摘要：對中國土壤污染防治管理體系法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及標(biāo)準(zhǔn)體系等進(jìn)行了總結(jié)和分析,得出中國現(xiàn)行土壤污染防治管理體系存在執(zhí)法依據(jù)空缺、系統(tǒng)性缺乏、可操作性差和協(xié)調(diào)性弱等問題。在此基礎(chǔ)上,對中國土壤污染防治管理體系提出改善建議,如加快立法進(jìn)度,土壤污染防治法需考慮與其他環(huán)境要素保護(hù)法律之間的銜接,明確各方責(zé)任,完善土壤標(biāo)準(zhǔn)體系等。盡快完善中國土壤污染防治管理體系,為中國土壤污染防治工作提供有力的法律保障。

前言

近年來,土壤污染事件頻發(fā),主要是砷污染、汞污染、鉛污染、鎘污染、鉻污染及有機(jī)污染等,涉及廣西、云南、陜西、湖南、山東、福建、廣東、浙江、江西、江蘇等省份。根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)(2014年)》,全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀,全國土壤總的超標(biāo)率為16．1%,長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出,西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。中國環(huán)境保護(hù)工作者們近年來也開展了一些場地修復(fù)工作。2004年“北京宋家莊事件”則標(biāo)志著中國重視工業(yè)污染場地修復(fù)與再開發(fā)的開始。但我們土壤污染防治工作起步比較晚,相應(yīng)的管理體系尚未完全建立,使土壤污染防治工作得不到有效開展。目前急需專門的土壤污染防治法來界定場地污染,規(guī)范場地管理程序和修復(fù)市場,最后形成系統(tǒng)的污染場地污染法律法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)體系。

1中國土壤污染防治管理體系現(xiàn)狀

1.1法律法規(guī)層面

目前,中國涉及土壤污染防治內(nèi)容的法律法規(guī)主要有綜合性法律、單行環(huán)境保護(hù)法、資源保護(hù)法及資源保護(hù)條例等。其中綜合性保護(hù)法有《憲法》、《刑法》、《環(huán)境保護(hù)法》等,這些法律中相關(guān)條款直接或間接對土壤環(huán)境提出了綜合性的保護(hù)要求。單行環(huán)境保護(hù)法有《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》等,這些法律都是在預(yù)防水、固體及放射性固體廢物污染基礎(chǔ)上提出的對土壤的保護(hù),旨在對水、固體廢物及放射性固體廢物導(dǎo)致的污染里進(jìn)行防治。

資源保護(hù)法主要有《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》等,資源保護(hù)條例主要有《土地復(fù)墾條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等,這些法律和條例也是在保護(hù)土地、耕地的基礎(chǔ)上保護(hù)土壤,或是對固體廢物處置不當(dāng)造成土壤二次污染而提出相應(yīng)的保護(hù)措施。

1.2規(guī)范性文件層面

自2004年“北京宋家莊事件”以來,國務(wù)院及環(huán)境保護(hù)部針對土壤污染防治工作出臺一系列規(guī)范性文件。涉及工作主要包括針對特定場地的土壤污染防治工作,土壤調(diào)查專項(xiàng)工作及土壤污染防治工作總體安排等方面。

針對特定場地的土壤污染防治工作對象主要為工業(yè)企業(yè)場地和地震災(zāi)區(qū)。針對工業(yè)企業(yè)場地再次開發(fā)利用過程的土壤污染防治工作,2004年,原國家環(huán)境保護(hù)總局頒布《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》;2012年,環(huán)境保護(hù)部頒布《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》;2014年,國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見》,同年,環(huán)境保護(hù)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》;2016年,環(huán)境保護(hù)部公布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》。這些文件的出臺,旨在保護(hù)人民群眾的生命安全,保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用的環(huán)境安全。要求在對原址土地進(jìn)行場地土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上,開展土壤功能修復(fù)和再開發(fā)利用工作。針對地震災(zāi)區(qū)土壤污染防治工作,2008年,環(huán)境保護(hù)部頒布《關(guān)于發(fā)布〈地震災(zāi)區(qū)土壤污染防治指南(試行)〉的公告》。旨在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,人民群眾身體健康和防止地震災(zāi)區(qū)土壤污染。要求在對災(zāi)區(qū)土壤污染進(jìn)行調(diào)查和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上,結(jié)合災(zāi)區(qū)重建工作實(shí)際,開展土壤治理、修復(fù)工作。

針對土壤調(diào)查專項(xiàng)工作,2006年,原國家環(huán)境保護(hù)總局頒布《關(guān)于成立國家環(huán)境保護(hù)總局土壤調(diào)查專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的通知》,標(biāo)志中國正式啟動全國土壤調(diào)查專項(xiàng)工作。目前,這項(xiàng)工作的主要工作成果有《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)(2014年)》。

針對土壤污染防治工作總體安排,2008年,環(huán)境保護(hù)部頒布《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》;2013年,國務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》;2016年,國務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計(jì)劃的通知》。對土壤污染防治工作提出從污染狀況調(diào)查、健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)、投入機(jī)制、科技支撐、宣傳教育與培訓(xùn)、目標(biāo)考核等方面進(jìn)行強(qiáng)化。這些文件出臺將加快中國土壤污染防治立法工作開展。

1.3標(biāo)準(zhǔn)體系

中國現(xiàn)行土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括四類:一類是環(huán)境質(zhì)量(評價)標(biāo)準(zhǔn),包括1項(xiàng)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護(hù)區(qū)等地的土壤;4項(xiàng)特定用地土壤質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn),分別適用于食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、溫室蔬菜生產(chǎn)用地、展覽會用地和核設(shè)施退役場址。主要是針對農(nóng)業(yè)用地、展覽會用地、核設(shè)施退役場址等土壤環(huán)境質(zhì)量提出相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求。二類是技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范,主要是針對污染場地調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險評估、土壤修復(fù)等規(guī)定了基本原則、程序、內(nèi)容及技術(shù)要求,規(guī)范了污染場地土壤污染防治工作,對放射性污染和致病性生物污染場地未提出相應(yīng)規(guī)范要求,對農(nóng)用地土壤污染的風(fēng)險評估也未提出規(guī)范要求。三類是監(jiān)測規(guī)范方法標(biāo)準(zhǔn),包括9項(xiàng)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測方法和34項(xiàng)土壤污染物測定方法,涉及反映土壤質(zhì)量中總砷、鉛、鎘、總汞、銅、鋅、鎳、六六六、滴滴滴和全氮含量的測量方法,針對土壤污染的有機(jī)污染物和無機(jī)污染物制定規(guī)范測定方法。四類是基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn),包括2項(xiàng)相關(guān)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定了土壤質(zhì)量詞匯和場地環(huán)境管理相關(guān)的名詞術(shù)語與定義。

2中國土壤污染防治管理體系不足

2.1執(zhí)法依據(jù)空缺

到目前為止,中國沒有出臺一部專門的土壤污染防治法律。開展土壤環(huán)境污染防治工作的法律依據(jù)只能借助于其他相關(guān)法律中相關(guān)條款。但現(xiàn)行法律中涵蓋土壤環(huán)境保護(hù)的條款也有其局限性。中國現(xiàn)有土壤污染防治的規(guī)定沒有單獨(dú)地將土壤作為一個環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù),而是作為其他目的(如發(fā)展經(jīng)濟(jì))的手段或者附帶性規(guī)定。法律層面的局限性,必然導(dǎo)致對土壤保護(hù)工作的滯后,甚至保護(hù)不到位,這給土壤污染防治工作帶來很大困難。

2.2系統(tǒng)性缺乏

法律層面對土壤污染防治的規(guī)定散見于綜合性法律、其他單行環(huán)境保護(hù)法、資源保護(hù)法及資源保護(hù)條例等條款中,以保護(hù)土壤這一環(huán)境要素為目的的單行法缺失,必然注定土壤污染防治在法律層面缺乏系統(tǒng)性。一系列有關(guān)土壤污染防治規(guī)范性文件的出臺,都是在污染事件發(fā)生,地震發(fā)生后或者為推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作的背景下提出的保障措施,均是針對特定事件提出的,土壤污染防治在規(guī)范性文件層面也同樣缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不夠廣泛,覆蓋范圍過于狹窄];且具體管理指標(biāo)少?，F(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量適用范圍側(cè)重于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、展覽會等用途用地,而對住宅用地、辦公用地、商服用地及工業(yè)用地等其他用途的土壤沒有作出相應(yīng)要求,使得土壤標(biāo)準(zhǔn)的適用性不廣?，F(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)定的項(xiàng)目包括8項(xiàng)重金屬和2項(xiàng)農(nóng)藥殘留指標(biāo),在當(dāng)前土壤污染形勢多元化的情況下,已不能很好的反映土壤質(zhì)量狀況。因此,土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系也存在系統(tǒng)性缺乏。

2.3可操作性差

關(guān)于土壤污染防治的法律條文,目前只能從其他相關(guān)法律中找到概括性的規(guī)定或者是間接規(guī)定,沒有明確土壤污染防治工作的目的、范圍、職責(zé)、保障措施等,這些條文對土壤污染防治工作起不到指導(dǎo)性作用。對污染監(jiān)管、治理、恢復(fù)的責(zé)任主體等方面的規(guī)定不明確,因此導(dǎo)致其難以實(shí)際操作,僅停留于紙面規(guī)定。同時,在執(zhí)行機(jī)制和獎懲機(jī)制方面也存在缺失,以至于土壤出現(xiàn)污染以后各部門間相互推諉,逃避責(zé)任。目前,對土壤污染防治工作“誰來開展,怎么開展,誰來監(jiān)管”等問題的實(shí)施均無法律保障,使土壤污染防治工作可操作性差。

2.4協(xié)調(diào)性弱

目前,關(guān)于土壤污染防治的法律條文散見于其他單行環(huán)境保護(hù)法中,是由于廢水、廢氣、固體廢物等處置不當(dāng)會造成土壤二次污染。而土壤污染防治工作的對象即是各種造成土壤污染的污染源,其中也包括廢水、廢氣和固體廢物等。將與土壤污染防治相關(guān)的每一污染源的具體制度羅列在一起,不但會造成對現(xiàn)行污染防治單行法的大量重復(fù),而且該法對現(xiàn)行法沒有規(guī)定或規(guī)定不足的污染源的設(shè)計(jì)難免流于簡陋,無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此,在制定土壤污染防治專門性法律時需考慮與其他相關(guān)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)性。

3中國土壤污染防治管理體系的改善

3.1加快立法進(jìn)度

2013年,十二屆全國人大常委會將土壤污染防治法列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。目前,環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)展改革委等共八部門完成的《土壤污染防治法》(草案征求意見稿)已正式對外征求意見。2017年,該草案擬提交給全國人大常委會。中國亟需“土壤污染防治法”的出臺,使土壤污染防治工作有法可依。

3.2銜接相關(guān)法律

大氣污染、水污染、固體廢物污染等會進(jìn)入土壤,對土壤造成污染;土壤污染物質(zhì)同樣也會通過遷移轉(zhuǎn)化為大氣或地表水、地下水的污染物,土壤污染防治法應(yīng)立足于以保護(hù)土壤環(huán)境要素為主要目的,同時考慮到與環(huán)境要素保護(hù)法律之間的銜接、配合。

3.3完善標(biāo)準(zhǔn)體系

在對全國土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查的基礎(chǔ)上,分析土壤污染狀況及污染因子種類等成果上,對現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善,使標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的指標(biāo)具有代表性,相應(yīng)限值寬嚴(yán)適度。其次,因地制宜,拓寬土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用范圍,使除農(nóng)業(yè)、林業(yè)、展覽會等用途用地外的其他用地如住宅用地、辦公用地、商服用地、工業(yè)用地等均有標(biāo)準(zhǔn)可以適用。為土壤污染防治管理工作提供有力保障。

3.4明確各方責(zé)任

土壤污染防治工作的目的是保障土壤環(huán)境安全和人民群眾健康,而明確各方責(zé)任,則是為了這一目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。土壤污染防治法需明確污染者、治理者、監(jiān)督者的責(zé)任及受害者的權(quán)益。土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)將土壤污染治理責(zé)任確立為一種行政義務(wù),對設(shè)立該義務(wù)的正當(dāng)性作出說明,特別是對該義務(wù)的歸責(zé)原則作出規(guī)定。與一般行政責(zé)任適用過錯責(zé)任原則不同,土壤污染治理責(zé)任應(yīng)采用以無過錯責(zé)任為主的歸責(zé)原則。對場地調(diào)查、場地風(fēng)險評估及場地污染治理的專業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員也應(yīng)制定相應(yīng)的責(zé)任制。加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé),使工作落到實(shí)處。對參與土壤污染防治工作或與污染防治工作有關(guān)的責(zé)任方均需明確責(zé)任。

4結(jié)語

中國近年來土壤污染事件頻發(fā),土壤污染防治工作形勢十分嚴(yán)峻,且中國土壤污染防治工作起步較晚,現(xiàn)行的管理體系存在一系列問題,亟需出臺操作性強(qiáng)、責(zé)任明確、能夠與其他環(huán)境要素保護(hù)法相銜接的土壤污染防治法及適應(yīng)環(huán)境質(zhì)量變化發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系,為中國土壤污染防治工作提供法律保障。

來源:《環(huán)境科學(xué)與管理》  作者:易芳 龍斌等

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