目前，水污染是阻礙村鎮(zhèn)發(fā)展的重要問題之一，相比于城市污水治理，村鎮(zhèn)污水治理存在排放分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，而縣級以下政府的資金又很難滿足龐大的污水治理支出。PPP模式的成熟與發(fā)展，成為解決村鎮(zhèn)污水治理問題的新方法。
江蘇省是較早運(yùn)用PPP模式解決村鎮(zhèn)污水治理問題的地區(qū)之一，但從目前情況來看，也存在著一些問題。對江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP模式進(jìn)行研究，有利于我國村鎮(zhèn)污水處理PPP的長遠(yuǎn)發(fā)展，對其他地區(qū)村鎮(zhèn)污水處理PPP的實施也有一定的借鑒意義。
一、江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP發(fā)展現(xiàn)狀
截止到目前，江蘇省共有30個污水處理PPP項目，而同期全國共有約1000個污水處理PPP項目，江蘇省污水處理項目個數(shù)約占全國3%;其中南京市城東污水處理廠項目、南京市仙林污水處理廠項目、新沂市污水處理廠改擴(kuò)建項目等6個項目被評為國家級示范項目，同期全國污水處理PPP國家示范項目約有60個，江蘇省約占10%。
江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP發(fā)展現(xiàn)狀
常熟市案例分析
常熟市是全國首推農(nóng)村分散式污水處理PPP項目的地區(qū)，其在運(yùn)行過程中有很多值得借鑒的地方。
(1)集中與分散相結(jié)合。面對農(nóng)村污水排放較分散的問題，常熟市根據(jù)實際情況，采用集中與分散相結(jié)合的模式，人口較為集中、易施工的地區(qū)采取集中式污水處理，人口分散且施工難度大的地區(qū)采取分散式污水處理。事實上，從2008年開始，常熟不再以村鎮(zhèn)行政區(qū)域為限制，而是按照人口和污水量統(tǒng)一建設(shè)污水處理設(shè)備，全市農(nóng)戶中，生活污水納入城鎮(zhèn)管網(wǎng)的約有70%，采取分散式處理的約有30%。
(2)專業(yè)化運(yùn)作。常熟實行規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)行統(tǒng)一進(jìn)行的方式，并將設(shè)施運(yùn)行、水質(zhì)檢測等具體事務(wù)委托中科院生態(tài)環(huán)境研究中心，使污水處理的正常運(yùn)行得到了保障。此外，將污水處理委托兩家專業(yè)公司一體化運(yùn)營，實現(xiàn)了專業(yè)化的運(yùn)行管理。
(3)引入PPP模式，開拓發(fā)展新思路。在2015年，常熟市在農(nóng)村污水治理中引入PPP模式，采用BOT模式進(jìn)行運(yùn)行。由政府將污水設(shè)施建設(shè)移交地區(qū)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，并授予其25年的經(jīng)營權(quán)。目前由中車股份公司進(jìn)行該項目的實施，該項目己經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段且運(yùn)行情況較好。
基于以上有效措施，常熟市污水處理己成為全國污水處理的樣板。其中，農(nóng)村污水處理率約達(dá)70%，污水處理設(shè)施的完好率達(dá)95%，正常運(yùn)行率達(dá)98%。其發(fā)展中采用的分散式處理、統(tǒng)一管理及PPP模式的引入等對其他地區(qū)村鎮(zhèn)污水處理都有一定的示范意義。
二、江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP中存在的問題
1.相關(guān)法律缺乏，監(jiān)管體系不完備
目前PPP在我國總體上發(fā)展時間較短，將PPP引入村鎮(zhèn)污水處理的方法也處于探索階段，因此總體上缺乏相關(guān)法律的保護(hù)，正式性法律文件仍十分缺少。
從監(jiān)管上看，目前在污水處理領(lǐng)域，江蘇省通過《江蘇省城市市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)經(jīng)營與作業(yè)成本監(jiān)管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)公眾參與監(jiān)督制度》等多部法律文件，建立起對污水處理等公用事業(yè)的監(jiān)管體系。但隨著PPP的引入，相關(guān)監(jiān)管制度的力度相對減弱，且與PPP項目的實際情祝結(jié)合較少，仍需進(jìn)一步完善。
2.政府定位不明確，未正確發(fā)揮職責(zé)
一方面，部分政府把PPP簡單理解為一種融資方式，還有部分政府過分夸大市場化作用，把市場化當(dāng)成是污水處理的主要方法，急于對項目實行民營化，追求公用資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)變現(xiàn)，給地方政府或個人帶來短期利益，導(dǎo)致社會資本為了成功競標(biāo)污水處理項目，在博弈中提高特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓價，造成了污水處理價格上升的隱患，甚至可能導(dǎo)致“政企合謀”，造成國有資產(chǎn)流失。
另一方面，地方政府支付信用問題依然存在，在污水處理等市政項目談判中，企業(yè)處于相對弱勢的地位，而部分地方政府支付意愿較低，對于環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位或拖欠，從而使得參與污水處理的企業(yè)存在虧損的風(fēng)險。
此外，地方政府對市場化PPP模式的應(yīng)用能力不足，造成項目談判效率較低，缺乏有效指導(dǎo)，在項目運(yùn)行中，也存在價格、回報率等方面的問題與糾紛。
3.體制機(jī)制不健全，風(fēng)險分擔(dān)缺乏科學(xué)性
從江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP運(yùn)行中看，仍缺乏專業(yè)化的管理體制。項目運(yùn)行在某些流程上缺乏規(guī)范性，且職責(zé)分擔(dān)不明確。在風(fēng)險方面，政府與企業(yè)的分擔(dān)仍不夠具體，相關(guān)懲罰措施較為缺乏，存在一方過多承擔(dān)損失的可能性。
此外，由于PPP存在多種運(yùn)行模式，不同模式也存在不同特點的風(fēng)險分擔(dān)，但國家、省內(nèi)對這一方面的規(guī)定仍不具體，缺乏相應(yīng)指導(dǎo)，使得一些項目在運(yùn)行方式的選擇上過于簡單，也未對之后的風(fēng)險分擔(dān)、具體運(yùn)行進(jìn)行有效規(guī)劃，加大了項目的風(fēng)險與不確定性。
4.村鎮(zhèn)污水處理項目吸引力仍然不足
雖然江蘇省開展村鎮(zhèn)污水處理PPP模式較早，但從村鎮(zhèn)地區(qū)的角度來看，仍存在吸引資金難的問題，這除了村鎮(zhèn)污水處理本身的特殊性之外，也與政府對村鎮(zhèn)污水治理的關(guān)注度不夠且在項目風(fēng)險擔(dān)保方面的缺失有較大的關(guān)系。
5.村鎮(zhèn)污水處理PPP項目實際運(yùn)行效果較差
村鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，導(dǎo)致設(shè)備運(yùn)行中存在許多問題，實際效果與計劃效果相差很大。并且由于相關(guān)技術(shù)人員的缺乏，使得設(shè)備的使用與維護(hù)未能很好地進(jìn)行，從整體上降低了整個項目的運(yùn)行效率。目前，江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP項目整體運(yùn)行效率不高，并且由于農(nóng)村的使用水大部分來自地下以及地表徑流，其實際用水量較難測定，造成實際運(yùn)行中，污水處理費(fèi)征收困難，這使得項目建設(shè)的資金難以得到保障，對村鎮(zhèn)污水處理PPP的實際運(yùn)行也產(chǎn)生了很大的影響。
此外，村鎮(zhèn)居民參與污水處理的積極性普遍不高，對污水處理PPP也缺乏科學(xué)的認(rèn)識，這對項目的良好運(yùn)行也產(chǎn)生了一定的影響。
三、江蘇省村鎮(zhèn)污水處理PPP發(fā)展建議
1.加快完善法律制度與監(jiān)管體系
加快完善江蘇省PPP相關(guān)的法制建設(shè)，可以為PPP的發(fā)展提供有力保障。在加強(qiáng)整體PPP法制建設(shè)的同時，也要注意加強(qiáng)在各個領(lǐng)域PPP的法制建設(shè)，區(qū)別不同領(lǐng)域，建立有針對性的法律規(guī)范，在針對污水處理制定法律時，要注意其具有的公益性特征，同時對于村鎮(zhèn)污水處理PPP，要結(jié)合村鎮(zhèn)的發(fā)展情祝，訂立有針對性的法律條款。
在監(jiān)管體系方面，要加快建立PPP相應(yīng)的監(jiān)管體系，明確各方責(zé)任，同時提高企業(yè)的準(zhǔn)入門檻。污水處理有投資大，周期長等特點，對于資金實力較為薄弱的企業(yè)來說，無法很好地承擔(dān)起污水處理項目的進(jìn)行，在選擇企業(yè)時，不僅要對資金實力有所要求，也要注意其在污水處理技術(shù)方面的實力，這可以在保證初期建設(shè)成功的同時，也保證其之后的順利運(yùn)營。
2.政府要明確自身職責(zé)，合理定位
PPP模式的運(yùn)行，也需要政府正確發(fā)揮自身職能，而不是“一賣了之”。這意味政府需要重新定位，正確發(fā)揮自己的職責(zé)，明確風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，實現(xiàn)風(fēng)險的合理分擔(dān)。投資者應(yīng)該承擔(dān)經(jīng)營活動自身的風(fēng)險，而經(jīng)營活動范圍之外的風(fēng)險，應(yīng)該交給政府負(fù)責(zé)，或由政企共擔(dān)，讓適合的主體去承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險?？梢员苊馄髽I(yè)過多承擔(dān)風(fēng)險，防止企業(yè)的積極性降低。
此外，要依據(jù)實際情況來合理制定污水處理費(fèi)的單價。對于處理費(fèi)的征收，應(yīng)建立起相應(yīng)的征收制度進(jìn)行統(tǒng)一征收。政府也應(yīng)加強(qiáng)對項目的相關(guān)監(jiān)管，加強(qiáng)對服務(wù)質(zhì)量與績效、服務(wù)價格、資產(chǎn)狀況和設(shè)備質(zhì)量的監(jiān)管，同時注意監(jiān)管中各部門的配合，避免監(jiān)管的混亂。
3.水處理技術(shù)單位和投資咨詢單位積極發(fā)揮自身作用
村鎮(zhèn)污水處理PPP項目運(yùn)作方式專業(yè)性較強(qiáng)，涉及較多領(lǐng)域，需要制定標(biāo)準(zhǔn)化的交易流程，也需要專業(yè)化的人才提供相應(yīng)的指導(dǎo)。但村鎮(zhèn)政府往往缺少類似人才，因此需要相關(guān)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)以及相關(guān)水處理技術(shù)單位予以指導(dǎo)，保障PPP項目的順利進(jìn)行。
4.采用“捆綁招標(biāo)”、“廠網(wǎng)一體化”等創(chuàng)新方式
村鎮(zhèn)污水處理項目規(guī)模較小，存在吸引力弱的問題，可采取捆綁招標(biāo)的方式，這可以增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，提高項目的吸引力，還可以降低運(yùn)營成本，減輕財政負(fù)擔(dān)，同時提高了招商與監(jiān)管的效率。
2015年，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》指出，城市供水、沉水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應(yīng)實行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營，而村鎮(zhèn)污水處理PPP項目在進(jìn)行的過程中，也可以進(jìn)行廠網(wǎng)一體化，把污水處理廠與排水管網(wǎng)的建設(shè)結(jié)合起來，提高項目的運(yùn)行效率。這種創(chuàng)新方式的運(yùn)用對于村鎮(zhèn)污水問題的解決有重要的意義。
5.加強(qiáng)PPP合作文化的建設(shè)
企業(yè)、銀行、科研中心、咨詢機(jī)構(gòu)等應(yīng)加強(qiáng)合作，在污水廠選址時要充分考慮到民眾的想法，尋求民眾的同意。同時，要提高民眾的參與度，讓公眾對PPP模式充分認(rèn)識與理解，保障民眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這會對PPP的運(yùn)行起到積極的作用。同時，還可以通過新聞等方式，積極宣傳PPP文化，讓更多的人了解、認(rèn)識PPP模式。
來源:水工業(yè)市場雜志 作者:張盟
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