2018年迎來了最新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，新組建了自然資源部與生態(tài)環(huán)境部。

“山水林田湖草”一體的自然資源管理是一盤全國(guó)大棋，囊括了來自多個(gè)部門的規(guī)劃和確權(quán)等職能。在自然資源利用上，急需劃定嚴(yán)格的自然保護(hù)與開發(fā)紅線，守住生態(tài)保護(hù)的底線。

如何整合權(quán)屬、踐行“綠水青山就是金山銀山”，是重點(diǎn)和難題。2018年第九屆中國(guó)綠色傳媒研究獎(jiǎng)學(xué)金班將話題聚焦于此，邀請(qǐng)行業(yè)權(quán)威，為全國(guó)環(huán)保一線媒體記者、政府部門和環(huán)保組織宣教人員梳理自然資源管理的待解難題。南方周末記者根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)講授內(nèi)容進(jìn)行整理，以饗讀者。

于會(huì)文（資料圖/圖）

（本文首發(fā)于2018年6月14日《南方周末》）

過去幾年，綠色政績(jī)逐漸成為官員考核的重要指標(biāo)，“生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路”的固有觀念得到改變。環(huán)保部門在其中應(yīng)該充當(dāng)怎樣的角色？解決保護(hù)與發(fā)展的難題時(shí)需要撬動(dòng)哪些杠桿？四川省環(huán)保廳講述了治理大氣污染、水污染和生態(tài)紅線劃定的經(jīng)驗(yàn)。

余會(huì)文：四川盆地治氣，“五個(gè)干”打組合拳

四川是經(jīng)濟(jì)、人口、工業(yè)、農(nóng)業(yè)大省，河流數(shù)量全國(guó)第一，生物多樣性是全國(guó)第二，自然保護(hù)區(qū)是全國(guó)第三，人口是全國(guó)第四，國(guó)土面積全國(guó)第五，經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)第六，但是要依人均在全國(guó)都是后十名，經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾比較突出。

就四川而言，所有環(huán)境問題中，人民群眾最關(guān)心關(guān)注的是空氣質(zhì)量。成都平原把靜風(fēng)、雨小、濕度大等不利條件都占齊了，大氣治理在全國(guó)來看都是一道難題。我們反復(fù)研判，探索符合成都平原實(shí)際的大氣治理的途徑。

成都平原大氣質(zhì)量改善是全省環(huán)保“一號(hào)工程”，我們總結(jié)了五個(gè)方法：誰來干、科學(xué)干、精準(zhǔn)干、創(chuàng)新干、監(jiān)督干。

首先是“誰來干”。環(huán)境治理的主體責(zé)任在各級(jí)黨委政府，他們既有責(zé)任、更有能力，環(huán)保部門應(yīng)首做“監(jiān)工”、輔做“幫工”、不做“長(zhǎng)工”。突出的生態(tài)環(huán)境問題，中央反復(fù)說：你要解決，你不出手就我出手，我出手你就吃不消。

個(gè)別地方“有想法、沒辦法”。我們組建了由71位專家包括院士在內(nèi)的國(guó)家級(jí)專家顧問團(tuán)，一個(gè)城市一個(gè)城市研判，幫助市州搞清楚各自的氣象條件和污染因子，這是“科學(xué)干”。

“精準(zhǔn)干”是指，哪些治理大氣污染的招數(shù)最管用，我們就用好、用足、用透。治本是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改進(jìn)生產(chǎn)生活方式，短期治標(biāo)要立竿見影。我一直講“二八定律”，用最有效的招數(shù)抓住牛鼻子。比如具有四川特點(diǎn)的五燒——燒臘肉、燒垃圾、燒秸稈、燒鞭炮、燒冥幣，我們2017年以來都控制得比較好。

“創(chuàng)新干”總結(jié)起來就是“三個(gè)吃藥”：防止污染物累積，在重污染天氣來臨前“提前預(yù)警吃藥”；強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同作戰(zhàn)，“全體吃藥”；堅(jiān)持輕病重治，在依法依規(guī)的前提下，加嚴(yán)一個(gè)等級(jí)，實(shí)行重污染天氣應(yīng)急管控，“加大劑量吃藥”。

“監(jiān)督干”是加強(qiáng)監(jiān)督，節(jié)假日查、夜間查，用各種查倒逼企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。

四川的大氣污染治理2017年實(shí)現(xiàn)首戰(zhàn)告捷，PM2.5和PM10濃度降低的比例，不但完成國(guó)家剛性的指標(biāo)，還超額完成，前幾天省統(tǒng)計(jì)局做了官方調(diào)查，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的滿意度達(dá)到85.9%，這是多年來沒有的。

治水的“綠色加法”和“污染減法”

四川處在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上游，又是“千河之省”。

四川是傳統(tǒng)工業(yè)大省，重要的化工企業(yè)基本沿江沿河建設(shè)，水污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，尤其岷江、沱江。沱江的自凈能力比較差，全省46%的工業(yè)企業(yè)又集中在沱江。

“綠色加法”和“污染減法”尤為必要。“綠色加法”是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，倒逼長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；另一方面做“污染減法”，聚焦飲用水源、黑臭水體、劣Ⅴ類斷面、小流域治理，精準(zhǔn)施策，特別是把岷沱江作為重中之重。

某種意義上，我們寧肯犧牲一點(diǎn)發(fā)展，也要保證一江清水向東流，比如甘孜、阿壩州的GDP不高，費(fèi)了勁在上面增加了幾個(gè)點(diǎn)，對(duì)全省增長(zhǎng)貢獻(xiàn)也不大。

2018年要出臺(tái)沱江流域環(huán)境保護(hù)條例，此外，我們還與中國(guó)環(huán)科院、中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院簽訂了廳院合作協(xié)議，請(qǐng)“國(guó)家隊(duì)”幫我們把脈問診，并專門成立了沱江流域環(huán)境研究所，對(duì)重大技術(shù)問題聯(lián)合攻關(guān)。

參照大氣治理強(qiáng)化督查模式，我們開展了為期兩個(gè)月、史上最大規(guī)模的岷沱江流域強(qiáng)化督查，督政與督企結(jié)合。通過強(qiáng)化督查，我們把岷江和沱江的癥結(jié)的問題基本找到了，方法是精準(zhǔn)的，關(guān)鍵是打通“最后一公里”的落實(shí)。

楊渺：生態(tài)紅線劃定，和地方協(xié)調(diào)“三上三下”

楊渺（資料圖/圖）

（編者注：依照實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間的要求，四川省生態(tài)保護(hù)紅線方案總面積為14.79萬平方千米，占全省國(guó)土面積的30.42%。全省生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域劃定為13個(gè)區(qū)塊，包括水源涵養(yǎng)功能區(qū)域、生物多樣性保護(hù)功能區(qū)域、土壤保持功能區(qū)域等。目前，四川省對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案正在進(jìn)一步完善。）

紅色代表警戒，劃了紅線，就是劃了一片需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。劃出的這片區(qū)域重點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。

為什么要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線？首先是生態(tài)承載力的問題。如果一個(gè)小孩子睡覺不老實(shí)，給他一個(gè)1.8米寬的床隨便怎么翻都掉不下去，如果給一個(gè)1米寬的很可能掉下去?，F(xiàn)在水土流失、水體污染等生態(tài)環(huán)境問題越來越制約社會(huì)發(fā)展，生態(tài)承載力接近甚至超過了臨界狀態(tài)，迫切需要我們統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與發(fā)展。其次，劃紅線跟裝修一樣，就是做好功能分區(qū)，在客廳會(huì)客、廚房做飯、臥室休息，陽臺(tái)可以種花種草。由于歷史遺留原因，我們對(duì)空間的利用還不盡合理。屋子里有些地方還是有點(diǎn)混亂，一些自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)里邊有原住民居住、耕作，生態(tài)空間內(nèi)不合理的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)加劇了生態(tài)破壞。就像客廳里擺著鍋，所以我們需要通過生態(tài)保護(hù)紅線劃定加強(qiáng)對(duì)生態(tài)空間保護(hù)。

在四川省的這個(gè)餅上有三個(gè)空間：城鎮(zhèn)開發(fā)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，就是在生態(tài)空間內(nèi)選擇生態(tài)極重要或極脆弱敏感的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線的過程，就是按照技術(shù)指南把自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家一級(jí)公益林、風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)等各級(jí)各類禁止開發(fā)區(qū)劃進(jìn)去，然后把生態(tài)評(píng)估極重要的、極脆弱敏感的區(qū)域疊加進(jìn)去，這在技術(shù)上不是問題。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線的難點(diǎn)在于，發(fā)展和保護(hù)協(xié)調(diào)過程很難，由于原來技術(shù)水平和認(rèn)識(shí)不足，存在許多空間布局不合理的歷史遺留原因。由于多規(guī)合一工作沒做好，初步劃定結(jié)果和地方各級(jí)各類規(guī)劃協(xié)調(diào)的過程中發(fā)現(xiàn)，存在規(guī)劃有沖突的問題。甚至有些規(guī)劃沒落到圖上，需要現(xiàn)場(chǎng)GPS定點(diǎn)。對(duì)于發(fā)展跟保護(hù)協(xié)調(diào)的問題，自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)必須進(jìn)入紅線，但在這之外存在的歷史遺留問題的處理，我們本著應(yīng)劃盡劃，尊重歷史的原則，“三上三下”反復(fù)征求地方意見——?jiǎng)澩旰笪覀兿虻胤秸髑笠庖?，地方反饋意見，?duì)方不接受的我們解釋原因，地方再回復(fù)……反反復(fù)復(fù)協(xié)調(diào)。

四川省生態(tài)保護(hù)紅線方案主要分布于川西北高山高原區(qū)域和盆周山地，分布格局可大致描述為“四軸九核”。根據(jù)上級(jí)文件，目前，四川省正在對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案進(jìn)行進(jìn)一步補(bǔ)充修改完善，將啟動(dòng)進(jìn)行勘界定標(biāo)工作，使得生態(tài)保護(hù)紅線能切切實(shí)實(shí)落地，繼而進(jìn)行常態(tài)化的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)監(jiān)管工作，確保生態(tài)保護(hù)紅線面積不減少，性質(zhì)不改變，功能不降低，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

作者：口述 四川省環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)于會(huì)文 口述 四川省環(huán)科院環(huán)境生態(tài)研究所副所長(zhǎng)楊渺

整理南方周末記者劉佳

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