分析重點：垃圾處理PPP項目的資格預(yù)審探究
選題理由：
縱觀垃圾處理PPP項目近年來的發(fā)展，結(jié)合筆者操作的幾個案例，筆者由衷感覺垃圾處理PPP項目的定語是“PPP”而非“垃圾處理”，即垃圾處理PPP項目的操作方式、內(nèi)在邏輯、成本收益測算等，都源于原垃圾處理項目的方法論，一個最主要的特點就是，至今絕大多數(shù)垃圾處理PPP項目的回報機制仍然用噸處理費的形式，而非年運營補貼。所以擺在垃圾處理行業(yè)企業(yè)面前的難題，不是去苦苦鉆研PPP的邏輯、內(nèi)涵，而是只需要理解流程和限制性要求，即可事半功倍。這其中最特殊的一種是招標采購程序中的“資格預(yù)審”?！百Y格預(yù)審”根據(jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)：
第五條 PPP項目采購應(yīng)當實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)項目需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審。
因此，資格預(yù)審已經(jīng)是任何PPP項目招采的必經(jīng)程序。
在筆者接觸過的一個項目中，客戶沒有重視資格預(yù)審的內(nèi)容，因此出現(xiàn)了預(yù)審不通過的情形，并最終導(dǎo)致錯失該項目的中標機會。因此，PPP項目資格預(yù)審的內(nèi)容和要求是什么，垃圾處理PPP項目資格預(yù)審是一個怎樣的狀況，這是本文力求分析與總結(jié)的。
一、項目基本情況
項目名稱：中國某市生活垃圾資源化處理PPP項目
所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
項目總投資：20000萬元
所處階段：采購階段
回報機制：可行性缺口補助
合作期限：30年
運作方式：BOT
項目概況：本項目處于采購階段，但由于客戶已經(jīng)在資格預(yù)審中失敗，因此項目基本無望，但其中引發(fā)的對于資格預(yù)審的探究還是值得進行的。
二、提問
1、垃圾處理項目資格預(yù)審大盤點。
三、分析
1、資格預(yù)審的目的
想要明確資格預(yù)審的內(nèi)容和要求，首先必須對資格預(yù)審的目的有一定的了解。還是財庫215號文提及的目的內(nèi)容：第五條 驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭。
我們分別來分析一下。
(1)社會資本響應(yīng)。這其實是PPP項目的內(nèi)在要求，PPP項目與傳統(tǒng)項目相比，最突出的兩個特點是實現(xiàn)政府少花錢多辦事的目標和重視社會資本在該項目中的作用效果。之所以必須讓社會資本響應(yīng)，是因為PPP方案由于其主導(dǎo)權(quán)在政府，而且利潤低微，可能導(dǎo)致方案過度偏向政府，社會資本無利可圖，如此則一個好的項目、一個事關(guān)國計民生的重要項目就無法推進下去，因此要看有沒有社會資本響應(yīng);此外，比如垃圾處理PPP領(lǐng)域存在著專業(yè)性極強，方案兼容度低的特點，如果PPP項目方案是依據(jù)某一技術(shù)甚至是某一企業(yè)技術(shù)為藍本制定，很有可能導(dǎo)致沒有其他社會資本足以勝任，那么這樣的方案就有固化中標方的嫌疑。
(2)實現(xiàn)充分競爭。我們完全可以換個說法，一輪招標上多加了一輪資格預(yù)審，實際上就把競爭變成了兩輪，最終勝出者必然是價格、效果兼具優(yōu)勢的企業(yè)，這對于政府來說，更為有利。誠然，對于項目而言的利處主要在于優(yōu)化操作方案，能夠以公平競爭的手段，迫使社會資本放棄虛高部分利潤的可能，實現(xiàn)方案與項目的盡可能適配，高效又經(jīng)濟。
2、資格預(yù)審的內(nèi)容
僅憑215號文，對資格預(yù)審的把握肯定是不夠詳盡的，存在各地實操的彈性，這也就成為了大家詬病資格預(yù)審的理由。然而，我們要有一個共識：嚴格按照215號文的規(guī)定，沒有明確規(guī)定的比照招標采購程序的規(guī)定或原則處理。
(1)資格預(yù)審公告
資格預(yù)審公告應(yīng)當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會資本在簽訂PPP項目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)當通知項目實施機構(gòu)。
資格預(yù)審公告應(yīng)當包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標準、以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。
劃重點，資格預(yù)審公告中“采購需求”、“對社會資本的資格要求”是比較重點和有待設(shè)計的內(nèi)容，因為這是適配于該項目的特有內(nèi)容。當然，它必須滿足以下的要求：
第二十三條招標人編制的資格預(yù)審文件、招標文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標人投標的，依法必須進行招標的項目的招標人應(yīng)當在修改資格預(yù)審文件或者招標文件后重新招標。(《招標投標法實施條例》)
社會資本對于該部分，尤其是細節(jié)一定要重視，避免因為細節(jié)問題，錯失標的。
(2)資格預(yù)審評審
項目實施機構(gòu)、采購代理機構(gòu)應(yīng)當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中至少應(yīng)當包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。
評審環(huán)節(jié)，由于現(xiàn)在的嚴格管控，社會資本基本上在評審會前，是無法知道評審專家是誰，有幾個的。如果真的如此，那么結(jié)果一定是公平公正的，一定是社會資本期待的嘛?顯然不是，將結(jié)論交由第三方評價是有風險的。特別是垃圾處理領(lǐng)域。本項目采用國內(nèi)尚未普及的一種先進處理模式，換言之評審專家也不是這個技術(shù)的專家，那么他們做出的評價更多的只能是依靠某些表面的指標，處理量、服務(wù)費、成本等。這樣極容易造成資格預(yù)審的失敗。此外就算評審專家可以做出專業(yè)的評價，那么應(yīng)對低價中標的策略準備不充分，也可能半路折戟沉沙。
(3)資格預(yù)審結(jié)果
項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作;項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)當在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審;項目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。
資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)當告知所有參與資格預(yù)審的社會資本，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門(政府和社會資本合作中心)備案。
資格預(yù)審的結(jié)果最重要的數(shù)字是3，那么有沒有陪標的嫌疑，這是首先要發(fā)現(xiàn)和杜絕的。但這里存在一個問題，不足三家投標的，就一定代表這個項目有問題嗎?結(jié)果當然是否定的，還以垃圾處理PPP項目為例。本項目采用資源化的方式，是國內(nèi)尚未普及的技術(shù)，擁有這種技術(shù)的企業(yè)本來就不多，所以很有可能不足3家投標，不足3家通過資格預(yù)審。這種情況只能最后變更采購方式，但是這應(yīng)不應(yīng)該成為詬病的理由呢?即資格預(yù)審存在很大的問題呢?筆者認為資格預(yù)審肯定有不完善的地方，但是從結(jié)果倒逼過程的做法顯然更為不妥，不能因為只有一家投標的結(jié)果就否認資格預(yù)審程序的作用。面對此種情況，在合規(guī)風險的角度，還是應(yīng)該走資格預(yù)審，因為仔細想來，工藝也是預(yù)審的一部分內(nèi)容，也許其他公司的工藝會更好地適合當?shù)氐男枨蟆?/p>
(4)資格后審
資格預(yù)審最受爭議的是這樣一句話：項目采購文件應(yīng)當包括是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競爭并進行資格后審等內(nèi)容。這不就是說資格預(yù)審形同虛設(shè)嗎?針對資格后審而言，筆者認為這句話肯定有欠妥的地方，因為它相當于否定了資格預(yù)審的價值和存在的意義，但資格后審本身制度的設(shè)定，是有其必要性的。筆者對此有這樣的猜想。
首先，資格后審依舊是“資格預(yù)審”，準確地說，應(yīng)該叫“補充的資格預(yù)審”，它針對的是沒有及時參加資格預(yù)審的社會資本，還有一次補救的機會，將其與已經(jīng)通過資格預(yù)審的社會資本比較和排名，從而重新確定順位。這是考慮到PPP項目涉及基礎(chǔ)設(shè)施與公共利益，應(yīng)該著重考慮效果，如果后加入的社會資本確有實力，實在是不該因為程序而拒絕。
其次，畢竟是遲了，需要付出相應(yīng)的代價，比如：同分時順位在后，由于其加入而導(dǎo)致順位落后的企業(yè)，可以尋求為準備資格預(yù)審和項目采購所付出成本的一定比例的補償。
特此聲明：
1. 本網(wǎng)轉(zhuǎn)載并注明自其他來源的作品，目的在于傳遞更多信息，并不代表本網(wǎng)贊同其觀點。
2. 請文章來源方確保投稿文章內(nèi)容及其附屬圖片無版權(quán)爭議問題，如發(fā)生涉及內(nèi)容、版權(quán)等問題，文章來源方自負相關(guān)法律責任。
3. 如涉及作品內(nèi)容、版權(quán)等問題，請在作品發(fā)表之日內(nèi)起一周內(nèi)與本網(wǎng)聯(lián)系，否則視為放棄相關(guān)權(quán)益。