土壤是人類生存、興國安邦的重要戰(zhàn)略資源，關(guān)系國家生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)性。隨著長期以來我國快速城市化、工業(yè)粗放化和農(nóng)業(yè)高度集約化發(fā)展，土壤污染問題日益凸顯。據(jù)2014年環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國耕地和工業(yè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量尤其堪憂，土壤點位超標(biāo)率高居其他土地用途之首。嚴(yán)峻的土壤環(huán)境形勢已影響到生態(tài)環(huán)境、農(nóng)作物安全、人體健康和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，引起黨中央、國務(wù)院對土壤污染防治的高度重視。近年來，各級政府和部門陸續(xù)采取了積極措施開展土壤污染防治的決策部署和探索實踐，并在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、修復(fù)技術(shù)研發(fā)和工程示范等方面取得了有效進展，特別是2016年5月國務(wù)院發(fā)布的土壤污染防治行動計劃（簡稱“土十條”），明確了“預(yù)防為主，保護優(yōu)先，風(fēng)險管控，安全利用”的土壤污染防治基本思路，從10個方面對有效開展土壤污染防治工作做了系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，成為當(dāng)前和今后一段時期我國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)。

基于對農(nóng)田污染的食品安全問題和工業(yè)污染地塊的公眾健康隱患等方面的考量，可以肯定當(dāng)前及未來很長一段時間我國土壤污染防治的重點將主要集中在農(nóng)田和工業(yè)用地的土壤污染防治。目前，我國土壤污染防治工作仍顯滯后，瓶頸問題未得到有效解決，具體表現(xiàn)如下。

1農(nóng)田土壤污染防治

農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康密切相關(guān)。目前，我國農(nóng)田土壤重金屬污染問題突出，污染率已從20世紀(jì)80年代末的不足5%，上升至目前的近20%，總體呈現(xiàn)污染類型增多、污染面積擴大、污染程度加劇、治理難度加大的趨勢?！坝玫嘏c養(yǎng)地兼顧、產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化”的管理目標(biāo)與“污染物空間異質(zhì)性、土壤與農(nóng)產(chǎn)品差異性、污染源頭管控及農(nóng)田安全利用”等現(xiàn)實問題之間的矛盾為我國農(nóng)田土壤污染防治工作帶來了較大挑戰(zhàn)。

1.1污染物空間分布異質(zhì)性強

雖然“土十條”確定了土壤污染狀況詳查的基本任務(wù)，但目前我國農(nóng)田污染仍“家底不清”，缺乏對農(nóng)用地土壤污染及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響的全面具體的數(shù)據(jù)。這是因為我國幅員遼闊，土壤類型多樣，不同區(qū)域土壤重金屬的背景值和現(xiàn)狀值存在較大差異，加上距污染源距離、農(nóng)作物品種、田間管理及氣候條件等因素的復(fù)雜影響，導(dǎo)致農(nóng)田土壤重金屬污染具有較大的空間變異，甚至相鄰地塊表現(xiàn)出不同的污染特性。污染物空間分布的異質(zhì)性不僅增加了農(nóng)田土壤污染狀況調(diào)查的難度，使得土壤污染狀況詳查難以落實到污染面積、分布和污染程度上，也不利于修復(fù)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用。

1.2土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)差異明顯

事實上，土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)沒有直接的、必然的聯(lián)系。雖然農(nóng)產(chǎn)品安全受土壤質(zhì)量影響，但氣候環(huán)境、大氣與水體污染、重金屬賦存形態(tài)等眾多外源因素的影響也不容忽視，加上重金屬在土壤—作物系統(tǒng)中的遷移機制不同，因此農(nóng)產(chǎn)品中重金屬的富集能力隨不同作物或同一作物不同品種表現(xiàn)出較大差異。這不僅增加了土壤污染治理的難度，也影響了土壤污染治理的效果和穩(wěn)定性。

1.3污染源頭管控未引起足夠重視

土壤環(huán)境是一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)，決定了土壤污染來源的廣泛性。污染物自污染源產(chǎn)生經(jīng)一定的途徑進入土壤并在土壤內(nèi)部發(fā)生一系列物理、化學(xué)反應(yīng)，最后對暴露受體產(chǎn)生影響，形成污染風(fēng)險的“源—徑—匯”機制?？刂坪拖廴驹词峭寥牢廴痉乐蔚母敬胧壳暗奈廴痉乐芜^于強調(diào)已有污染的治理修復(fù)，忽視了對土壤污染的污染源解析及源頭防控，導(dǎo)致土壤治理修復(fù)過程中仍存在大氣沉降、污水灌溉、化肥與農(nóng)藥施用等行為，導(dǎo)致持續(xù)的污染物輸入。再者，土壤污染源十分復(fù)雜，布局分散、數(shù)量多、規(guī)模小，難以針對各污染源開展分散治理。由此看來，土壤污染防治效果不理想也就不足為奇。

1.4農(nóng)田安全利用存在困難

我國人多地少，在切實保障18億畝糧食安全紅線、農(nóng)民利益和保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出能力的前提下開展農(nóng)田土壤污染防治和土地安全利用更是困難重重。一方面，土壤污染成因復(fù)雜，需采取風(fēng)險管控措施配套工程修復(fù)技術(shù)的綜合治理，但目前仍缺乏大規(guī)模、易推廣的經(jīng)濟有效的農(nóng)田土壤污染修復(fù)技術(shù)，加上農(nóng)戶對農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等風(fēng)險管控措施的落實缺乏配合，更不利于分散污染的統(tǒng)一管理。另一方面，多數(shù)地區(qū)治理修復(fù)責(zé)任及承擔(dān)主體培育不足，修復(fù)措施還需依靠分散農(nóng)戶實施，而受傳統(tǒng)耕作方式、收益風(fēng)險等因素影響，農(nóng)戶參與積極性不高，造成土地流轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)重阻滯了土地的安全利用。

2污染地塊土壤污染防治

隨著城市布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，近年來我國關(guān)停并轉(zhuǎn)了大量工業(yè)企業(yè)，同時遺留了嚴(yán)重的場地土壤污染問題，環(huán)境安全隱患突出。結(jié)合土壤修復(fù)的實踐案例可以看出，目前我國污染地塊管理的關(guān)鍵問題在于缺乏風(fēng)險管理理念的正確導(dǎo)向及對土壤修復(fù)投入產(chǎn)出的綜合效益考量，導(dǎo)致過度修復(fù)、盲目修復(fù)和低效修復(fù)的現(xiàn)象普遍存在，具體來說包括以下幾個方面的內(nèi)容。

2.1政策法規(guī)不完善，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全

借鑒發(fā)達國家污染地塊管理的成功經(jīng)驗，土壤污染防治的關(guān)鍵在于有效的制度控制，即完整的圍繞核心法律不斷補充配套的政策法規(guī)體系和精細(xì)化技術(shù)導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)規(guī)范，確保土壤污染防治各階段工作有法可依、有章可循。目前土壤污染防治專門法律仍未出臺，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還未施行，分級分類的風(fēng)險管控制度體系尚未形成，缺乏針對不同類型污染地塊的修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則和可操作的修復(fù)行業(yè)規(guī)范指引。

2.2技術(shù)能力基礎(chǔ)薄弱，市場環(huán)境亟待完善

自2011年以來，我國土壤污染防治的技術(shù)水平和設(shè)備自主創(chuàng)新能力快速提升，土壤污染治理專項預(yù)算逐年增加，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈不斷優(yōu)化，但相對我國土壤污染防治的現(xiàn)實需求，仍缺乏專業(yè)的人才隊伍建設(shè)、自主設(shè)備研發(fā)與規(guī)?；こ虘?yīng)用、風(fēng)險管控與可持續(xù)修復(fù)體系、全過程監(jiān)管監(jiān)測的大數(shù)據(jù)動態(tài)管理等技術(shù)。在市場方面，涉及資金籌措困難、市場激勵不夠、政府監(jiān)管不平、企業(yè)操守缺乏、三方監(jiān)督缺位和無序競爭等方面的問題。

2.3過分強調(diào)工程修復(fù)，缺乏風(fēng)險管控意識

發(fā)達國家從全面修復(fù)到風(fēng)險管控再到可持續(xù)修復(fù)的污染地塊管理歷程表明，污染地塊的全面治理和徹底修復(fù)是不現(xiàn)實且不必要的。目前我國正處于從全面修復(fù)向風(fēng)險管控轉(zhuǎn)變的過渡時期，但還未全面樹立正確的風(fēng)險管控導(dǎo)向。土壤污染防治實踐中仍普遍存在以絕對安全為目標(biāo)的“過度修復(fù)”，這種治理方式不僅成本高昂，也不利于社會資源的優(yōu)化配置、土地資源的多功能性和可持續(xù)利用，嚴(yán)重違背以風(fēng)險管控為導(dǎo)向的土壤污染分級、分類、分區(qū)管理思想。

2.4二次污染問題突出，修復(fù)模式不可持續(xù)

目前的污染地塊治理修復(fù)僅考慮降低污染物的目標(biāo)濃度、易于實施、節(jié)省時間等因素，一方面，缺乏對修復(fù)工程實施過程中的資源材料消耗及產(chǎn)生的廢物、修復(fù)材料和裝備能源制造過程全生命周期的環(huán)境凈效益的考量，加上工程操作不規(guī)范和部門監(jiān)管不到位，易引起修復(fù)過程的二次污染；另一方面，項目前端設(shè)計往往忽視生態(tài)系統(tǒng)的完整性，將污染地塊與周邊環(huán)境和城市發(fā)展割裂開來，對于如何平衡公眾社會效益和企業(yè)、政府利益，實現(xiàn)修復(fù)土地增值及土地周邊企業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏深入認(rèn)識。這種狹隘的修復(fù)理念限制了工程措施與非工程措施聯(lián)合管理的潛在效益，造成土壤污染修復(fù)資金需求巨大的財政壓力。

3對策與建議

基于我國土壤污染的嚴(yán)峻性和污染防治的緊迫性，在分析我國土壤污染防治存在的主要問題的基礎(chǔ)上，根據(jù)習(xí)近平總書記在十九大報告中加快生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，圍繞“強化土壤污染管控和修復(fù)”的核心要求，本文從土壤環(huán)境保護和土地安全利用的宏觀視角提出以下土壤污染防治對策。

3.1加快完善土壤污染防治頂層設(shè)計

完善頂層設(shè)計應(yīng)從構(gòu)建政策體系和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展兩方面開展。首先，以《土壤污染防治法》為原則性綱領(lǐng)文件，針對不同土地用途，加快制定配套的土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)、實施細(xì)則和技術(shù)導(dǎo)則，從中央和地方層面切實保證綱領(lǐng)性文件的條目細(xì)化、因地制宜和配套落實，系統(tǒng)有效地規(guī)范和指導(dǎo)土壤污染防治各階段工作。目前這方面工作正深入推進，《土壤污染防治法》已經(jīng)經(jīng)過人大第一次審議，其他標(biāo)準(zhǔn)如《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》也于近日施行。其次，明確治理思路，統(tǒng)籌土壤污染防治工程與地方基建項目、土地利用規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展布局的整體設(shè)計，優(yōu)化社會資源配套和土地利用效率。

3.2“三個治理”齊頭并進

同時推進土壤污染防治工程的源頭治理、精準(zhǔn)治理與綜合治理，從“防”和“治”兩個角度入手解決土壤污染問題。第一，土壤污染防治的重點在于源頭防范，推動土壤環(huán)境管理從末端治理向源頭預(yù)防的轉(zhuǎn)變，預(yù)防和控制產(chǎn)生新污染，促進大氣、水、土壤污染防治行動計劃所涉及的重點污染行業(yè)企業(yè)實現(xiàn)清潔化轉(zhuǎn)型和污染物減排，盡快改變“邊污染，邊治理”的管理模式。第二，土壤污染與大氣污染、水污染密切相關(guān)，同時又具有明顯的區(qū)域性、局部性特征，針對土壤污染物開展精細(xì)化治理的同時，也應(yīng)兼顧生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和區(qū)域發(fā)展的整體可持續(xù)性，將大氣、水體及其他可能影響因素納入保護行動框架之中。

3.3樹立基于風(fēng)險的“三個修復(fù)”理念

借鑒發(fā)達國家的綠色智能可持續(xù)修復(fù)理念，樹立我國污染土壤修復(fù)的可持續(xù)修復(fù)原則、適度修復(fù)原則和綠色修復(fù)原則。第一，將可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿于整個工程初始設(shè)計、實施和后期監(jiān)測，綜合考慮環(huán)境、社會和經(jīng)濟三方面因素，依據(jù)項目目的、成本、時間等，設(shè)計基于生命周期評價和成本效益分析的合理的修復(fù)技術(shù)方案。改變傳統(tǒng)的“一刀切”治理模式，建立以風(fēng)險管控為核心思想的集污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)和土地流轉(zhuǎn)再利用為一體的土壤可持續(xù)管理策略。第二，采取可有效控制潛在風(fēng)險同時改善土壤功能的修復(fù)技術(shù)方案，從環(huán)境敏感性的角度降低或消除風(fēng)險，結(jié)合城市發(fā)展和城市空間規(guī)劃，適度修復(fù)，減少修復(fù)行為自身的環(huán)境足跡，實現(xiàn)環(huán)境、社會及經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。第三，在保障人體健康和環(huán)境安全的同時，采用環(huán)境友好的多手段原位聯(lián)合修復(fù)技術(shù)，避免二次污染和破壞土壤生態(tài)功能，同時也要保障修復(fù)效果的長期性和可持續(xù)性。

3.4加強產(chǎn)業(yè)鏈中各利益方廣泛合作

利益相關(guān)者合作主要表現(xiàn)為土壤污染防治項目中各職能和土壤污染防治產(chǎn)業(yè)具有涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強、地域特色明顯的特點，涵蓋科技研發(fā)、工程施工、項目咨詢、部門監(jiān)理等多個環(huán)節(jié)。開展國內(nèi)與國際、企業(yè)與政府的密切合作，特別是促進科學(xué)家與企業(yè)、政府對接，帶動科技成果的轉(zhuǎn)化落地，可顯著提高社會資本利用效率和平衡各方利益，加快土壤治理修復(fù)新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

3.5拓寬融資渠道與籌資主體

據(jù)估計，完成全部風(fēng)險土地修復(fù)需數(shù)萬億的資金投入，目前用于土壤污染防治的中央專項資金遠(yuǎn)不能滿足巨大的市場空間。雖然堅持“污染者付費”原則，實踐證明，其在執(zhí)行中會遇到各種挑戰(zhàn)，如無法追溯責(zé)任人的歷史污染、責(zé)任人無力承擔(dān)巨額修復(fù)資金、多個污染方如何劃分責(zé)任等。因此，有必要加強發(fā)揮市場作用，制定資金管理辦法和使用制度，拓寬土壤修復(fù)融資渠道和資金繳納主體。如利用土壤修復(fù)后巨大的再利用價值激勵政府和社會資本合作的（PPP）模式，吸引國際基金、高風(fēng)險企業(yè)保證金制度、環(huán)境稅等其他創(chuàng)新融資手段。盡快建立以“誰污染誰治理，誰受益誰付費”為原則的多主體、多渠道、多目標(biāo)的投融資體系，確保修復(fù)資金來源的穩(wěn)定性、多元化和修復(fù)工作的可持續(xù)開展。

3.6建立土壤環(huán)境質(zhì)量預(yù)警機制

土壤污染的隱蔽性、滯后性、累積性特點使得土壤污染難以被及時查明。而土壤一旦被污染，則影響范圍大、影響時間長、危害嚴(yán)重、治理修復(fù)難、治理成本高，因此必須堅持“預(yù)防為主，保護優(yōu)先”的原則，建立土壤環(huán)境質(zhì)量預(yù)警機制，準(zhǔn)確預(yù)測土壤環(huán)境質(zhì)量的時空變化趨勢。根據(jù)預(yù)警結(jié)果，及時采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、合理規(guī)劃土地用途等措施有效防止土壤環(huán)境質(zhì)量惡化，宏觀調(diào)控區(qū)域空間尺度上土壤環(huán)境風(fēng)險管理的戰(zhàn)略實施，最終實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人體健康、生態(tài)環(huán)境保護、土地安全利用和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的五者統(tǒng)一。

陳衛(wèi)平：中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室研究員，博士，中國發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會環(huán)境戰(zhàn)略專業(yè)委員會

來源:智庫研究  作者:陳衛(wèi)平

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