朱源

美國1970年生效的《國家環(huán)境政策法》既是美國聯(lián)邦首部現(xiàn)代環(huán)境法，也是全球第一部，開啟了美國乃至全球現(xiàn)代環(huán)境管理制度體系的構(gòu)建。美國《國家環(huán)境政策法》主要規(guī)定了聯(lián)邦機構(gòu)如果要開展可能顯著影響環(huán)境質(zhì)量的活動，需要事先進行環(huán)境影響評價，以保護自然資源和環(huán)境質(zhì)量，即環(huán)境影響評價制度。

環(huán)境影響評價制度發(fā)展至今，已經(jīng)成為全球上百個國家環(huán)境管理的主要制度工具。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會等國際組織也積極推行環(huán)評制度。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)在項目融資活動中，也要求事先進行環(huán)境影響評價，以防范項目的環(huán)境風險和可能帶來的投資風險。

歐盟委員會于1985年制定了《環(huán)境影響評價指令》。最近一次修訂是為了簡化環(huán)評程序、控制政府決策時長、保障最短公眾參與時間、提高環(huán)評報告質(zhì)量、納入新興議題等。2001年，歐盟委員會通過了《戰(zhàn)略環(huán)評指令》，要求各成員國對有顯著環(huán)境影響的特定計劃和規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。2008年，歐盟加入了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會牽頭制定的《跨界環(huán)境影響評價公約的戰(zhàn)略環(huán)境評價議定書》，如果議定書與《戰(zhàn)略環(huán)評指令》不同，改為遵守議定書。

歐盟委員會21世紀初開始全面推廣政策制定時的環(huán)境影響評價，并出臺相應導則。2015年，導則更新為《更好的管理》，要求歐盟委員會在制定有明顯社會、經(jīng)濟或環(huán)境影響的法律草案、行動計劃等時，要遵循導則進行經(jīng)濟、社會、環(huán)境和基本人權(quán)4個方面的評價。需要注意的是，《更好的管理》是歐盟委員會內(nèi)部的決策程序要求，各成員國無需執(zhí)行。而《環(huán)境影響評價指令》和《戰(zhàn)略環(huán)評指令》需要各歐盟成員國將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法并執(zhí)行。此外，一些預備加入歐盟的國家也會提前實施歐盟環(huán)境指令，加快與歐盟政策一體化的過程，以期早日加入歐盟。

我國早在1973年的第一次全國環(huán)境保護會議上就引入了環(huán)評制度，并寫進了1979年的《環(huán)境保護法（試行）》。2003年，《環(huán)境影響評價法》進一步法定化了規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評。2014年，修訂后的《環(huán)境保護法》對政策環(huán)評也做了規(guī)定。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國環(huán)評制度基本形成了較為完整的制度體系，切實發(fā)揮了源頭污染防控和提升決策環(huán)保水平的作用。但是，近年來受我國生態(tài)文明體制改革、政府簡政放權(quán)、環(huán)境管理制度調(diào)整、信息公開和公民環(huán)境參與意識增強等因素的驅(qū)動，環(huán)評制度也面臨著新一輪的優(yōu)化和完善，歐美環(huán)評制度改革的經(jīng)驗和做法值得參考和借鑒。

歐美環(huán)評制度改革的經(jīng)驗

近年來，歐美國家政策、規(guī)劃和項目環(huán)評各層次的側(cè)重和關(guān)系已經(jīng)逐步厘清。歐美國家將環(huán)評作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環(huán)評的審批功能。

歐美環(huán)評制度改革發(fā)展主要有以下幾點經(jīng)驗：

第一，明晰政策、規(guī)劃和項目環(huán)評的層次體系。

國際上環(huán)評一般分為戰(zhàn)略和項目兩個層次，其中項目環(huán)評開展的時間最長，體系較為完善，而戰(zhàn)略環(huán)評開展時間較短。近年來，歐美國家逐漸將戰(zhàn)略環(huán)評區(qū)分成政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評兩個層次，政策、規(guī)劃和項目環(huán)評各層次的側(cè)重和關(guān)系已經(jīng)逐步厘清。規(guī)劃環(huán)評的對象一般含有多個具體項目，評價未來5年~10年的規(guī)劃；而政策環(huán)評的對象一般不涉及具體項目，評價時間尺度更長的政策文件、區(qū)域或行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等。歐盟在制修訂《環(huán)境影響評價指令》《戰(zhàn)略環(huán)評指令》時，都需要根據(jù)《更好的管理》導則進行政策環(huán)評。政策、規(guī)劃和項目環(huán)評在制度設計上就聯(lián)系了起來。

以建設一個千萬噸級煉油項目為例，政策環(huán)評主要討論的是能源政策的環(huán)境影響和合理性，也就是與其他能源替代方案對比，是否需要這個煉油項目。規(guī)劃環(huán)評主要是比選項目的規(guī)模、選址和布局（包括原油碼頭、管道、成品油市場等的布局），選擇出一個適宜的項目方案。而項目環(huán)評主要是論證生產(chǎn)工藝的先進性、環(huán)保措施的有效性等，對于歐美發(fā)達國家來說，也就是要論證項目的環(huán)保水平是否為國際一流。當然，政策、規(guī)劃和項目3個層次有時無需絕對分割。例如，荷蘭在實踐中就采取靈活的方法，有時將特定政策和規(guī)劃環(huán)評、規(guī)劃和項目環(huán)評合并進行。

第二，提高項目環(huán)評效率與納入新興議題并重。

近年來，歐美在環(huán)評制度改革特別是在項目層次上，非常注重提高效率。例如，美國在環(huán)評制度改革中，探索制定豁免目錄，將沒有重大資源環(huán)境影響的項目及時列入目錄，以減少不必要的環(huán)評工作，目錄也會定期更新。因為美國除了聯(lián)邦機構(gòu)需要遵照《國家環(huán)境政策法》執(zhí)行環(huán)評制度外，各州也制定了各州的環(huán)評法律法規(guī)。雖然聯(lián)邦和各州的環(huán)評規(guī)定大體一致，但存在管理要求和流程不一致等問題。為此，美國聯(lián)邦積極與各州協(xié)調(diào)，對比聯(lián)邦和州的法律法規(guī)，已經(jīng)與20個州完成了環(huán)評制度的對接與整合，解決了項目重復環(huán)評的問題。

在提高環(huán)評制度效率、為項目環(huán)評減負的同時，歐美環(huán)評也積極納入新興議題，以應對新的環(huán)保形勢。例如，美國近年來逐漸將氣候變化、災害、環(huán)境正義、入侵物種、生態(tài)系統(tǒng)服務等納入環(huán)評導則；歐盟也開始將環(huán)境健康、氣候變化、生物多樣性等納入環(huán)評。

第三，突出環(huán)評作為公眾參與工具的本義。

環(huán)評是輔助決策的預測性工具，具有不確定性。因此，歐美國家對于環(huán)評的本質(zhì)認識是將其作為公眾參與和決策的工具，而逐漸弱化環(huán)評的審批功能，即弱化政府對項目環(huán)保的“背書”。例如，在戰(zhàn)略環(huán)評中，歐盟規(guī)定了多個公眾參與機會，包括戰(zhàn)略環(huán)評和報告書形成階段、戰(zhàn)略決策階段、戰(zhàn)略實施監(jiān)測階段等，同時對公眾參與的對象和方式提出了詳細要求。

除了在環(huán)評法規(guī)方面的細化外，歐美還通過法院訴訟強化其公眾參與效果。例如，荷蘭環(huán)境評價委員會以法院對其環(huán)評報告評估意見的支持率，作為評估質(zhì)量的評價標準之一。

第四，環(huán)評與許可證制度相互融合。

作為固定源的環(huán)境管理制度，排污許可證逐漸在全球各國推廣。因為是對同一項目的兩個行政許可，歐美國家也在推動兩個制度的融合，既保證制度的有效性，也減輕行政負擔。

歐美環(huán)評與許可證制度都有較好的銜接。美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，聯(lián)邦機構(gòu)如果要開展可能顯著影響環(huán)境質(zhì)量的活動，需要事先進行環(huán)境影響評價，而發(fā)放排污許可證，就屬于顯著影響環(huán)境質(zhì)量的活動，因此兩者在制度上是相互連接的。需要注意的是，美國聯(lián)邦環(huán)評是聯(lián)邦機構(gòu)的內(nèi)部管理程序，評價對象是聯(lián)邦活動（例如聯(lián)邦資助的工程、發(fā)放排污許可證等），審批者是這個聯(lián)邦機構(gòu)的首長。而排污許可證的申請者是企業(yè)等排污單位，發(fā)放許可證的是環(huán)保管理部門。

歐盟規(guī)定政府機構(gòu)在評估許可證申請時，要使用環(huán)境影響評價的結(jié)果，在發(fā)放許可證中，要納入環(huán)境影響評價中的環(huán)保措施。以荷蘭為例，項目申請者一般同時報送環(huán)評報告和許可證申請材料，分別由兩個組（可能是不同的環(huán)保機構(gòu)）審核。兩個組會相互校對，期間可能要求項目申報單位修改環(huán)評報告或許可證申請材料，直到兩者都通過。在通過后，政府機構(gòu)會發(fā)布類似“某項目環(huán)評通過，可以開始申請許可證”的通知，之后項目單位獲得許可證并開工建設。需要注意的是，環(huán)評通過的通知并不屬于行政許可，只有綜合環(huán)境許可證才是申請者持有的行政許可。

第五，強化環(huán)評制度的國際交流與合作。

作為現(xiàn)今全球?qū)嵤┳顝V泛的一項環(huán)境管理工具，環(huán)評制度的國際交流與合作有助于降低各國制度差異造成的程序繁復，有助于全球一體化。歐盟28個成員國都要遵照《環(huán)境影響評價指令》和《戰(zhàn)略環(huán)評指令》，執(zhí)行項目和戰(zhàn)略環(huán)評制度。同時，歐盟整體還加入了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會牽頭制定的《跨國環(huán)境影響評價公約》《關(guān)于環(huán)境事務中的信息獲取、決策制定中的公眾參與和獲取正義的公約》，兩個公約目前都有40多個締約國，包括歐盟國家和一些中東歐和中亞國家。

歐盟和歐洲經(jīng)濟委員會在環(huán)評制度上基本溝通一致，而這兩個不同組織的兩輪驅(qū)動，有效地擴散了環(huán)評制度。歐盟有強力的執(zhí)行力和資金資源，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會作為聯(lián)合國機構(gòu)，有更多的參與國家。通過兩輪驅(qū)動，越來越多的國家開始執(zhí)行歐盟的環(huán)評制度，使得歐盟企業(yè)到這些國家投資建設，能更容易地遵守當?shù)氐沫h(huán)境管理制度，提高了歐盟企業(yè)的競爭力。

借鑒經(jīng)驗完善我國環(huán)評制度

有序區(qū)分不同層次環(huán)評的功能定位，合理分解各層次環(huán)評的責任，才能疏解項目環(huán)評負擔過重的問題。鑒于我國項目環(huán)境社會評價分散在各部門的現(xiàn)實，有序探索環(huán)評領(lǐng)域的擴展，積極開展試點十分必要。

經(jīng)過幾十年的改革發(fā)展，我國的環(huán)評制度已經(jīng)基本構(gòu)建了政策、規(guī)劃和項目等層次，構(gòu)建了從環(huán)評、監(jiān)理、驗收到后評價全過程的制度體系，環(huán)評資質(zhì)管理、政策環(huán)評的法定化等非常具有中國特色。隨著我國全面深化改革的推進以及“一帶一路”倡議的實施，中國的環(huán)評制度可借鑒歐美經(jīng)驗進行完善。

一是政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評為項目環(huán)評減負。因為項目環(huán)評比政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評有更大的管理力度，造成了一些原本應在政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評階段解決的問題，推遲到了項目環(huán)評階段來分析，而實際上項目環(huán)評無法回答這些問題。因此，歐美的經(jīng)驗表明，有序區(qū)分不同層次環(huán)評的功能定位，合理分解各層次環(huán)評的責任，才能疏解項目環(huán)評負擔過重的問題。目前我國一些地方開展了諸如“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”的嘗試，是一種探索，但同時也要解決法律法規(guī)的配套問題。

二是探索環(huán)評領(lǐng)域的擴展。近年來，除了大氣、地表水、噪聲、生態(tài)、固廢等領(lǐng)域外，一些新議題開始逐漸被納入環(huán)評，例如地下水。2016年的全國衛(wèi)生與健康大會提出了環(huán)境健康影響評估。從歐美環(huán)評制度的發(fā)展可以看出，更多新興議題開始納入環(huán)評，例如氣候變化、環(huán)境公平、婦女權(quán)益、社會發(fā)展等。鑒于我國項目環(huán)境社會評價分散在各部門的現(xiàn)實，有序探索環(huán)評領(lǐng)域的擴展，借鑒國際經(jīng)驗，積極開展試點十分必要。

三是強化環(huán)評制度的公眾參與功能。環(huán)評制度作為一種輔助決策的工具，一方面為政府審批服務，因為政府代表公眾，有保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的責任；另一方面也要為公眾服務。隨著公民環(huán)境意識的增強，歐美環(huán)評制度逐漸弱化了政府環(huán)評審批為項目的“背書”，更多地考慮公眾意見。因為一些項目雖然符合政府的環(huán)境審批條件，卻被公眾反對。公眾參與也是環(huán)評制度的特色，雖然排污許可證等其他固定源環(huán)境管理制度也有公眾參與，但環(huán)評公眾參與的涉及面更廣，參與的利益方更多，參與也更加深入。與環(huán)評制度相比，排污許可證因為是行政許可和法律文書，更加聚焦在排放標準和操作條件上，而環(huán)評報告是預測性，更應體現(xiàn)公眾參與性。因此，雖然歐美國家也注重項目的事中事后環(huán)境監(jiān)管，完善且簡化了項目的全過程環(huán)境管理模式，但環(huán)評制度因其獨特的功能和作用，仍在發(fā)揮不可替代的作用。

四是開展“一帶一路”環(huán)評交流與合作?！耙粠б宦贰眹铱傮w為發(fā)展中國家，一些國家雖然建立了環(huán)評制度，但環(huán)評技術(shù)和管理能力不足，行業(yè)環(huán)評人才缺乏。一些國家尚未建立環(huán)評制度，只是通過政策文件的形式要求特定項目開展環(huán)評。而俄羅斯等前蘇聯(lián)國家現(xiàn)在執(zhí)行生態(tài)鑒定制度，與國際通行的環(huán)評制度存在一定差異。我國的環(huán)評制度、管理能力和技術(shù)人才比較完善和雄厚，為我國推動開展“一帶一路”沿線國家的環(huán)評交流合作提供了契機。積極開展環(huán)評制度的交流與合作，有利于減少各國環(huán)境管理制度的差異，提高“一帶一路”沿線國家的投資建設便利性，助力沿線國家可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心

來源：中國環(huán)境報

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