新的一年開始了，已經(jīng)摸爬滾打、試錯(cuò)探究的垃圾處理PPP項(xiàng)目，仍將繼續(xù)蓬勃發(fā)展。要說2月份PPP最重磅的新聞，那就是《國家發(fā)展改革委員會(huì)辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》(發(fā)改辦財(cái)金[2018]194號)。
發(fā)改財(cái)政兩大部門合力堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，主要內(nèi)容是更為明確且有力地強(qiáng)調(diào)地方債的防控，直指城投公司轉(zhuǎn)型重組的背景和方向，這是一個(gè)PPP2018年發(fā)展的新命題，是垃圾處理作為一個(gè)強(qiáng)制PPP的行業(yè)必須面對和克服的問題，估計(jì)要分不同的角度分析。
本文首先從最基礎(chǔ)的做起，解決可能仍然是一個(gè)普遍性的疑問：一個(gè)常年做EPC的企業(yè)，熟悉了BOT的套路，該如何操作PPP項(xiàng)目，特別是當(dāng)PPP中出現(xiàn)了BOT模式的時(shí)候，似乎都有點(diǎn)理不清楚、道不明白。
一、項(xiàng)目基本情況
項(xiàng)目名稱：中國某地生活垃圾生物化綜合治理PPP項(xiàng)目
所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
項(xiàng)目總投資：32000萬元
所處階段：識(shí)別階段
回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)貼
合作期限：25年
運(yùn)作方式：BOT
項(xiàng)目概況：本項(xiàng)目處于識(shí)別階段，是一個(gè)有著復(fù)雜歷史的項(xiàng)目。該項(xiàng)目起因是解決當(dāng)?shù)氐纳罾幚黼y題，原本是單體BOT填埋項(xiàng)目，然而由于環(huán)保壓力和選址問題，后轉(zhuǎn)而采用生物處理的方式，在BOT前期準(zhǔn)備工作過程中，455號文下發(fā)，因此調(diào)整為PPP模式，當(dāng)然具體運(yùn)作方式還是BOT。現(xiàn)在項(xiàng)目處于停滯狀態(tài)，主要原因是不理解EPC、BOT、PPP的關(guān)系，以及相互之間如何承接和轉(zhuǎn)化的問題。
二、提問
1、EPC、BOT、PPP的區(qū)別?
2、彼此之間如何承接?
三、分析
1、EPC、BOT、PPP的區(qū)別?
之前，有朋友在公眾號下回復(fù)，呼吁PPP專家不要讓專家這個(gè)詞蒙羞，正是基于此，傳遞思考和觀點(diǎn)的時(shí)候力求簡化，是筆者不斷追求的目標(biāo)。
(1)PPP和EPC
EPC法律依據(jù)：我國現(xiàn)行《建筑法》在第二十四條規(guī)定：“提倡對建筑工程實(shí)行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位;但是，不得將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包單位?！?/p>
PPP政策依據(jù)：建設(shè)部頒布了[2003]30號《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，在該規(guī)章中，建設(shè)部明確將EPC總承包模式作為一種主要的工程總承包模式予以政策推廣。(一)工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)(以下簡稱工程總承包企業(yè))受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等實(shí)行全過程或若干階段的承包。1、設(shè)計(jì)采購施工(EPC)/交鑰匙總承包。設(shè)計(jì)采購施工總承包是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔(dān)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行服務(wù)等工作，并對承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。
眾所周知，PPP是政企合作后將項(xiàng)目整體的操作主體由政府變更為項(xiàng)目公司，是包含設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、移交的項(xiàng)目全流程和生命周期的一種操作模式，EPC只是建設(shè)工程部分，是PPP基礎(chǔ)但不核心的部分。因此習(xí)慣于操作EPC模式的公司，需要及時(shí)通過增強(qiáng)自身或者組建聯(lián)合體補(bǔ)強(qiáng)運(yùn)營等方面的能力，方能有資格承載PPP項(xiàng)目。
(2)PPP和BOT
PPP和BOT的基本概念就不贅言了，簡而言之，PPP的含義更為廣泛，包含了BOT，BOT只是PPP眾多合作模式中最為常見的一種。至于從項(xiàng)目類型、支付方式、合作主體等角度，對PPP和BOT進(jìn)行細(xì)致區(qū)分的論斷，多數(shù)沒有實(shí)質(zhì)意義。既然BOT是PPP的一種，那么符合BOT的特征一定也符合PPP的特征，這是個(gè)很簡單的邏輯事項(xiàng)。所以筆者在實(shí)際接觸項(xiàng)目當(dāng)中，特別是垃圾處理PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)很多業(yè)務(wù)人員雖然熟悉BOT(也就是傳統(tǒng)的特許經(jīng)營)合作模式，但不知道PPP究竟是什么，也不知道PPP中的BOT是什么，因而產(chǎn)生極大困惑。這種現(xiàn)象實(shí)際上是受到一些完全脫離實(shí)際，為了分析理論而僵硬辨析定義的專家的不利影響。BOT就是PPP的一種，兩者之間是包含關(guān)系，原來操作BOT的方法和如今操作PPP的方法一致，只是在規(guī)則和流程上需要遵循最新的PPP政策法規(guī)。Over，就是這么簡單。
2、彼此之間如何承接?
EPC、PPP(當(dāng)然包括BOT)是現(xiàn)行有效的操作模式，只是政策和市場趨勢使得PPP成為更為主流的做法。在實(shí)操中有這樣一種情況，原本采用BOT或者EPC的項(xiàng)目，由于順應(yīng)政策導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)情況的需要，更改為PPP模式，原本已經(jīng)做過的工作需要推導(dǎo)重來嗎?又或者哪些可以繼續(xù)使用或者借鑒呢?
首先從流程上講，無論之前的工作進(jìn)展到什么程度，一旦采用PPP模式，必須嚴(yán)格按照【2016年92號文】財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知、【2017年92號文】財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知的規(guī)定，簡而言之，流程從頭開始。
其次從文件上講，項(xiàng)目可能涉及的可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、工程造價(jià)方案、項(xiàng)目合作框架協(xié)議等，只需按照PPP要求相應(yīng)地變換形式，內(nèi)容基本沿用，畢竟項(xiàng)目實(shí)質(zhì)沒有改變。對可研報(bào)告的審批、設(shè)計(jì)方案的審批等，如果項(xiàng)目邊界、條件沒有變化，那么也無需重新審批。至少從目前的政策來看，除了兩評一案、PPP項(xiàng)目合同、資格預(yù)審這些PPP強(qiáng)制要求的新東西外，其余未做具體規(guī)定，就實(shí)操而言，也基本采用沿用的做法。當(dāng)然政府或者實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政發(fā)改等部門出具相關(guān)紅頭文件，是更為謹(jǐn)慎和必要的做法。
特別注意，變更為PPP模式需要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政承受能力、新增資金時(shí)間成本、績效考核。從EPC轉(zhuǎn)為PPP模式，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更大，因此在利潤部分要重點(diǎn)關(guān)注，由于PPP嚴(yán)格10%紅線而壓縮的財(cái)政實(shí)力、PPP周期長而新增的資金成本、連建設(shè)部分至少都要30%與績效掛鉤的嚴(yán)格績效考核，PPP對于社會(huì)資本而言不是一件輕松的任務(wù)。此外市場行情走低的趨勢，導(dǎo)致PPP的利潤率進(jìn)一步走低，基本低于EPC的模式，這是希望承擔(dān)起PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本需要審慎考慮的事項(xiàng)。(文|康凱川PPP創(chuàng)新結(jié)構(gòu))
來源：PPP創(chuàng)新結(jié)構(gòu) 作者：康凱川
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