近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)一系列涉及污泥處理處置的相關(guān)政策。我們認(rèn)為以“水十條”為標(biāo)志正式吹響了治泥的號(hào)角，我們預(yù)計(jì)涉及到污泥處理處置的政策將進(jìn)一步完善，污泥排放監(jiān)管將逐漸嚴(yán)格和污泥處理處置行業(yè)盈利會(huì)得到保證，政策的不斷重視為污泥處理處置行業(yè)發(fā)展帶來(lái)有力的支持。

我國(guó)污泥處置率低，填埋之外的污泥處置方式占比有望提高

近年來(lái)我國(guó)對(duì)污水處理不斷重視，污水處理已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，而污泥處理處置水平有待提高，根據(jù)報(bào)道，截至2014年底，全國(guó)污水處理廠產(chǎn)生的污泥無(wú)害化處置率為56%，主要處置方式為衛(wèi)生填埋、焚燒、制肥、制造建材等。我國(guó)污泥處置方法相對(duì)落后，根據(jù)中國(guó)環(huán)境年鑒和E20環(huán)境平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)我國(guó)污泥處置方式仍然以填埋為主。在發(fā)達(dá)國(guó)家污泥填埋所占比例已經(jīng)非常低，我國(guó)其它污泥處置方式占比有望不斷提高。

行業(yè)發(fā)展處于萌芽階段，污泥焚燒處置方式潛力巨大

我國(guó)污泥處理處置行業(yè)的發(fā)展還處于萌芽階段，相關(guān)企業(yè)較少,行業(yè)集中度低，未出現(xiàn)龍頭企業(yè)。目前，填埋仍然是我國(guó)處置污泥的主要方法，我們認(rèn)為在國(guó)家政策的引導(dǎo)下土地利用和焚燒的比例將逐漸增加，其中東部地區(qū)污泥焚燒發(fā)展速度更快,

污泥產(chǎn)量不斷增加，兩千億市場(chǎng)待開(kāi)發(fā)

根據(jù)統(tǒng)計(jì)近年來(lái)我國(guó)污泥產(chǎn)量持續(xù)增加，我們根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)2016-2020年污泥處理處置市場(chǎng)進(jìn)行了測(cè)算，我們預(yù)計(jì)2016-2020年我國(guó)將產(chǎn)生污泥約4億噸，污泥處理處置市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到1892億元。在污泥處理處置行業(yè)中的三類(lèi)企業(yè)中，作為提供污泥治理服務(wù)的投資運(yùn)營(yíng)商能夠直接享受到國(guó)家政策的支持,發(fā)展前景較好。

新三板治泥企業(yè)盈利強(qiáng)，規(guī)模小，成長(zhǎng)出現(xiàn)一定分化

由于我國(guó)近期才開(kāi)始對(duì)污泥處理處置有所重視，故在新三板掛牌的污泥處理處置企業(yè)數(shù)量較少，截止到2016年4月底，新三板業(yè)務(wù)涉及污泥處理處置企業(yè)共有6家。2015年6家企業(yè)毛利率均在30%以上，但總體規(guī)模較小。企業(yè)成長(zhǎng)呈現(xiàn)一定的分化。

行業(yè)背景情況

污水排放量增長(zhǎng)帶動(dòng)污泥產(chǎn)量提升，面臨巨大處置壓力。

污泥是污水處理的產(chǎn)物，主要來(lái)自于初次沉淀池、二次沉淀池等工藝環(huán)節(jié)。伴隨我國(guó)日益增長(zhǎng)的污水排放量，我國(guó)污泥產(chǎn)量不斷提升。

而我國(guó)污泥無(wú)害化處置率仍處于較低水平，據(jù)悉2015 年初僅達(dá)到56%，臨時(shí)處置手段的污泥占總量1/3，距離15 年要求達(dá)到的70%還相距甚遠(yuǎn)。

污水排放量的增長(zhǎng)和污泥無(wú)害化處置進(jìn)展的滯后使得污泥面臨巨大處置壓力。

十二五規(guī)劃中全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃投資近4300 億元，其中污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資347 億元，僅占8%。

近年來(lái)，污泥處置行業(yè)逐步受到政策重視，“重水輕泥”問(wèn)題逐步得到改善，但問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決。

2015年1 月，發(fā)改委、財(cái)政部及住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確指出2016 年底前，城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95 元，非居民不低于1.4 元;縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85 元，非居民不低于1.2 元。15年10 月36 城平均污水處理費(fèi)僅0.87 元/噸，貴州、黑龍江、遼寧等多個(gè)地區(qū)污水處理費(fèi)更低，距標(biāo)準(zhǔn)有較大上升空間。

污水處理費(fèi)的提升，將使得污泥處置市場(chǎng)有望迎來(lái)快速發(fā)展階段。

假設(shè)污泥處置成本為270 元/噸，每噸每天污泥投資成本為65 萬(wàn)，2020 年污泥無(wú)害化處置率達(dá)到90%要求，可得到未來(lái)五年污泥運(yùn)營(yíng)空間近340 億，投資空間達(dá)224 億。

目前將污泥處置費(fèi)添加到污水處理費(fèi)中的城市仍較少，僅江蘇、廣東等地。

隨著價(jià)格體制改革，有大量地區(qū)將大幅提升污水處理費(fèi)，污泥處置有效市場(chǎng)有望逐步打開(kāi)。

探析污泥處置政策特點(diǎn)及建議

前言

近年來(lái)，我國(guó)污水處理產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，污水處理能力及處理率增長(zhǎng)迅速，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年廢水排放總量7161750萬(wàn)噸，按照1萬(wàn)噸污水產(chǎn)出5噸污泥估算，2014年污泥總量為3581萬(wàn)噸。污水處理能力的增長(zhǎng)帶動(dòng)了污泥產(chǎn)量提升，然而我國(guó)目前污泥無(wú)害化處置水平落后，加上“重水輕泥”的問(wèn)題使得污泥面臨極大的處置壓力。我國(guó)政府從“十一五”開(kāi)始逐漸開(kāi)始重視污泥處理處置行業(yè)，相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)的政策標(biāo)準(zhǔn)，本文通過(guò)梳理這些政策的進(jìn)展分析總結(jié)出目前污泥處理處置政策的不足及相關(guān)建議。

污泥處理處置相關(guān)政策出臺(tái)情況

我國(guó)從國(guó)家法律法規(guī)宏觀政策層面出臺(tái)的污泥處理處置相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)下表1和表2。

表1 國(guó)家污泥現(xiàn)有主要政策體系

(來(lái)源：國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等政府網(wǎng)站整理)

表2 污泥相關(guān)主要標(biāo)準(zhǔn)體系

(來(lái)源：國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等政府網(wǎng)站整理)

污泥處理處置政策的不足分析

污泥處理處置立法滯后，社會(huì)對(duì)污泥問(wèn)題重視程度低。

從國(guó)家各政府網(wǎng)站上公布的與污泥處理處置相關(guān)政策來(lái)看，主要政策的逐年發(fā)布數(shù)量如圖1所示。自2000年頒布第1條污泥相關(guān)政策以來(lái)，共發(fā)布過(guò)22條相關(guān)政策。

          圖1 污泥處理處置相關(guān)政策逐年發(fā)布數(shù)量

從發(fā)布污泥相關(guān)政策數(shù)量的趨勢(shì)體現(xiàn)出我國(guó)在“十二五”對(duì)污泥問(wèn)題較“十一五”重視程度略有增加，但政策數(shù)量增長(zhǎng)速度并沒(méi)有特別顯著。此外，從上文表1中可以看出，我國(guó)真正以污泥問(wèn)題作為對(duì)象發(fā)布政策在2008年，目前已統(tǒng)計(jì)的政策中就污泥問(wèn)題專(zhuān)門(mén)發(fā)布也僅只有8條，其中涉及技術(shù)規(guī)范或指南的就有5條，另外2條關(guān)于加強(qiáng)污泥工作的通知，1條是污泥特性的鑒別文件。而其他污泥處理處置相關(guān)的政策也沒(méi)有明確的強(qiáng)制性規(guī)范要求，連固體廢物污染環(huán)境防治法和水污染防治法兩部法中也均沒(méi)有提及污泥處理處置相關(guān)的條款。

從國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，現(xiàn)共發(fā)布過(guò)污泥相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng)，其中包括污泥泥質(zhì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有8項(xiàng)，排放標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)1項(xiàng)，檢驗(yàn)方法1項(xiàng)，技術(shù)規(guī)程1項(xiàng)，還有1項(xiàng)設(shè)計(jì)規(guī)范。整體來(lái)看，大部分污泥相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)有5項(xiàng)，其中《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB4284-84)和《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)發(fā)布時(shí)間要追溯到1984年和2002年，在《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16889-2008)中關(guān)于污泥的規(guī)定只有一條，而水泥窯協(xié)同處置污泥的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整個(gè)行業(yè)參考性較小。目前最新執(zhí)行的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥泥質(zhì)》(GB24188-2009)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容也僅僅只有對(duì)4.2.1條款的城鎮(zhèn)污水處理廠污泥泥質(zhì)基本控制指標(biāo)及限值作出強(qiáng)制性要求，其他條款如監(jiān)測(cè)分析方法等均為推薦性。

所以，我國(guó)目前污泥處理處置政策不僅數(shù)量少且較為滯后，缺乏強(qiáng)制性的政策導(dǎo)致社會(huì)仍舊對(duì)污泥問(wèn)題遠(yuǎn)低于重視水污染和大氣污染的程度，尤其對(duì)于污水處理廠的運(yùn)營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)也缺少應(yīng)有的緊迫感。

部分政策內(nèi)容導(dǎo)向錯(cuò)誤，污泥處理處置方向偏離正軌。

政策在污泥處理處置建設(shè)中往往起到了引導(dǎo)作用，所以處理好政策之間的關(guān)系，充分把握政策內(nèi)容的準(zhǔn)確性，對(duì)污泥處理處置產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向至關(guān)重要。污泥相關(guān)政策中卻存在內(nèi)容導(dǎo)向錯(cuò)誤的問(wèn)題，導(dǎo)致了我國(guó)污泥處理處置的發(fā)展方向跑偏。

例如，在《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16889-2008)中關(guān)于污泥的規(guī)定，污泥含水率小于60%可進(jìn)入生活垃圾填埋場(chǎng)填埋處置，同樣在《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置混合填埋用泥質(zhì)》(GBT23485-2009)也是要求污泥含水率小于60%，雖然我國(guó)早在《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策(試行)》中明確了不同情況下宜采用的污泥處理工藝以及污泥的各種出路，但兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了污泥填埋成為了最普遍的污泥處置方式。這些標(biāo)準(zhǔn)其本意是為了讓地方政府在污泥處理處置技術(shù)升級(jí)過(guò)程中有一個(gè)緩沖，同時(shí)通過(guò)提高含水率要求以緩減各地填埋場(chǎng)庫(kù)容告急的壓力，但實(shí)際目前這些政策卻使整個(gè)行業(yè)一味追求含水率，甚至在國(guó)內(nèi)掀起了一股“板框壓濾機(jī)”的風(fēng)潮，而地方政府也因有政策可循而對(duì)該現(xiàn)象坐視不管。

究其原因，我國(guó)污泥處理處置基本由污水處理廠運(yùn)營(yíng)者負(fù)責(zé)，污水處理廠運(yùn)營(yíng)則要么是地方政府下屬事業(yè)單位要么就是有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的水務(wù)公司在負(fù)責(zé)，大多數(shù)水務(wù)公司在投標(biāo)時(shí)為了能中標(biāo)，水價(jià)折算時(shí)往往都是將污泥默認(rèn)為最經(jīng)濟(jì)的填埋方式，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一簽就是二三十年，期間因各種成本增加與政府調(diào)增水價(jià)的難度就已經(jīng)很大，政府不出錢(qián)，政策又沒(méi)要求，其更愿意簡(jiǎn)單換幾臺(tái)壓濾機(jī)，而不是另外增加污泥處理處置昂貴的建設(shè)成本和運(yùn)行成本;

政府運(yùn)營(yíng)的污水廠，其首先考慮的是資金問(wèn)題，其次畏懼厭氧沼氣，利用則擔(dān)心土壤和食品的安全性，焚燒又怕老百姓(603883,股吧)因二噁英等問(wèn)題鬧事，綜合考慮下來(lái)還是填埋最安全省事。

收費(fèi)及稅收等經(jīng)濟(jì)手段少，政策治理效果不明顯。

據(jù)相關(guān)資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家污泥處理投資占污水處理廠總投資的50%~70%，我國(guó)只占了污水處理廠總投資的20%~45%，而且我國(guó)污泥處理處置費(fèi)用在污水處理費(fèi)中比例過(guò)低。我國(guó)污泥處理處置一直存在資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題，所以說(shuō)政策中的經(jīng)濟(jì)手段在污泥問(wèn)題上扮演了極其重要的作用。

然而，我國(guó)污泥政策體系中就收費(fèi)、稅收、補(bǔ)貼等鼓勵(lì)性經(jīng)濟(jì)手段較少，以致政策治理效果不明顯。例如，污泥處理處置成本問(wèn)題，在2011年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》，通知要求研究制定對(duì)污泥無(wú)害化處理設(shè)施企業(yè)實(shí)行政策優(yōu)惠，完善污水處理收費(fèi)制度，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要逐步滿(mǎn)足污水處理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行和污泥無(wú)害化處置需求。在2014年12月發(fā)布的《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》明確污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)暫時(shí)未達(dá)到覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利水平的，逐步調(diào)整到位。政策中只有這類(lèi)要求調(diào)整水價(jià)的要求性文字但沒(méi)有具體的實(shí)行辦法，何況污水尚還存在處理成本高征收難度大的問(wèn)題，更別再談污泥處理處置成本了。此外，近年來(lái)在稅收補(bǔ)貼方面，不但沒(méi)加大扶持力度反而是取消了原有的優(yōu)惠，2015年6月，財(cái)政部發(fā)布的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》(財(cái)稅[2015]78號(hào))，規(guī)定垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)由免征增值稅改為即征即退70%，行業(yè)內(nèi)對(duì)此反應(yīng)頗為強(qiáng)烈。該政策的發(fā)布無(wú)疑會(huì)影響污泥相關(guān)企業(yè)收入，進(jìn)而影響污泥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

政策缺乏考核性，監(jiān)管體系不完善，執(zhí)行困難。

筆者梳理這些相關(guān)政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，不管是相關(guān)政策還是標(biāo)準(zhǔn)只有提出相關(guān)指標(biāo)卻沒(méi)有明確考核辦法。目前我國(guó)環(huán)保局對(duì)污水處理廠的考核監(jiān)測(cè)方面，一般只檢測(cè)COD、TP、TN、氨氮和SS這五個(gè)指標(biāo)，對(duì)于污泥的相關(guān)指標(biāo)卻無(wú)人考核也無(wú)從考核。無(wú)人考核是因?yàn)槲覈?guó)目前的政策對(duì)污泥處理處置沒(méi)有強(qiáng)制性要求，即使政策已經(jīng)提出了60%含水率的要求才能進(jìn)入填埋場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，但因政府職能部門(mén)已習(xí)慣了長(zhǎng)期忽視污泥問(wèn)題所以含水率甚至都超過(guò)80%的污泥仍源源不斷地進(jìn)入填埋場(chǎng);無(wú)從考核首先是因?yàn)檎卟灰罂己?，其次相關(guān)政策缺乏考核的依據(jù)，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了對(duì)污泥泥質(zhì)基本指標(biāo)的監(jiān)測(cè)分析辦法，但對(duì)像污泥穩(wěn)定的指標(biāo)等沒(méi)有依據(jù)也就根本無(wú)從考核了。

未來(lái)污泥政策制定的建議

針對(duì)目前我國(guó)污泥處理處置政策特點(diǎn)的不足，筆者對(duì)未來(lái)污泥政策制定有如下建議：

加強(qiáng)宣傳教育和公眾參與度，將污泥問(wèn)題提升到與污水同樣的高度，污泥問(wèn)題很大程度上已經(jīng)抵消了污水處理近年來(lái)的成果，提高全社會(huì)對(duì)污泥處理處置問(wèn)題的認(rèn)識(shí);

加強(qiáng)污泥處理處置政策的制定和修訂，征集整合行業(yè)內(nèi)的相關(guān)意見(jiàn)，整合完善現(xiàn)有的政策體系，針對(duì)產(chǎn)業(yè)中的普遍問(wèn)題增加強(qiáng)制性條款，及時(shí)更正引起行業(yè)誤導(dǎo)的內(nèi)容;

完善污泥處理處置收費(fèi)體系，在水費(fèi)中明確污泥的實(shí)際成本范圍，要求各污水廠建立污泥處理處置的專(zhuān)項(xiàng)臺(tái)賬，保證污泥費(fèi)的專(zhuān)款專(zhuān)用;

加大對(duì)污泥處理處置設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)扶持力度，對(duì)污泥處理處置采用非填埋方式的污水處理廠給予大幅度的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資金參與污泥處理處置;

研究制定可執(zhí)行的相關(guān)考核辦法，將污泥考核監(jiān)測(cè)指標(biāo)列入污水廠的監(jiān)測(cè)內(nèi)容，并由環(huán)保局等相關(guān)主管部門(mén)在檢查污水排放指標(biāo)時(shí)共同檢查。

我國(guó)的污泥處理處置市場(chǎng)目前仍處于起步階段，距離市場(chǎng)爆發(fā)還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)家和地方政府未來(lái)將在污泥處理處置發(fā)展方向中起到引導(dǎo)的作用?！笆濉奔磳⒊雠_(tái)，其中污泥處理處置率指標(biāo)肯定不會(huì)低于“十二五”，而污泥處理處置設(shè)施建設(shè)投資也將大大超過(guò)“十二五”的347億元，但如果污泥費(fèi)調(diào)整不到正常運(yùn)行成本，也沒(méi)有相關(guān)處置標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管政策出臺(tái)，污泥問(wèn)題仍將無(wú)法有效解決。

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