雖然在法理上，鄉(xiāng)村居民可以選擇自行建設(shè)并運行污水治理設(shè)施，或者自愿參加由政府組織的鄉(xiāng)村污水治理公共管理計劃，但我國現(xiàn)階段絕大多數(shù)鄉(xiāng)村居民會以參加公共管理計劃的方式履行義務并享受服務。
在公共管理計劃中，除居民家庭室內(nèi)排水設(shè)施外，一切室外排水設(shè)施、污水處理設(shè)施、污泥處置設(shè)施及配套的其它物業(yè)設(shè)施均屬于公共設(shè)施，這些設(shè)施既可以由公營部門建設(shè)、擁有并運營，也可以采用各種政企合作(PPP)的方式社會化運作，兩種方式各有利弊。
在公營方式下，政府承擔全部責任，優(yōu)點是有利于保障公共服務，缺點是實施效率難以保證。鄉(xiāng)村污水治理設(shè)施在服務對象和實施地點等方面不同于城市污水治理設(shè)施，采用全部公營的方式，尤其難以保證效率。
當前我國各地鄉(xiāng)村污水治理的工程管理雖然也強調(diào)“政府主導、市場化運作”，但在實際操作中仍沿用市政公用工程管理的習慣做法，由設(shè)計院進行工程設(shè)計并編制預算，經(jīng)行業(yè)部門評審和財政部門審定后，移交招標部門分別進行土建安裝工程、設(shè)備采購和工程監(jiān)理等的招標，工程竣工后再由行業(yè)部門、財政部門等組織驗收，然后移交運行管理部門。這一套做法非常不適應鄉(xiāng)村污水治理的工程管理需求，主要弊端有以下幾個方面：
1、政府實際承擔全部技術(shù)風險。雖然現(xiàn)行工程管理辦法對設(shè)計院、工程公司、設(shè)備供應商、監(jiān)理公司都有相應的資質(zhì)管理規(guī)定，對每一個工程環(huán)節(jié)也都有預先審核、過程監(jiān)管和結(jié)果驗收的規(guī)定，但由于目前鄉(xiāng)村污水治理的技術(shù)標準總體缺失，政府監(jiān)管的力量也嚴重不足，資質(zhì)監(jiān)管、過程監(jiān)管和結(jié)果驗收均流于形式。造成的實際結(jié)果是，政府對每一分段工作組織驗收并認定合格后，主要技術(shù)責任即移交至政府，給后端工序推卸責任提供了充足的空間，而鄉(xiāng)村污水治理設(shè)施在長期運行中能否滿足公共服務和污染削減的標準要求才是衡定治理質(zhì)量是否合格的唯一依據(jù)?，F(xiàn)行管理辦法實際上讓政府介入每個環(huán)節(jié)的技術(shù)決策，也給權(quán)力尋租留下了空間。
2、分散污水治理在我國作為一個新興的技術(shù)行業(yè)，尚未形成一個系統(tǒng)完善的包括規(guī)劃設(shè)計、設(shè)備制造、工程安裝、運行管理的產(chǎn)業(yè)體系，現(xiàn)有的工程資質(zhì)管理制度均主要針對大型城鎮(zhèn)集中污水治理的工程管理需求而建立，現(xiàn)實的情況是符合現(xiàn)有資質(zhì)規(guī)定的單位(尤其是擁有高資質(zhì)的設(shè)計院、工程公司和運營管理公司)幾乎沒有從事分散污水治理的工程經(jīng)驗，在分散污水治理的工程管理中硬性規(guī)定資質(zhì)尤其是就搞不就低的做法嚴重脫離實際，增加了治理成本，阻礙行業(yè)健康成長。
3、分散污水治理中的工程設(shè)計、土建安裝和設(shè)備供應常常具有一體化的質(zhì)量保障需求，并且單項工程的規(guī)模一般較小，由不同責任主體分別實施既不利于保證質(zhì)量，又不利于降低成本。
基于上述原因及分散污水治理技術(shù)標準與監(jiān)管體系不健全的現(xiàn)狀，建議我國在當前鄉(xiāng)村分散污水治理中廣泛采用PPP的運作方式，合作的基本原則是：企業(yè)承擔主要技術(shù)風險，政府承擔主要的政策與社會風險。
PPP是一個廣泛的概念，具體有多種實施形式，有些實施形式還可以附帶融資功能，但是融資需要成本，要不要融資以及融多少資需要視公共支付能力以及質(zhì)量風險控制的需求而定。由于鄉(xiāng)村分散污水治理的PPP合同時間通常在15年以上，原則上應屆政府應更多地利用政策性融資，控制向企業(yè)的融資比例，降低融資成本，避免給未來政府留下過重的財務負擔。
我國鄉(xiāng)村分散污水治理的PPP運作模式應該以BTO(建設(shè)-形象移交-長期質(zhì)保運行)的形式為主。鄉(xiāng)村分散污水治理中的排水設(shè)施(管網(wǎng)等)和污染處理處置設(shè)施具有密不可分的屬性(其中就地處理的方式原則上沒有室外排水管網(wǎng))，這一點不同于城鎮(zhèn)集中污水處理，因此鄉(xiāng)村分散污水治理的排水設(shè)施和污染處理處置設(shè)施適宜一體化建設(shè)與運營。由于分散污水治理設(shè)施具有很強的公共性，且設(shè)施的市場價值很難評估和保值(難以作為企業(yè)的固定資產(chǎn))，因此分散污水治理設(shè)施的所有權(quán)不宜為企業(yè)所有，即各種由企業(yè)擁有終身或階段所有權(quán)的PPP形式均不太適用于鄉(xiāng)村分散污水治理。
對鄉(xiāng)村分散污水治理BTO項目組織實施的方法進行簡要說明如下：
(1) 以縣市域為最基本的區(qū)域?qū)嵤﹩卧越K身質(zhì)量保證為原則，弱化過程監(jiān)管，強化結(jié)果監(jiān)管和審計。
(2) 縣市域政府制定鄉(xiāng)村污水治理的總體規(guī)劃，明確將所有分散污水治理項目打包(以一個包為宜，在必要的情況下也可按內(nèi)部區(qū)域劃分為幾個包)。在項目包設(shè)計時無須明確各個具體工程及工程量，只需明確項目實施的區(qū)域范圍，同時約定所有不適宜納入城鎮(zhèn)集中污水治理系統(tǒng)的村莊點都將自動進入項目包。在項目推進過程中，政府可根據(jù)集中污水治理系統(tǒng)的實際規(guī)劃調(diào)整及實施的進程，分批確定不再納入城鎮(zhèn)集中污水治理系統(tǒng)的村莊點。
(3)設(shè)計關(guān)鍵技術(shù)指標，包括：第一，工程推進指標，明確分散污水治理的設(shè)施覆蓋率(綜合考慮人口覆蓋率與村莊點覆蓋率等)的形象推進進度;第二，技術(shù)質(zhì)量指標，包括運行期公共排水服務的質(zhì)量指標和運行期環(huán)境污染排放指標;第三，運行期結(jié)束后的設(shè)施移交質(zhì)量指標。一般而言，鄉(xiāng)村排水管網(wǎng)的運行責任及質(zhì)量保證期應在30年以上，污水處理設(shè)施的運行責任及質(zhì)量保證期應在15年以上。運行期結(jié)束后，合作企業(yè)可將設(shè)施按照約定的質(zhì)量要求移交政府，或者續(xù)簽RTO合同(修復-形象移交-繼續(xù)運行)。
(4) 設(shè)計經(jīng)濟指標和支付方式。限于分散污水治理的工程數(shù)量多、實施地點分散，單個工程規(guī)模小、實施難度差異大等特點，建議鄉(xiāng)村污水治理BTO項目的主要經(jīng)濟指標以現(xiàn)狀人口(或戶數(shù))為基礎(chǔ)，結(jié)合對未來排水量的預測，并基于當?shù)貙嶋H的工程造價指標，測算區(qū)域范圍內(nèi)平均的基準年人均(或戶均)設(shè)施建設(shè)成本和設(shè)施運行成本，綜合考慮建設(shè)期融資需求、未來價格指數(shù)變動等因素，設(shè)計BTO項目的經(jīng)濟指標和支付方式。在沒有建設(shè)期向企業(yè)融資需求的情況下，政府可與合作企業(yè)約定，在建設(shè)工程形象移交后，即行支付建設(shè)成本，建設(shè)期利潤分攤至運行期逐年支付。
(5) 對合作企業(yè)選擇何種分散污水治理技術(shù)模式以及設(shè)備與服務采購等不做具體規(guī)定，給予企業(yè)充分的技術(shù)自主權(quán)。
(6) 基于公平、公正和公開的原則，對項目進行公開招標、邀請招標或競爭性談判，并最終簽訂項目合同?；诖祟愴椖康墓卜諏傩?、實施區(qū)域范圍大、責任年限長等原因，合作企業(yè)應具備高度的市場信譽和長期經(jīng)營的穩(wěn)定性。
來源:面向資源化的鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理 作者:范彬
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