本文要點

◆路線之變——大氣治理半世紀。我國的大氣污染防治起步于1970年，從彼時的“酸雨之殤”，到現(xiàn)在的“穹頂之下”，我國的大氣污染治理路線經(jīng)歷了“控制酸雨”—“大氣十條”—“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的發(fā)展，治理措施從火電脫硫到火電脫硝除塵、再到其他行業(yè)限產(chǎn)、直至當前的非電提標改造，污染物防治也從單一的二氧化硫擴展到五大空氣污染物全面控制，治理手段豐富，技術先進，范圍全面，我國大氣污染防治三十年間實現(xiàn)了快速發(fā)展。

◆目標不變——改善空氣質(zhì)量，增強人民幸福感。我國大氣污染治理的目標始終不變：減少大氣污染物排放，改善環(huán)境空氣質(zhì)量，增強人民幸福感。2018年7月3日，國務院發(fā)布《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，明確了我國大氣治理的下一個階段性量化目標：2020年二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上;PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。日前發(fā)生的PM2.5約束“從5%到3%”，以及部分省市實施差異化錯峰生產(chǎn)，并不會改變藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的終極目標，只是在節(jié)奏上的適度放緩，同時增強治理的自主和科學性。

◆環(huán)保任務與經(jīng)濟發(fā)展的“對立統(tǒng)一”。環(huán)保趨嚴和經(jīng)濟發(fā)展并不是單純的博弈關系。前期壯士斷腕似的去產(chǎn)能，一刀切似的調(diào)結構的確會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，但是長期來看，環(huán)保要求的提高有利于經(jīng)濟的合理健康發(fā)展。我們認為在當前已取得一定環(huán)保治理效果的情況下，通過科學、分梯度的環(huán)保治理方法，既可以不對經(jīng)濟產(chǎn)生明顯的負面影響，也將是未來實現(xiàn)環(huán)保目標平穩(wěn)且正確的路徑。

◆限產(chǎn)情況需持續(xù)關注。后“大氣十條”時代，大氣污染治理需求不減，“污染防治”位列三大攻堅戰(zhàn)之中，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)更是重中之重，后續(xù)非電大氣治理行業(yè)脫硫、脫硝、除塵、無組織排放顆粒物、VOCs需求將有續(xù)開啟。

《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》從8月初的征求意見稿到正式發(fā)布，大氣考核指標已由5%降至3%。日前唐山市正式發(fā)布《重點行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價指導意見的通知》，明確按評價等級實施差異化錯峰生產(chǎn)，而其余各省市尚未出臺具體的限產(chǎn)方案，需持續(xù)關注后續(xù)各省市政策發(fā)布情況。

◆風險提示：政策發(fā)布時間及標準不及預期。

1 酸雨在前，霧霾在后，大氣污染治理缺乏明確方向

1.1、“大佛之淚”，天災還是人禍

我國的大氣污染防治起步于1970年，正處于工農(nóng)業(yè)大力發(fā)展的時期，當時的能源結構長期以煤為主，加以粗放的加工消費方式，煤煙型污染較為突出。1973年，我國發(fā)布第一個國家環(huán)境保護標準—《工業(yè)“三廢”排放試行標準》，其中對二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、煙粉塵等污染物排放的排放量(公斤/小時)做了標準規(guī)定，但并未對排放濃度進行進一步約束。

《工業(yè)“三廢”排放試行標準》的發(fā)布對中國環(huán)境治理起到了一定的促進作用，但效果并不顯著。當時的我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展時期，能源消費的繼續(xù)增長和能源/資源狀況決定了我國以煤為主的能源消費結構短期內(nèi)不會發(fā)生質(zhì)變，而當時相對落后的燃燒設施并未配套脫硫脫硝等排氣凈化裝置，使二氧化硫、氮氧化物等酸性氣體的排放量逐年階梯性增加。此態(tài)勢帶來的嚴重后果就是酸雨在我國的大面積爆發(fā)。截止1995年底，全國二氧化硫排放量已達2370萬噸，年均降水pH值低于5.6的地區(qū)已占全國面積的多達40%。通過政策引導控制酸雨和二氧化硫污染，是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

1987年9月，我國正式頒布《大氣污染防治法》，這也是我國第一部防治大氣污染的法律，重點針對工業(yè)和燃煤污染防治，配以1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，正式將法律手段應用到大氣污染的治理工作中。

由于我國區(qū)域發(fā)展的不平衡，沿海地區(qū)加速發(fā)展帶來的問題就是酸雨和二氧化硫問題在特定區(qū)域的加劇。為了更好的控制酸雨問題的發(fā)展，我國先是在1995年第一次修訂《大氣污染防治法》，提出了酸雨控制區(qū)及二氧化硫控制區(qū)(以下簡稱“兩控區(qū)”)的概念，隨后又在2000年對該法進行再次修訂，進一步加強對酸雨污染的控制。同時，我國也于1996年制定發(fā)布了首個環(huán)境保護五年計劃—《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》，其中將煙塵、工業(yè)粉塵、二氧化硫的排放總量作為控制性指標進行控制，并在國家環(huán)境保護“十五”和“十一五”計劃中進一步收緊排放總量。

隨著一系列政策、法律以及技術措施的有效實施，全國酸雨情況已得到有效遏制：1999年國控網(wǎng)城市二氧化硫年平均質(zhì)量濃度比1990年下降了41.9%;平均濃度超過國家二級標準的城市數(shù)比例也由1990年的39.3%降低到了1999年的28.06%，直至2010年的17.3%;超過國家三級標準的城市比例也由1990年的17.2%降低到了1999年的11.94%，直至2010年的1.8%;到1999年底，我國二氧化硫排放量控制在1847萬噸，“兩控區(qū)”的排放控制在1114萬噸，酸雨區(qū)域的范圍基本維持穩(wěn)定。以上數(shù)據(jù)都表明我國酸雨和二氧化硫污染蔓延的趨勢已得到緩解。

1.2、“穹頂之下”，藍天在何方

酸雨的余波還未散去，霧霾卻已悄然來襲。NASA于2006年發(fā)布的2001~2006年全球PM2.5平均濃度地圖清楚的表明了我國的PM2.5濃度已多年突破80μg/m3。2008北京奧運會和2010上海世博會先后在我國舉辦，會議期間的空氣質(zhì)量問題開始受到社會各界的關注。

在此背景下，2011年12月15日《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》正式發(fā)布，首次將氮氧化物排放總量納入控制性指標。2011年末的北京空氣嚴重污染事件及2012年初的全國多地區(qū)霧霾事件更是加劇了公眾輿論對于大氣污染問題的討論。2012年3月《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》(GB3095—2012)正式發(fā)布，首次將PM2.5濃度限值納入空氣質(zhì)量指標，并對多種空氣污染物的濃度限值做了新的修訂，這也是當時唯一由國務院常務會議討論后頒布的環(huán)境質(zhì)量標準，充分體現(xiàn)了國家對空氣污染防治方面的堅定決心。

 

2012年9月，國務院發(fā)布了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，這也是國務院批準的第一個大氣污染綜合防治規(guī)劃，這為我國環(huán)境空氣質(zhì)量管理正發(fā)生的三個重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變打下了堅實的基礎：(1)控制目標由排放總量控制轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境質(zhì)量改善;(2)控制對象由主要關注燃煤污染物轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N污染物協(xié)同控制，由以工業(yè)點源為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N污染源的綜合控制;(3)管理模式由屬地管理到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理。

在此基礎上，2013年9月，國務院正式頒布《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)，“大氣十條”是國務院對大氣污染防治工作從戰(zhàn)略高度做出的頂層設計，開啟了中國大氣污染防治的新紀元。

2 “大氣十條”，打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的作戰(zhàn)地圖

2.1、政策先行，畫出打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的規(guī)劃路線

“大氣十條”是國家大氣污染治理方面迄今為止最重要的目標性規(guī)劃。它為我國大氣污染治理明確了中心思想，樹立了清晰目標。它擁有三個突出特點：一是標本兼治、綜合施策;二是對癥下藥、因事制宜;三是多元共治、各行其責。在擁有以上特點的同時，“大氣十條”確定的空氣質(zhì)量改善目標極高，不論是定性的“經(jīng)過五年努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”，還是定量的“到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”，都需要政府持續(xù)不斷的政策推進，和行業(yè)各方的不懈努力方可實現(xiàn)。

為了確?！按髿馐畻l”目標實現(xiàn)，國家在第一階段的五年間積極推動大氣污染防治的相關法律立法進程，并先后于2014、2015、及2016年修訂發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》等三部法律，進一步完善了大氣治理在法律法規(guī)層面的頂層設計，為后續(xù)政策的出臺做出了清晰的引導，打下了堅實的基礎。

為了貫徹落實好“大氣十條”的有關要求，更為切實有效的改善空氣質(zhì)量，國家形成了自上而下的涵蓋基礎能力建設、減排措施以及保障性措施等三大方面的大氣污染防治政策框架，先后制定了近50余項的實施細則和計劃方案等配套政策，確?！按髿馐畻l”第一階段順利收官。

與此同時，“大氣十條”中要求74個重點城市中的42個新建火電、鋼鐵、石化、水泥等企業(yè)以及燃煤鍋爐項目要執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。國家在3年時間內(nèi)完成了全部共25項要求制定大氣污染物特別排放限值的重點行業(yè)排放標準。

需要注意的是，按照2014年9月發(fā)布的《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014-2020年)》，2020年，全國所有具備改造條件的燃煤電廠的煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度需力爭實現(xiàn)超低排放(煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10、35、50毫克/立方米)。

同時，根據(jù)2018年1月發(fā)布的《關于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，“2+26”城市需在2018年10月1日起(煉焦化學工業(yè)現(xiàn)有企業(yè)自2019年10月1日起)嚴格執(zhí)行已規(guī)定大氣污染物特別排放限值的行業(yè)以及鍋爐相關要求，再一次收緊了排放要求。

2.2、革命尚未成功，同志仍須努力

2018年1月31日，原國家環(huán)境保護部召開2018年首場例行新聞發(fā)布會。會上，有關部門明確表示，“大氣十條”目標已全面實現(xiàn)。其中，空氣質(zhì)量改善目標全面實現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)、能源和交通結構調(diào)整取得重大突破，中國特色大氣污染防治新模式基本形成。在保持樂觀的同時，政府并未停止空氣污染治理的腳步。隨著國務院總理李克強在2017年3月5日的政府工作報告中提出“堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的要求后，發(fā)改委副主任劉鶴及國務院副總理張高麗先后在2018年1月24日的達沃斯論壇和2018年1月25日的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組會議上再次重申，打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重點便是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

2018年的首場環(huán)保部新聞發(fā)布會上也提出了我國空氣污染防治下階段的工作目標：一是全面啟動打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)作戰(zhàn)計劃;二是持續(xù)推進散煤污染治理;三是抓好重點行業(yè)提標改造;四是加快推進機動車污染治理;五是強化重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。會上最后指出，監(jiān)測數(shù)據(jù)表明《大氣十條》確定的目標任務已全面完成，但我國大氣環(huán)境形勢依然嚴峻，距離打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的目標差距仍然很大，大氣污染防治工作任重道遠，還需要做出艱苦的努力。與此同時，各省市也在積極推動編制打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)相關的行動計劃和工作方案，為2018年的大氣污染防治工作做好了充分準備。

2018年7月3日，《國務院關于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》(國發(fā)〔2018〕22號，以下簡稱《行動計劃》)發(fā)布，《行動計劃》提出了六方面任務措施及各牽頭部門，并明確了量化指標和完成時限。

與2013年出臺的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)相比，《行動計劃》在目標指標的設定上有了全面提高。標準方面，“大氣十條”中要求在5年時間里PM2.5濃度下降10%以上，而《行動計劃》則要求在5年時間里，未達標地級及以上城市PM2.5濃度下降18%以上，同時新增了二氧化硫和氮氧化物排放總量下降15%的針對性要求;《行動計劃》同時量化了優(yōu)良天數(shù)的提升目標，要求地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率在2020年達到80%，重污染及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。

范圍方面，治污形勢相對嚴峻的汾渭平原代替優(yōu)秀完成“大氣十條”任務的珠三角地區(qū)進入《行動計劃》管控的重點區(qū)域，同時在“散亂污”企業(yè)綜合整治，重點行業(yè)污染治理升級改造，發(fā)展綠色交通體系等重點工作方面仍將珠三角地區(qū)放在攻堅戰(zhàn)第一梯隊，確?！八膫€明顯”(PM2.5的濃度明顯下降，重污染的天數(shù)明顯減少，大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善，人民群眾的藍天幸福感明顯增強)的順利實現(xiàn)。

《行動計劃》將產(chǎn)業(yè)、能源、運輸、用地等四大結構調(diào)整優(yōu)化作為核心任務，進行了進一步的要求?！缎袆佑媱潯吩凇按髿馐畻l”的基礎上，結合過去五年治理過程中發(fā)生問題的總結和梳理，在產(chǎn)業(yè)和能源結構調(diào)整優(yōu)化方面提出新的要求(非電超低排放，有序推進“煤改氣”，天然氣產(chǎn)供儲銷體系建立等)，同時針對移動源污染和面源污染占比逐步提高的趨勢，針對性的提出運輸和用地結構調(diào)整優(yōu)化的任務，確保量化指標的有序完成。值得注意的是，在經(jīng)歷了前期的節(jié)能減排等一系列工作后，我國環(huán)保工作已取得顯著成果。在當前時點，我國展現(xiàn)了出打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的更大決心，去面對如調(diào)結構、修布局等更加艱巨的環(huán)保任務。

3 精準打擊，攻下“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的核心高地

京津冀地區(qū)的大氣污染物排放總量遠超本地區(qū)環(huán)境承載力，是我國空氣污染最為嚴重的重災區(qū)?！按髿馐畻l”發(fā)布后僅7天，針對京津冀地區(qū)的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》隨即發(fā)布?！按髿馐畻l”發(fā)布后，京津冀地區(qū)已先后制定了多達6次的各類行動工作方案，充分體現(xiàn)了政府對本地區(qū)空氣污染治理的決心。

3.1、標準邊際調(diào)整已成事實

縱觀針對京津冀地區(qū)的一系列的大氣污染治理行動方案對于PM2.5平均濃度的下降幅度的要求，其實是在逐漸降低的。2013年9月發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》中，要求地區(qū)2013年的PM2.5平均濃度相比2012年下降25%;2017年8月發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中，要求地區(qū)2017年10月至2018年3月的PM2.5平均濃度同比下降15%以上;直至2018年9月最新的《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，上述PM2.5平均濃度同比下降標準進一步降低至3%。

簡單來說，歷年標準逐步調(diào)整的原因——60分至90分易，90分至100分難。從2013年起，京津冀地區(qū)大力削減煤炭消費(散煤、中小鍋爐等)，積極淘汰落后產(chǎn)能，有序退出高污染企業(yè)，嚴格整治“散亂污”企業(yè)，五年來區(qū)域的空氣質(zhì)量改善顯著。2017年京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度已降低至64μg/m3，國家空氣質(zhì)量二級標準(PM2.5年均濃度<35μg/m3)已不再是遙不可及。而在空氣質(zhì)量改善的過程中，邊際降低的難度越來越大，成本越來越高，降低幅度也隨之有所減慢，在前期大刀闊斧的去產(chǎn)能降濃度后，我國大氣治理的目標不變，節(jié)奏有所放緩。

值得注意的是，最新的《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》從(修訂意見稿)到最終落地，PM2.5平均濃度同比降低幅度從5%下調(diào)至3%，我們在之前《PM2.5約束“從5%到3%”釋放了什么信號?》中已有所解讀。結合宏觀經(jīng)濟形勢，我們認為在當前已取得一定環(huán)保治理效果的情況下，通過科學、分梯度的環(huán)保治理方法，既可以不對經(jīng)濟產(chǎn)生明顯的負面影響，也將是未來實現(xiàn)環(huán)保目標平穩(wěn)且正確的路徑。

3.2、限產(chǎn)情況仍待后續(xù)觀察

限產(chǎn)是當下減少排放最行之有效的手段之一。2017年，《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中提出了工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)與運輸?shù)木唧w要求，而具體到京津冀及周邊省市中，除北京外，天津市、河北省、河南省均針對各省市實際情況發(fā)布了采暖季的錯峰生產(chǎn)實施方案并嚴格按要求實施，為2017年采暖季的空氣質(zhì)量提高做出了重要的貢獻。

在《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》正式發(fā)布之前，天津、河北、河南等省市已提前發(fā)布了各自打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的行動方案，其中亦對錯峰生產(chǎn)的原則性要求做了規(guī)定。未來各省市仍將出臺針對性的錯峰生產(chǎn)方案，具體限產(chǎn)要求有待進一步觀察。

值得注意的是，《河南省2018年大氣污染防治攻堅戰(zhàn)實施方案》中已經(jīng)明確列出了2018年采暖季的錯峰生產(chǎn)要求，即科學實施錯峰生產(chǎn)，達標企業(yè)差別限產(chǎn)。實施方案要求，在2018年采暖季對鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、化工行業(yè)繼續(xù)實施錯峰生產(chǎn)，基本與2017年要求持平。在此基礎上，對在2018年10月底前穩(wěn)定達到特別排放/超低排放限值的相關行業(yè)企業(yè)，實施差別化限產(chǎn)，進一步實現(xiàn)“誰改造誰受益、早改造早受益”。

日前，唐山市政府正式發(fā)布《重點行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價指導意見的通知》(以下簡稱《意見》)，要求堅持質(zhì)量導向、分類實施、因地制宜、錯峰生產(chǎn)與重污染應急相結合的原則，按評價等級實施差異化錯峰生產(chǎn)。我們早在2018年2月26日的《河南省2018年大氣治理攻堅方案：試點超低排放，實行差別限產(chǎn)》報告中便提出，未來我國工業(yè)企業(yè)將從全面限產(chǎn)到有差別限產(chǎn)，限產(chǎn)分行業(yè)、分區(qū)域趨勢將更加明顯，河南省和唐山市的方案已印證了我們的觀點。

河南省率先對有效落實超低排放的企業(yè)限產(chǎn)差別化對待，河北省唐山市隨后亦提出重點行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)方案。雖然目前國家尚未有明確的政策要求2018年采暖季的錯峰生產(chǎn)要求，但是目前已有部分省市發(fā)布了相應的錯峰生產(chǎn)要求，后續(xù)推翻的可能性不大;且錯峰生產(chǎn)仍是降低污染物排放濃度的最有效手段，各地方政府需綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保任務，京津冀地區(qū)限產(chǎn)的情況仍有待后續(xù)觀察。

4 風險分析

政策發(fā)布時間及標準不及預期。

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