來源:西安日報  作者:徐波等

美國著名的未來學家托夫勒曾在其著作《第三次浪潮》中預測：“繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計算機革命之后，影響人類生存發(fā)展的又一次浪潮，將是世紀之交要出現(xiàn)的垃圾革命?！比缃窨磥?，垃圾問題已經(jīng)成為人類社會發(fā)展進程中不可忽視、亟待解決的重要問題。

3月30日，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《生活垃圾分類制度實施方案》正式發(fā)布實施。西安作為《生活垃圾分類制度實施方案》列出的46個第一批生活垃圾分類示范城市之一，要率先實行生活垃圾強制分類，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，生活垃圾回收利用率達到35%以上的要求。西安市已制定“2017-2019西安市生活垃圾分類三年行動方案”，將加快實施生活垃圾分類的步伐。西安生活垃圾分類存在哪些問題，如何貫徹落實國家相關(guān)政策，怎樣有效推進生活垃圾分類處理？本期“理論與實踐”聚焦生活垃圾分類處理。

生活垃圾處理一直是困擾城市發(fā)展的頑疾之一。隨著城市化進程加快和居民消費水平提升，生活垃圾產(chǎn)生量的增速一直居高不下。西安市2010—2015年城市生活垃圾清理量分別為237、265、287.32、290.76、359.37、359.16萬噸，六年間增速為51.5%，年均增速為8.6%。同期西安市常住人口增速為11.2%，年均增速1.9%。與人口增速相比，城市生活垃圾增速高出了約5倍，這種不平衡的發(fā)展態(tài)勢嚴重影響城市形象、制約綠色發(fā)展進程。如何化解這個頑疾，成為政府亟須解決的現(xiàn)實問題。

西安市生活垃圾分類現(xiàn)狀

——西安市生活垃圾按照源頭的分類以及處理狀況。按照垃圾源頭劃分，我市生活垃圾主要包括：居民家庭生活垃圾；各類商品交易市場垃圾；城市道路及公共場所的垃圾以及機關(guān)、部隊及企事業(yè)單位的生活垃圾(不含鍋爐爐渣)。目前西安市實行專業(yè)單位清掃保潔和民辦的群眾性清掃保潔相結(jié)合的清潔方式，對各類生活垃圾進行袋裝、收集、封閉清運處理。

——西安市生活垃圾分類處理的新模式。2012年底，西安市政府與瑞典于默奧市達成一致，選擇基礎(chǔ)條件較好的浐灞生態(tài)區(qū)進行垃圾分類系統(tǒng)試點。浐灞生態(tài)區(qū)制定《西安浐灞生態(tài)區(qū)“垃圾圍村”治理工作實施方案》，引入“互聯(lián)網(wǎng)+生活垃圾分類”新模式，開展城市生活垃圾分類。在浐灞生態(tài)區(qū)垃圾回收試點項目已經(jīng)覆蓋到的小區(qū)里，不同垃圾的回收由不同的垃圾箱來完成，主要是有害垃圾收集箱、可回收物箱。廢棄劑類層、廢棄固態(tài)層，報紙、雜志、塑料瓶、金屬廚具等都明確標注在各自不同類別垃圾箱體的側(cè)面，居民按照有害垃圾、可回收垃圾、其他垃圾三類分好垃圾，在垃圾袋上貼上專屬二維碼，投遞到特制垃圾桶內(nèi)，工作人員將定期回收稱重為用戶積分，積分累積到一定程度，可兌換洗衣粉、清潔劑等物品。最后，經(jīng)過二次開袋后的垃圾按類型運送到西安市供銷體系下的企業(yè)，進行資源再利用。截至2016年年底，“互聯(lián)網(wǎng)+生活垃圾分類”新模式累計回收的資源為西安減少了近50噸填埋量。

西安市垃圾分類存在的問題

（一）管理問題

——法律制度不健全。上世紀90年代，西安市曾經(jīng)在一些社區(qū)、企事業(yè)單位和學校，進行過生活垃圾的分類試點，最終效果不甚理想。究其原因，生活垃圾的分類收集是一個長期、復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需要組織管理、宣傳教育、設(shè)施設(shè)備配置、資金配套以及一系列法規(guī)制度的支撐。想要做好垃圾分類工作，需要多方合力。然而目前西安市尚未出臺相關(guān)的法律法規(guī)，來規(guī)范和指導垃圾分類收集?，F(xiàn)今西安在垃圾收運處理方面，主要依據(jù)的是2013年頒布的《西安市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，但其中并沒有關(guān)于垃圾分類的規(guī)定，而遠觀國內(nèi)在這一方面做得較好的北京、杭州等城市，都有相關(guān)的獨立法規(guī)制度支持。

另外，現(xiàn)存的政策法規(guī)還缺乏對居民具體的責任和相關(guān)義務(wù)的明確規(guī)定，無法對居民規(guī)范投放垃圾的行為進行有效的約束，僅僅依靠居民個人的環(huán)保意識和道德水平，無法保證完全做到對垃圾進行分類。進行生活垃圾分類對于居民來說是很不方便的，同時還會增加生活成本。而分類和不分類兩種行為的后果是一致的話，則通過自覺來實現(xiàn)垃圾分類的設(shè)想是不現(xiàn)實的。

城市生活垃圾分類法規(guī)體系的不健全，使得垃圾分類投放行為不具有很強的約束力。法律法規(guī)的約束力實際上是和市民的意識聯(lián)系在一起的，如果將合理的垃圾分類回收制度明確下來形成政策法規(guī)，市民自然會在潛意識中去遵守，從而有利于增強市民的垃圾分類意識。從“限塑令”頒布以后取得的成效來看，法律、法規(guī)的約束對提高居民的環(huán)保意識有積極促進作用。綜觀發(fā)達國家，也是通過法律、法規(guī)來保證生活垃圾分類的回收和居民的自覺分類行為。

——經(jīng)濟手段不合理。西安市現(xiàn)行垃圾分類制度在經(jīng)濟手段運用方面明顯存在不足，不利于垃圾分類制度的有效開展。根據(jù)西安市人民政府下發(fā)的《西安市城市生活垃圾處理收費實施意見》，目前西安市范圍內(nèi)城市居民生活垃圾處理費實行按戶征收的方式為：城市居民（含城中村人口和暫住人口）以人為單位按月由個人繳納：2元/人˙月。物業(yè)小區(qū)內(nèi)發(fā)生的衛(wèi)生保潔、清掃等物業(yè)管理費按陜西省物價局、陜西省建設(shè)廳《關(guān)于印發(fā)〈陜西省物業(yè)服務(wù)收費管理實施辦法（試行）〉的通知》（陜西省陜價費發(fā)〔2004〕72號）的有關(guān)規(guī)定，另行繳納。

很明顯，按照現(xiàn)行的收費制度，城市居民每月所繳納的垃圾處理費的具體金額與其實際拋扔生活垃圾的數(shù)量并無直接關(guān)聯(lián)，即拋扔垃圾量多者并不會因其多拋扔垃圾的行為而需要繳納比別人相對更多的費用，這與其對環(huán)境所造成污染的程度明顯不相匹配。作為“污染者付費原則”的具體體現(xiàn)，垃圾收費制度的本意在于借助經(jīng)濟手段讓每個家庭都為自身產(chǎn)生的垃圾支付處理費用，刺激其降低垃圾產(chǎn)生量，并樹立牢固的環(huán)境意識。但從目前的實施情況看，西安市現(xiàn)行垃圾收費制度顯然無法對居民家庭實際的拋扔垃圾行為和自愿回收產(chǎn)生切實有效影響，設(shè)立該制度的初衷根本無法實現(xiàn)。

（二）技術(shù)問題

前端分類、中間環(huán)節(jié)回收再利用、后端無害化處理，這是現(xiàn)今垃圾分類處理的一個理想狀態(tài)。西安市目前生活垃圾處理大部分采取源頭定點投放、部分分類投放、過程混合收集、末端集中填埋的處理模式，垃圾依舊遵循著小區(qū)垃圾桶—壓縮中轉(zhuǎn)站—江村溝的軌跡，以單一的填埋方式進行處理，尚未進入綜合處理階段。就目前西安的實際狀況而言，理想中的分類模式，還尚未進入我們的生活，在垃圾分類過程中存在很多問題。

——垃圾分類標準不清晰。目前，國外的生活垃圾分類技術(shù)和標準已經(jīng)十分成熟，依托先進的終端處置設(shè)施和技術(shù)，能將生活垃圾進行較細的分類處理。但是由于國情的不同導致的城市生活垃圾成分、性質(zhì)以及終端處置模式的差異，使國外先進的垃圾分類技術(shù)和標準很難移植到國內(nèi)。國內(nèi)將生活垃圾分為餐廚垃圾、可回收物、其他垃圾和有害垃圾等四類的分類方式產(chǎn)生于上世紀80年代，已經(jīng)滯后于當前社會發(fā)展，沒有合理的垃圾分類標準，使得清潔人員也難以對垃圾進行準確分類。西安市目前并未形成因地制宜的垃圾分類回收工作執(zhí)行標準，嚴重阻礙垃圾處理的發(fā)展。

——垃圾收集過程混亂。除了公眾對于垃圾投放標準不清晰之外，清潔人員對垃圾的處理也存在一定問題。不少市民反映，自己在投放垃圾時按照可回收與不可回收分類，但是清潔人員在收集時又將二者再次混合，一并運往垃圾中轉(zhuǎn)站，這使得居民投放垃圾時做的分類功虧一簣。

——末端處理手段落后。根據(jù)目前日產(chǎn)垃圾量估算，西安市面臨的情形是投資建設(shè)新的大型垃圾填埋場或?qū)ふ姨幚砝峦緩健?/p>

與此同時，西安市還缺乏專項垃圾處理場。浐灞生態(tài)區(qū)生活垃圾分類試點項目，將垃圾分為可回收、有毒有害、其余垃圾。然而，占很大比例的廚余垃圾只能被列在“其余垃圾”中，廚余垃圾中含有大量油漬，需要對其進行單獨處理，但是目前西安市還沒有建成專門處理廚余垃圾的處理場。由于處理設(shè)施的不完善，分類后的垃圾無處可去，最終只能裝起來進行統(tǒng)一填埋。末端沒有跟上，前端分得再細也成了空談。

（三）意識問題

垃圾分類在西安市還處在起步階段，很多市民還不具備垃圾分類的自覺和意識。雖然部分居民已經(jīng)有了垃圾分類的概念，但對于如何分類、如何投放、分類意義等問題仍處于一知半解的狀態(tài)。由于缺乏相關(guān)的垃圾分類知識以及受長期以來垃圾袋裝化生活習慣的影響，再加上垃圾收集設(shè)施的缺位或標識的混亂，公眾垃圾分類投放的自覺性和執(zhí)行力還不強。

垃圾分類，不同于傳統(tǒng)的“隨手扔”式的垃圾排放方式，可以說是對人們生活習慣的一種顛覆，不僅需要對垃圾分類知識的認知，分類處理設(shè)施的支持，還需要公眾具有環(huán)保理念和自律意識。所以不是一朝一夕就能做到、做好的。有的居民將垃圾分類工作視為簡單的廢品回收，意識不到其環(huán)境意義。因此，培養(yǎng)居民垃圾分類的習慣，是一項任重而道遠的工作?，F(xiàn)階段西安缺少對垃圾處理和垃圾分類方面的宣傳和教育。大多數(shù)居民對生活垃圾處理相關(guān)知識了解非常少。大多數(shù)居民知道生活垃圾要分類，對于分類好處和分類的意義也有一定的了解。但對于怎樣分，如何分才是正確的，卻知之甚少。

西安城市生活垃圾處理的對策建議

一、制度先行，優(yōu)化管理

完善制度，優(yōu)化管理，是我市城市生活垃圾分類以及綜合治理的保障。

第一，加快建立和完善生活垃圾分類制度。我市生活垃圾分類制度要以法治為基礎(chǔ)，突出政府推動，鼓勵全民參與，提倡城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜。嚴格執(zhí)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》《生活垃圾分類制度實施方案》《陜西省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等法規(guī)，實施《西安市生活垃圾分類體系建設(shè)規(guī)劃綱要2016-2025》《2017-2019西安市生活垃圾分類三年行動方案》，調(diào)整生活垃圾收費標準，出臺鼓勵公眾參與和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生活垃圾分類的措施。

第二，落實責任。明確生活垃圾分類的管理機構(gòu)，尤其是牽頭職能管理部門；界定住建、城管、環(huán)境、商務(wù)等部門在分類投放、收集、運輸、處理以及資源利用環(huán)節(jié)的管理職責，杜絕管理越位和缺位，減少推諉扯皮造成的效率損失；確認生活垃圾生產(chǎn)者的污染治理責任，為引導公眾主動參與掃清障礙。

第三，探索生活垃圾分類管理的經(jīng)濟手段。生活垃圾處理是環(huán)境管理的組成部分，環(huán)境管理越來越重視使用經(jīng)濟手段。在垃圾處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP公私合營模式，增加供給，解決處理設(shè)施不足問題；采用生活垃圾階梯收費制度，對于超量投放主體加收垃圾處理費，增加處理設(shè)施運營收入；對于違反生活垃圾強制分類的主體，依法按章征收高額罰金。第四，精細化管理。在生活垃圾分類管理上實行“網(wǎng)格化”管理，合理規(guī)劃、安排每一個網(wǎng)格生活垃圾收集裝置的種類、布點、數(shù)量，既是落實管理責任的具體途徑，又是提高管理效率的工具。

二、強化分類、系統(tǒng)處理

強化分類，建立涵蓋生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理的垃圾處理系統(tǒng)，是我市推進城市生活垃圾分類的重點。

第一，嚴格按照《生活垃圾分類制度實施方案》要求，制定生活垃圾分類標準，將生活垃圾分為有害、易腐、可回收三類，分類類別和品種定義清楚，標識明確，投放定時、定點、定戶。

第二，建立生活垃圾分類處理系統(tǒng)，在投放、收集、運輸、處理四個環(huán)節(jié)全面實施分類，落實源頭、中間過程、末端全過程分類處理，徹底扭轉(zhuǎn)目前我市生活垃圾分類處理存在的“前期分類不到位，后期處理大鍋燴”的問題。

第三，生活垃圾分類處理系統(tǒng)建設(shè)要軟件、硬件并舉。安裝分類生活垃圾收集裝置，特別是能夠幫助識別分類是否正確以及投放主體和投放量的智能垃圾桶，使用分類垃圾運輸車輛，投資建設(shè)垃圾焚燒廠等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固然重要，但是分類處理的標準和業(yè)務(wù)流程等軟件如果重視不夠，作業(yè)人員素質(zhì)和能力存在缺陷，將嚴重抵消硬件系統(tǒng)的處理效果。培養(yǎng)專業(yè)的收集分類人員也是軟件極為重要的工作。在每一個站點對回收人員進行專業(yè)化的培訓，做好“二次”分類識別工作，把好“回收——處理”的第一環(huán)節(jié)。

三、循序漸進，有序推進

我市的生活垃圾分類工作要遵循國家統(tǒng)一部署，結(jié)合市情，循序漸進，有序推進。第一，確定強制生活垃圾分類的主體和空間范圍。建議將主體按照國家要求確定為公共機構(gòu)，包括黨政機關(guān)，學校、科研廣播電視等事業(yè)單位，協(xié)會、學會、聯(lián)合會等社團組織，車站、機場、碼頭、體育場館、演出場館等公共場所管理單位；以及相關(guān)企業(yè)，包括賓館、飯店、購物中心、超市、專業(yè)市場、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、商鋪、商用寫字樓等。結(jié)合我市建設(shè)國家中心城市和國際化大都市的市情，建議空間范圍定在西咸新區(qū)、陜西自由貿(mào)易區(qū)（試點）西安片區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)以及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、曲江新區(qū)等重要窗口和基礎(chǔ)設(shè)施條件好的新建區(qū)，除此之外，考慮西安古都形象和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，將西安明城墻內(nèi)區(qū)域也定為強制生活垃圾分類區(qū)域。

第二，在現(xiàn)有的強制分類空間范圍以外的區(qū)域，選擇新建居民小區(qū)和大企業(yè)的家屬院，在提供一定的經(jīng)濟激勵的基礎(chǔ)上，作為強制分類試點，將成功經(jīng)驗在其他區(qū)域空間推廣。

第三，有序推進需要將生活垃圾分類從源頭治理再向綜合治理的轉(zhuǎn)變。綜合治理是政府部門及私人機構(gòu)采取聯(lián)合行動的持續(xù)治理過程，我們長期以來的經(jīng)驗都是由政府運作，將垃圾管控從源頭、中間、末端分為三個部分，而政府又多在末端上做大量工作，常常事倍功半。顯然，最好的辦法應(yīng)當是以市場為導向，政府不再被動地作為一個管理人，而將這三個部分整合成一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，讓優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進入，更多的承擔引導和監(jiān)督人的作用，積極探索產(chǎn)業(yè)化方式。從國外經(jīng)驗來看，西安市開展綜合治理時需要注重生活垃圾的總體性和綜合性?？傮w性體現(xiàn)在垃圾的收集、運輸、轉(zhuǎn)運、處理等環(huán)節(jié)要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政策的制定要有連續(xù)性和全面性；綜合性體現(xiàn)在垃圾產(chǎn)量、種類與人口的密度、分布、消費結(jié)構(gòu)有相關(guān)性，各種收集、處理設(shè)置要仔細布局，處理技術(shù)、手段要進行可行性分析和環(huán)境評價。

四、公眾參與，經(jīng)濟激勵

公眾參與是確保生活垃圾分類實施效果的關(guān)鍵。社區(qū)居民是城市生活垃圾的制造者，不應(yīng)當游離在整個治理體系的外部，要主動納入、參與治理。

第一，用經(jīng)濟激勵手段引導公眾參與。調(diào)動公眾參與的積極性，是治理城市生活垃圾的關(guān)鍵一環(huán)。居民對參與往往沒有很高的積極性，除了環(huán)保意識不強，素質(zhì)有待提高以外，缺乏可行的有效激勵手段是重要影響因素。例如，用經(jīng)濟激勵手段引導公眾參與，我們可以借鑒浙江衢州柯城區(qū)推行“垃圾銀行”管理居民廢棄物，通過“以垃圾兌換物品”，提高參與的主動性。此方法的要點是讓居民有意識地進行垃圾分類，把有用或是危險物品“存”進分類站，正確分類投放后獲得積分，將積分按照一定兌換標準換取簡單的日用品。

第二，在日常生產(chǎn)、生活中引導公眾參與。易腐垃圾最主要的構(gòu)成部分是廚余垃圾，其在城市生活垃圾中占37%-62%，熱量低、含水量大、容易腐爛，產(chǎn)生于居民家庭和餐飲企業(yè)。其源頭是食材的邊角廢料和剩飯剩菜。有效解決方法應(yīng)該是源頭治理實現(xiàn)減量化，比如凈菜進城，發(fā)達國家銷售終端凈菜占比在90%左右。但是西安市凈菜基本上只在超市有售，而且占比極低。凈菜難入城的主要原因是成本高。建議政府通過補貼方式降低凈菜成本，引導公眾消費凈菜，從源頭減少廚余垃圾。

五、教育引導，提高素養(yǎng)

西安市推進城市生活垃圾分類，環(huán)境保護教育和公民素養(yǎng)的提高是必不可少的內(nèi)容。發(fā)達國家和地區(qū)非常重視公民的力量，積極引導公民參與城市生活垃圾的治理，并建立起相應(yīng)的民眾、非政府機構(gòu)，投身于環(huán)境保護和監(jiān)督工作。只有當公民認識到環(huán)境保護的重要性，切身體會到作為城市的主人，環(huán)境與自身息息相關(guān)的時候，推進治理就會從源頭上起到良好的效果。

第一，面向所有市民普及垃圾分類、人人有責的環(huán)保理念。引導公眾從點滴做起，學習、掌握生活垃圾分類的標準、投放要求，有條件可定點開展垃圾分類收集專業(yè)知識和技能培訓工作。

第二，學校是開展資源環(huán)境教育、推廣生活垃圾分類的核心區(qū)域。認真學習《中華人民共和國環(huán)境保護法》等相關(guān)法律法規(guī)，定期組織學生開展環(huán)保實踐活動，多方位提升學生環(huán)保素養(yǎng)，養(yǎng)成良好的垃圾分類習慣，一方面為生活垃圾分類代際可持續(xù)創(chuàng)造條件，另外還能通過家庭影響家長的垃圾處理行為。最后，將環(huán)保教育作為長期工作，推進環(huán)保教育以法律形式確定。環(huán)境教育并非一朝一夕之功，通過立法保證長期執(zhí)行效果，并由家庭、學校、企業(yè)等層面多樣化開展。

（作者徐波系西北大學經(jīng)濟管理學院教授，作者楊樂超、馬盼盼、柴一然系西北大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生）

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