬性，此類項(xiàng)目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、績效標(biāo)準(zhǔn)和按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)成為PPP規(guī)范的重點(diǎn)領(lǐng)域。

總之，PPP規(guī)范時代，真運(yùn)營和真績效是公共服務(wù)質(zhì)量高效供給的核心，是對PPP初心最好的遵循。

 來源:道PPP  作者:薛濤 湯明旺  

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