來源:浙江省環(huán)境科學(xué)學(xué)會  作者:杭州市環(huán)保局課題組

環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或者按照合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境污染第三方治理，有利于環(huán)保部門的監(jiān)管，有利于排污企業(yè)治污效率的提高，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

杭州市是浙江省省會和經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，長江三角洲中心城市，國家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市。近年來杭州圍繞共建共享歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城、東方品質(zhì)之城，努力建設(shè)美麗中國先行示范區(qū)，大力開展生態(tài)建設(shè)和創(chuàng)新體制機制。目前，杭州環(huán)境污染第三方治理在杭州還處于自發(fā)和探索階段，還存在眾多責(zé)任主體不清、體制機制不健全、法律政策有待完善等問題，亟需進(jìn)行系統(tǒng)分析和對癥施策，以促進(jìn)第三方治理市場的有序、規(guī)范發(fā)展。

一、杭州市開展環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀

杭州民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場經(jīng)濟(jì)氛圍濃厚，憑借市場化改革領(lǐng)先、體制機制靈活等優(yōu)勢，率先在城市污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運營。

在污水處理領(lǐng)域，杭州市起步較早，污水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營模式靈活，市場化程度高，普遍采用TOT、BOT建設(shè)、運營模式，特許經(jīng)營模式占比高。杭州最大的污水處理廠——日處理能力達(dá)120萬噸的七格污水處理廠即采用TOT模式，通過公開招投標(biāo)引入社會資本，由天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司建設(shè)運營。

在垃圾處置領(lǐng)域，杭州也是國內(nèi)較早實行市場化運作的城市。2002年、2004年以BOT模式建成投產(chǎn)兩座垃圾焚燒發(fā)電廠，在國內(nèi)較早開展垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營。建設(shè)中的日處理3000噸垃圾的九峰垃圾焚燒項目，也將采用政府和社會資本合作(PPP)模式，由光大國際集團(tuán)公司、市環(huán)境集團(tuán)公司、余杭城市建設(shè)集團(tuán)公司按照股權(quán)比例出資建設(shè)。同時，“垃圾不落地”的清潔直運“杭州模式”也已初步形成。

在體制機制方面，2013年～2015年，杭州市相繼出臺了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案的通知》(杭政辦函〔2013〕195號)、《關(guān)于加快推進(jìn)杭州市合同環(huán)境管理工作的指導(dǎo)意見》(杭污整辦〔2014〕11號)和《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化投融資體制改革擴(kuò)大有效投資的若干意見》(杭政函〔2015〕111號)，為開展環(huán)境污染第三方治理提供了相關(guān)的政策依據(jù)。2015年，杭州市率先在全國建立政府與社會資本合作項目服務(wù)中心，核定事業(yè)編制15名，由市發(fā)改委、市財政局聯(lián)合組建，隸屬市發(fā)改委管理，參與全市PPP項目管理和政策研究;率先在全國設(shè)立政府和社會資本合作支持基金，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，促進(jìn)全市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新，優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境，助推更多PPP項目落地。

二、杭州市開展環(huán)境污染第三方治理的制約因素

1、缺乏明確的政策環(huán)境支持。黨的十八屆三中全會明確提出要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機制，要“推行環(huán)境污染第三方治理”，這是我國中央政府首次正式提出退出環(huán)境污染第三方治理，標(biāo)志著我國環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，從根本上將工業(yè)污染治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔廴菊吒顿M、第三方治理”。國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69號)提出了推行環(huán)境污染第三方治理的總體要求，直接推動“第三方治理”進(jìn)入環(huán)保實踐。隨后，各省紛紛出臺實施意見，貫徹落實環(huán)境污染第三方治理模式。上海市人民政府出臺《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作指導(dǎo)意見的通知》(滬府發(fā)〔2014〕68號)，山西省、陜西省相繼出臺了推行環(huán)境污染第三方治理的實施方案。浙江省按照國家要求，正在積極推進(jìn)第三方治理研究項目，探索制定相關(guān)政策意見，以推動環(huán)境污染第三方治理。而杭州市雖然出臺了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案的通知》(杭政辦函〔2013〕195號)等相關(guān)文件，卻尚未出臺直接推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見或方案，有關(guān)的“排污者和第三方治污者的責(zé)任劃分”，“針對第三方治理面臨的環(huán)保企業(yè)融資、稅收障礙”，“第三方市場可能帶來的低價惡性競爭”等問題得不到明確和界定，直接影響第三方治理市場的健康發(fā)展。

2、杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀掌握尚不全面。杭州由于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在城市污水、生活垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較早引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運營，因而在城市生活污水、生活垃圾處理處置上有較多的實踐。這與其較成熟的盈利模式密切相關(guān)。污水處理費與水費“一票收取”，有一定保證;垃圾焚燒發(fā)電主要靠發(fā)電并網(wǎng)獲得收益，國家在這方面也有明確落實的政策。此外依托生態(tài)市建設(shè)和“五水共治”平臺，農(nóng)村生活污水的第三方運維領(lǐng)域也積累了不少的經(jīng)驗。而對于土壤修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境連片整治、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、污泥處理處置、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理案例極少見。尚未對全市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀進(jìn)行全面深入的摸底調(diào)查，從而對第三方企業(yè)的實際需求、排污主體的關(guān)注問題、第三方市場的發(fā)展瓶頸等問題缺少精準(zhǔn)判斷。

3、推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的其它共性制約因素。與其它城市類似，杭州推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理工作也存在一些共性的制約因素。首先是第三方和排污主體責(zé)任不清[2]。推行環(huán)境污染第三方治理，使環(huán)境污染治理的由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費、第三方治理”轉(zhuǎn)變。但是環(huán)境污染第三方治理還缺少法律支持，對于排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)，誰來承擔(dān)法律責(zé)任問題還沒有明確規(guī)定。其次是第三方治理的市場準(zhǔn)入機制尚未建立。立足于優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量、較低的服務(wù)價格，在公平競爭的環(huán)境中有利于推動環(huán)境污染治理服務(wù)市場的建立。但是環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場管理還不規(guī)范。由于缺少環(huán)境服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，治理效果難以評判，難以選擇合適的第三方治理企業(yè)。缺少環(huán)境治理成本估算和治理效果評判的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在執(zhí)行項目招標(biāo)過程中面臨兩難境地：是價低者的，還是效果佳者得?再次是第三方治理的資金投入大，融資、稅收障礙依然存在。以往，環(huán)保企業(yè)開展市政業(yè)務(wù)時，靠土地和廠房做抵押可向銀行貸款，但在開展工業(yè)企業(yè)第三方治理時，企業(yè)的廠房土地?zé)o法抵押，融資發(fā)生了困難。稅收上，排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，則其治理設(shè)施建設(shè)運營費用可計入企業(yè)生產(chǎn)成本，無須納稅。而一旦委托第三方的污染治理單位，排污企業(yè)向第三方治理單位支付的污染治理費用，第三方治理單位則需繳納各項稅負(fù)。從整體上看，無疑增加了全社會的污染治理成本。

三、杭州市推動環(huán)境污染第三方治理的對策建議

1、全面理清杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀。全面深入了解杭州市環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)狀，對全市的有關(guān)環(huán)境污染第三治理的政策文件、實際案例、第三方企業(yè)等進(jìn)行調(diào)查分析，了解杭州地區(qū)9區(qū)4縣市及下沙、大江東等開展環(huán)境污染第三方治理方面的進(jìn)展現(xiàn)狀和總體信息，摸清家底家境。通過摸底調(diào)查，確切把握第三方治理企業(yè)的困難和瓶頸、排污企業(yè)的需求和擔(dān)擾、第三方市場培育推動的關(guān)鍵和突破口，為下一步出臺杭州市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見或方案奠定基礎(chǔ)。在全市范圍內(nèi)收集治水、治氣、治廢、生態(tài)建設(shè)、污染整治等方面的實際成功案例，同時借鑒兄弟城市的成功經(jīng)驗，對案例進(jìn)行深入剖析，分析其模式特點，提煉出可復(fù)制、可推廣的杭州經(jīng)典模式。

2、合理確定環(huán)境污染第三方治理模式中責(zé)任分配方式。在環(huán)境污染第三方治理的相關(guān)方責(zé)任劃分上，目前學(xué)術(shù)界就存在三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，排污者為主要責(zé)任主體。其原因在于排污者是最初排放的污染源者，即使與第三方己達(dá)成協(xié)議，將治污工作轉(zhuǎn)移于第三方，但這只是企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任劃分，不能對抗外部。第二種觀點認(rèn)為，第三方環(huán)保企業(yè)為主要責(zé)任主體。理由在于排污者既已通過合同形式付費給第三方，第三方就有義務(wù)按照合同內(nèi)容使其達(dá)標(biāo)。第三種觀點，主要表現(xiàn)在上海市政府印發(fā)的《關(guān)于加快攤進(jìn)環(huán)境污染第三方治理工作指導(dǎo)意見》中強調(diào)堅持強化排污治污者主體責(zé)任與第三方具體治污責(zé)任和連帶責(zé)任相結(jié)合。[4]正確認(rèn)定第三方治理模式中的責(zé)任主體需要考慮委托主體和委托方式。第三方治理的委托主體可能有二：一是污染者，二是其他承擔(dān)污染治理責(zé)任的主體如政府等。如果委托主體是污染者，并且委托方式是污染者通過市場化方式選擇的，那么這種情況下，經(jīng)第三方治理后仍未達(dá)標(biāo)排放，相應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)由污染者承擔(dān)。如果委托主體不是直接的污染者，而是政府或其他主體，那么相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)由第三方承擔(dān)或由第三方和污染者按照責(zé)任自負(fù)的原則分別承擔(dān)。如針對企業(yè)購買環(huán)境服務(wù)模式，排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應(yīng)共同承擔(dān)法律責(zé)任;針對政府購買環(huán)境服務(wù)模式，政府是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，政府與環(huán)保企業(yè)的合同受法律保護(hù)，應(yīng)具有連續(xù)性，不論政府是否換屆，均應(yīng)按合同履行相關(guān)義務(wù)，對政府違約應(yīng)有相應(yīng)的懲罰機制，如果造成治污企業(yè)受損失的，應(yīng)依法給予賠償，明確各項目招標(biāo)、收費標(biāo)準(zhǔn)、治理效果評價等內(nèi)容，規(guī)范指導(dǎo)環(huán)境污染第三方治理工作。

3、建立環(huán)境污染第三方治理準(zhǔn)入和退出機制。充分發(fā)揮杭州市政府與社會資本合作項目服務(wù)中心(PPP中心)的作用，借助杭州市環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等機構(gòu)平臺，建立嚴(yán)格的第三方治理績效考核機制，引入糾紛仲裁機制和第三方考核體系。對環(huán)保企業(yè)進(jìn)行信用評級，政府招標(biāo)優(yōu)先選擇信用等級高、技術(shù)過硬的環(huán)保企業(yè)，確定環(huán)境污染治理的準(zhǔn)入門檻。構(gòu)建靈活的市場退出機制，一是被迫退出，對于服務(wù)質(zhì)量差、有環(huán)境違法行為的企業(yè)，降低其信譽等級;情節(jié)特別嚴(yán)重的，列入黑名單，禁止進(jìn)入第三方治理市場。二是主動退出，讓企業(yè)進(jìn)的來也出的去。諸如污水處理的第三方環(huán)境治理雖然前期實現(xiàn)了一定市場化，但是在長期的運行管理過程中很難實現(xiàn)市場化，排污企業(yè)如遇規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、企業(yè)大規(guī)模關(guān)停等情況，污水量大大減少的情況下導(dǎo)致收入大減。此時政府無法保底確保收益的情況下，需建立退出機制，一方面確保企業(yè)收益與良性運轉(zhuǎn)，另一方面使設(shè)施設(shè)備不會閑置。

4、積極推動政府由治污者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。積極推廣政府購買環(huán)境第三方治理模式，轉(zhuǎn)變政府職能。合理劃定政府職能部門在環(huán)境污染第三方治理的職責(zé)，尤其是理清杭州市政府與社會資本合作項目服務(wù)中心(PPP中心)和杭州市環(huán)保局的職責(zé)分工。建議前者以管理重大第三方治理項目，助推項目落地為主要職責(zé);后者以監(jiān)督管理為主，發(fā)揮獨立執(zhí)法職能，主要職責(zé)包括：制定具有可操作性的環(huán)境治污技術(shù)和治污效果評價標(biāo)準(zhǔn)、管理體系，獎勵減排先進(jìn)主體，處罰排污責(zé)任主體。對于污染治理數(shù)據(jù)采集和在線監(jiān)測等可以交給專業(yè)化第三方公司，市政府從采集、審核、運維、監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫徍藬?shù)據(jù)和監(jiān)管為主，集中精力做好監(jiān)管，加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，防止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放污染物。主要做好兩個方面：一是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管，促使符合環(huán)保要求的企業(yè)能夠正常生產(chǎn)，不符合的不能生產(chǎn)，加大排污單位的外部壓力，迫使企業(yè)認(rèn)真對待環(huán)境污染治理問題，從環(huán)境污染治理末端形成推行第三方治理模式的倒逼機制。二是提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、治污要求和排污成本，倒逼排污企業(yè)提高污染治理設(shè)施建設(shè)運行水平，增強其委托第三方專業(yè)治理的內(nèi)生動力。

5、創(chuàng)新改善第三方治理企業(yè)融資環(huán)境。多形式、多渠道、多類型和多規(guī)格廣泛吸納來自國際和國內(nèi)所有可利用的資金。充分發(fā)揮杭州市政府和社會資本合作支持基金(PPP基金)作用，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，促進(jìn)全市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資機制創(chuàng)新。吸引社會資本參與環(huán)境污染治理，除了加大投入、稅收優(yōu)惠等常規(guī)政策措施以外，創(chuàng)新利益共享機制，環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的收益可以從修復(fù)的環(huán)境、土地，甚至是排污企業(yè)的排污權(quán)、發(fā)展股權(quán)收益中平衡。創(chuàng)新對環(huán)境守法企業(yè)的支持方式，對環(huán)境守法企業(yè)在銀行貸款、上市融資等方面給予優(yōu)先支持。設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，構(gòu)建多元化社會融資渠道，資金來源以財政引導(dǎo)性資金為主，同時充分調(diào)動社會資本投入環(huán)境保護(hù)積極性，實現(xiàn)滾動增值、多方參與、資金放大、持續(xù)高效。

6、試點實施環(huán)境污染第三方治理。環(huán)境污染第三方治理涉及多個階段和多個領(lǐng)域，要分類別先后推進(jìn)，以促進(jìn)市場良性健康發(fā)展。全市各區(qū)(縣、市)應(yīng)當(dāng)在杭州市出臺環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見或方案后，及時制定推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見和工作方案，優(yōu)選重點地區(qū)、重點領(lǐng)域，排出時間表，全面推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理。近期：完善治水領(lǐng)域的環(huán)境污染第三方治理，推進(jìn)公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的社會化運營和特許經(jīng)營。在城鎮(zhèn)污水處理廠、生活垃圾處置和危險廢物處置場等設(shè)施運營服務(wù)中優(yōu)先引入市場機制，全面推進(jìn)第三方治理。全面推進(jìn)城區(qū)油煙凈化設(shè)施和農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的第三方運維，強化第三方檢測作用。全面開展工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理。規(guī)范土壤、地下水等生態(tài)修復(fù)第三治理市場，根據(jù)各地實際，開展河道修復(fù)、綜合整治、限期治理等第三方治理試點。中期：在重點行業(yè)和重點企業(yè)逐步鋪開環(huán)境保護(hù)設(shè)施社會化運營，逐步提高社會化運營比例。制定出臺鼓勵社會資本參與環(huán)保領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的政策措施，加強引導(dǎo)。

環(huán)境污染第三方治理是污染治理的新思路，是治污模式的轉(zhuǎn)變和專業(yè)化分工的必然結(jié)果。杭州市在環(huán)境污染第三方治理方面尚處于摸索和自發(fā)階段，與其它城市存在類似的發(fā)展問題：缺乏明確的政策支持、家底了解不全面、相關(guān)方責(zé)任劃分不明確、第三方市場機制未建立等。通過摸清家底、明確相關(guān)方責(zé)任、建立第三方治理的準(zhǔn)入退出機制、改善投融資環(huán)境、開展試點工作等，能初步推動杭州市環(huán)境污染第三方治理的健康發(fā)展。

杭州在城市生活污水、生活垃圾收集處理、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運維等領(lǐng)域有較多實踐，但在土壤修復(fù)、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、生態(tài)建設(shè)與修復(fù)、資源保護(hù)等盈利模式比較模糊的領(lǐng)域，環(huán)境污染第三方治理實踐幾乎缺失。如何與杭州目前較完善排污權(quán)交易制度相結(jié)合，如何在這些領(lǐng)域發(fā)揮社會資本的作用，引入第三方治理也許更值得研究和期待。

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