雖然在法理上，鄉(xiāng)村居民可以選擇自行建設(shè)并運行污水治理設(shè)施，或者自愿參加由政府組織的鄉(xiāng)村污水治理公共管理計劃，但我國現(xiàn)階段絕大多數(shù)鄉(xiāng)村居民會以參加公共管理計劃的方式履行義務(wù)并享受服務(wù)。
在公共管理計劃中，除居民家庭室內(nèi)排水設(shè)施外，一切室外排水設(shè)施、污水處理設(shè)施、污泥處置設(shè)施及配套的其它物業(yè)設(shè)施均屬于公共設(shè)施，這些設(shè)施既可以由公營部門建設(shè)、擁有并運營，也可以采用各種政企合作(PPP)的方式社會化運作，兩種方式各有利弊。
在公營方式下，政府承擔全部責任，優(yōu)點是有利于保障公共服務(wù)，缺點是實施效率難以保證。鄉(xiāng)村污水治理設(shè)施在服務(wù)對象和實施地點等方面不同于城市污水治理設(shè)施，采用全部公營的方式，尤其難以保證效率。
當前我國各地鄉(xiāng)村污水治理的工程管理雖然也強調(diào)“政府主導、市場化運作”，但在實際操作中仍沿用市政公用工程管理的習慣做法，由設(shè)計院進行工程設(shè)計并編制預(yù)算，經(jīng)行業(yè)部門評審和財政部門審定后，移交招標部門分別進行土建安裝工程、設(shè)備采購和工程監(jiān)理等的招標，工程竣工后再由行業(yè)部門、財政部門等組織驗收，然后移交運行管理部門。這一套做法非常不適應(yīng)鄉(xiāng)村污水治理的工程管理需求，主要弊端有以下幾個方面：
1、政府實際承擔全部技術(shù)風險。雖然現(xiàn)行工程管理辦法對設(shè)計院、工程公司、設(shè)備供應(yīng)商、監(jiān)理公司都有相應(yīng)的資質(zhì)管理規(guī)定，對每一個工程環(huán)節(jié)也都有預(yù)先審核、過程監(jiān)管和結(jié)果驗收的規(guī)定，但由于目前鄉(xiāng)村污水治理的技術(shù)標準總體缺失，政府監(jiān)管的力量也嚴重不足，資質(zhì)監(jiān)管、過程監(jiān)管和結(jié)果驗收均流于形式。造成的實際結(jié)果是，政府對每一分段工作組織驗收并認定合格后，主要技術(shù)責任即移交至政府，給后端工序推卸責任提供了充足的空間，而鄉(xiāng)村污水治理設(shè)施在長期運行中能否滿足公共服務(wù)和污染削減的標準要求才是衡定治理質(zhì)量是否合格的唯一依據(jù)。現(xiàn)行管理辦法實際上讓政府介入每個環(huán)節(jié)的技術(shù)決策，也給權(quán)力尋租留下了空間。
2、分散污水治理在我國作為一個新興的技術(shù)行業(yè)，尚未形成一個系統(tǒng)完善的包括規(guī)劃設(shè)計、設(shè)備制造、工程安裝、運行管理的產(chǎn)業(yè)體系，現(xiàn)有的工程資質(zhì)管理制度均主要針對大型城鎮(zhèn)集中污水治理的工程管理需求而建立，現(xiàn)實的情況是符合現(xiàn)有資質(zhì)規(guī)定的單位(尤其是擁有高資質(zhì)的設(shè)計院、工程公司和運營管理公司)幾乎沒有從事分散污水治理的工程經(jīng)驗，在分散污水治理的工程管理中硬性規(guī)定資質(zhì)尤其是就搞不就低的做法嚴重脫離實際，增加了治理成本，阻礙行業(yè)健康成長。
3、分散污水治理中的工程設(shè)計、土建安裝和設(shè)備供應(yīng)常常具有一體化的質(zhì)量保障需求，并且單項工程的規(guī)模一般較小，由不同責任主體分別實施既不利于保證質(zhì)量，又不利于降低成本。
基于上述原因及分散污水治理技術(shù)標準與監(jiān)管體系不健全的現(xiàn)狀，建議我國在當前鄉(xiāng)村分散污水治理中廣泛采用PPP的運作方式，合作的基本原則是：企業(yè)承擔主要技術(shù)風險，政府承擔主要的政策與社會風險。
PPP是一個廣泛的概念，具體有多種實施形式，有些實施形式還可以附帶融資功能，但是融資需要成本，要不要融資以及融多少資需要視公共支付能力以及質(zhì)量風險控制的需求而定。由于鄉(xiāng)村分散污水治理的PPP合同時間通常在15年以上，原則上應(yīng)屆政府應(yīng)更多地利用政策性融資，控制向企業(yè)的融資比例，降低融資成本，避免給未來政府留下過重的財務(wù)負擔。
我國鄉(xiāng)村分散污水治理的PPP運作模式應(yīng)該以BTO(建設(shè)-形象移交-長期質(zhì)保運行)的形式為主。鄉(xiāng)村分散污水治理中的排水設(shè)施(管網(wǎng)等)和污染處理處置設(shè)施具有密不可分的屬性(其中就地處理的方式原則上沒有室外排水管網(wǎng))，這一點不同于城鎮(zhèn)集中污水處理，因此鄉(xiāng)村分散污水治理的排水設(shè)施和污染處理處置設(shè)施適宜一體化建設(shè)與運營。由于分散污水治理設(shè)施具有很強的公共性，且設(shè)施的市場價值很難評估和保值(難以作為企業(yè)的固定資產(chǎn))，因此分散污水治理設(shè)施的所有權(quán)不宜為企業(yè)所有，即各種由企業(yè)擁有終身或階段所有權(quán)的PPP形式均不太適用于鄉(xiāng)村分散污水治理。
對鄉(xiāng)村分散污水治理BTO項目組織實施的方法進行簡要說明如下：
(1) 以縣市域為最基本的區(qū)域?qū)嵤﹩卧越K身質(zhì)量保證為原則，弱化過程監(jiān)管，強化結(jié)果監(jiān)管和審計。
(2) 縣市域政府制定鄉(xiāng)村污水治理的總體規(guī)劃，明確將所有分散污水治理項目打包(以一個包為宜，在必要的情況下也可按內(nèi)部區(qū)域劃分為幾個包)。在項目包設(shè)計時無須明確各個具體工程及工程量，只需明確項目實施的區(qū)域范圍，同時約定所有不適宜納入城鎮(zhèn)集中污水治理系統(tǒng)的村莊點都將自動進入項目包。在項目推進過程中，政府可根據(jù)集中污水治理系統(tǒng)的實際規(guī)劃調(diào)整及實施的進程，分批確定不再納入城鎮(zhèn)集中污水治理系統(tǒng)的村莊點。
(3)設(shè)計關(guān)鍵技術(shù)指標，包括：第一，工程推進指標，明確分散污水治理的設(shè)施覆蓋率(綜合考慮人口覆蓋率與村莊點覆蓋率等)的形象推進進度;第二，技術(shù)質(zhì)量指標，包括運行期公共排水服務(wù)的質(zhì)量指標和運行期環(huán)境污染排放指標;第三，運行期結(jié)束后的設(shè)施移交質(zhì)量指標。一般而言，鄉(xiāng)村排水管網(wǎng)的運行責任及質(zhì)量保證期應(yīng)在30年以上，污水處理設(shè)施的運行責任及質(zhì)量保證期應(yīng)在15年以上。運行期結(jié)束后，合作企業(yè)可將設(shè)施按照約定的質(zhì)量要求移交政府，或者續(xù)簽RTO合同(修復(fù)-形象移交-繼續(xù)運行)。
(4) 設(shè)計經(jīng)濟指標和支付方式。限于分散污水治理的工程數(shù)量多、實施地點分散，單個工程規(guī)模小、實施難度差異大等特點，建議鄉(xiāng)村污水治理BTO項目的主要經(jīng)濟指標以現(xiàn)狀人口(或戶數(shù))為基礎(chǔ)，結(jié)合對未來排水量的預(yù)測，并基于當?shù)貙嶋H的工程造價指標，測算區(qū)域范圍內(nèi)平均的基準年人均(或戶均)設(shè)施建設(shè)成本和設(shè)施運行成本，綜合考慮建設(shè)期融資需求、未來價格指數(shù)變動等因素，設(shè)計BTO項目的經(jīng)濟指標和支付方式。在沒有建設(shè)期向企業(yè)融資需求的情況下，政府可與合作企業(yè)約定，在建設(shè)工程形象移交后，即行支付建設(shè)成本，建設(shè)期利潤分攤至運行期逐年支付。
(5) 對合作企業(yè)選擇何種分散污水治理技術(shù)模式以及設(shè)備與服務(wù)采購等不做具體規(guī)定，給予企業(yè)充分的技術(shù)自主權(quán)。
(6) 基于公平、公正和公開的原則，對項目進行公開招標、邀請招標或競爭性談判，并最終簽訂項目合同?；诖祟愴椖康墓卜?wù)屬性、實施區(qū)域范圍大、責任年限長等原因，合作企業(yè)應(yīng)具備高度的市場信譽和長期經(jīng)營的穩(wěn)定性。
來源:面向資源化的鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理 作者:范彬
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