從2015年10月29日中共第十八屆中央委員會第五次全體會議公報最早提出“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”到2016年9月22日《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(下稱《意見》)經(jīng)中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)，不到一年時間,環(huán)保部、中央編辦、中組部、國家發(fā)改委等7部委共同組成垂直管理改革領導小組，迅速開始著手垂改試點工作的落地實施。

同時，《意見》指明了未來改革時間表：試點省份要力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告；未納入試點的省份力爭在2018年6月底前，完成省以下環(huán)保管理體制調(diào)整工作；到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。

作為現(xiàn)任環(huán)保部垂改辦副主任和環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長，吳舜澤是《意見》的“操刀者”之一，全程參與了研究和起草工作。近日，經(jīng)濟觀察報記者對吳舜澤進行了獨家專訪，他對經(jīng)濟觀察報表示，“《意見》是綜合多方面因素設計出的一項非常系統(tǒng)、復雜、平衡且符合中國實際的藍圖，通過試點工作的逐步推進和各省市縣之間的磨合，正在不斷變?yōu)楝F(xiàn)實?！?/p>

在這次專訪中，他對一年以來所進行的一系列環(huán)保垂改試點工作進行了分析。

以下為經(jīng)濟觀察報對吳舜澤專訪主要內(nèi)容：

環(huán)保垂改工作整體進展如何？

吳舜澤：按照《意見》要求，垂改分為兩個階段，一是地方試點，二是全面推開。當初起草《意見》時，有12個省市（河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海?。┓謩e以省委省政府名義，向環(huán)保部提出了改革試點申請（試點工作自愿），這12省市并未在文件里寫明。當時起草《意見》明確的是：環(huán)保部、中央編辦在地方各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）申請開展試點工作的基礎上，根據(jù)東中西部不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統(tǒng)籌確定試點省份；試點省份改革實施方案須經(jīng)環(huán)保部、中央編辦備案同意后方可組織實施。

環(huán)保垂改采用分類指導、梯次推動的方式，申請試點的省份首先要通過環(huán)保部、中編辦備案，成熟一個，備案一個，試點一個，啟動一個，這是原則，未來也應該是這樣的路子。我們從來沒有認為12個省市都會在今年6月底同時完成備案，就如同十個手指各有長短一樣。目前，河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海等七省市有的已完成了省級審批或處在備案過程中，有的已完成備案，有的垂改工作已基本完成；在第二批試點省份中，江蘇、山東、湖北、青海、上海等五省市都已完成了省級審批，廣東、天津等省市已經(jīng)進入省級審批過程中，陜西、河南、貴州等絕大部分省份正處在報審階段。盡管各省市的工作進度都不一樣，但總體進度還可以。

關于起草《意見》，我們也曾一度考慮要不要加“試點”兩字，雖稱試點，但對于全國31個省市都有廣泛適用性。其實除了目前12個省市外，江西、天津、新疆、湖南、吉林等一批非試點省市，現(xiàn)在也在積極做工作，其中有些省份已形成了方案初稿，正處于報備階段，垂改的大門是始終敞開的。

河北省環(huán)境監(jiān)測力量較大，一批人員放在市縣有利于執(zhí)法重心下移。過去湖北省監(jiān)測站站長由省環(huán)保廳任命，一部分屬省編，一部分屬市編，本身就存在兩種不同編制，在此次改革中，湖北把省編上收、市編保留，采用半收方式。而山東、江蘇、陜西等省份，則采用把市監(jiān)測站全部上收方式處理。所以依據(jù)不同省情，就會形成不同的模式，這也就達到了改革的效果。

垂改過程怎樣？有何預期？

吳舜澤：改革最難的是剛開始之時，一旦前面省市完成順利，那后面省份基本上可以在此基礎上進行復制和推廣，這就相對簡單和順暢了。今年9月22日《意見》印發(fā)一周年時，估計情況還會更理想，更好一些。

總體來說，河北、重慶“一省一市”為今后改革摸索出了很多經(jīng)驗，近幾個月，有很多省份調(diào)研團前赴這兩地考察。此外，現(xiàn)在已基本完成垂改試點任務的省份正在做自評估報告，我們提出了一些意見。

我們專門做過調(diào)研，令我感到非常高興的是，河北在人員招錄、上劃過程中，基本都達到了穩(wěn)定過渡的預期目標。截至目前，環(huán)保部信訪辦只收到一封信，還是政策性的問題，我去了解當?shù)厥〖o委及信訪部門，也基本只有一兩封信。可以說，整個垂改過程還是非常平穩(wěn)和平順的。

未來環(huán)境監(jiān)測領域垂改有三種模式：全收、半收和不收。垂改是要避免地方政府對監(jiān)測的干擾，環(huán)境監(jiān)測職能上收到省，實行省級監(jiān)測、省級考核、省級評價。但有些省市如上海，市本級監(jiān)測力量就可以覆蓋到，只要把省市縣職責理清就可以了。

在垂改過程中，如何把方案設計好、利益平衡好，把人員問題處理好、方向路徑明確好都要重點考慮。按照中央要求，只要是需要解決干擾的地方，我們一定毫不客氣的垂下去，但屬于地方政府的事情，比如執(zhí)法重心下移，那就一定要留給地方。

這12省市除已進入備案、啟動和基本完成外，還有一批正在省政府審查中。重慶市垂改工作相對簡單，實行兩級管理，監(jiān)測力量不上收，主要調(diào)整機構、任命和管理體制以及隸屬關系，人財物變更少一些，推進相對較快。我估計未來北京、上海的垂改，變更也會較少，機構比較齊整，垂改工作推進也會比較快一些。

環(huán)保垂改還面臨哪些困難？

吳舜澤：根據(jù)《意見》部署，試點工作先完成體制調(diào)整工作，然后進一步完善政策、配套措施。所以判斷試點工作完成情況，一個核心內(nèi)容是體制調(diào)整工作。有些人財物的調(diào)整可能還會持續(xù)一段時間，比如河北省新的任命體制和隸屬關系都調(diào)整完畢了，相關機構已成立，監(jiān)測力量已上收，監(jiān)察隊伍也組建完畢，但市一級人財物調(diào)整、固定資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，可能尚需一定時間才能最終完成。

垂改后，縣級環(huán)保局將改由市環(huán)保部門直管，其辦公大樓等固定資產(chǎn)以及一些債權、債務，都要從縣委縣政府名下劃歸市環(huán)保局，這需要一定時間周期來磨合。這都屬于體制調(diào)整后，新體制運行過程中逐步完善、逐步減去的問題。

人員劃轉(zhuǎn)是個大問題，很不好解決，能把人員問題解決好，其它就相對簡單的多。人員問題涉及各方利益關系和利益訴求，需慎重處理。河北采用自愿為主的方式，先報名再考試，或經(jīng)過監(jiān)測站、市環(huán)保局審核，才能完成人員上劃，這是一個雙向選擇。

環(huán)保垂改工作成效如何？

吳舜澤：之前我調(diào)研過很多省，發(fā)現(xiàn)地方政府、地方環(huán)保系統(tǒng)不同層級和不同職能部門之間，對垂改的理解不完全一致。去年9月22日，我在環(huán)保部新聞吹風會上講道，地方黨委政府比較擔心的是，環(huán)保系統(tǒng)垂改后會缺少機構、手段和力量履行環(huán)保責任，我們非常注意如何讓其既有責任又有措施來保證履責。

但現(xiàn)在來看，大家對環(huán)保垂改的理解要深入的多，河北、重慶垂改樣本的運作，使大家對垂改的理解就更深了。盡管環(huán)保機構省市縣之間、不同地方之間訴求各有不同，但現(xiàn)在全社會對環(huán)保及垂改的認識，思想上都達到了高度統(tǒng)一，這非常不易。對垂改成效的評判，這是非常重要的一項標準，也是我體會最大的一點。

除垂改試點工作外，最主要的是形成一批可復制、可推廣的模式和經(jīng)驗。關于地市級監(jiān)測力量上收，我們不排斥有不同做法，但我們主推全收?，F(xiàn)在較多的是區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察機構派駐，負責環(huán)境監(jiān)察督政工作，我們在關注其如何形成環(huán)境監(jiān)察制度，采用何種方式，監(jiān)察結果如何。比如河北環(huán)保監(jiān)察機構6月份首次“亮劍”，正是對河北大氣污染防治存在的薄弱項進行督政，以避免地方干擾。

盡管體制改革是長效的、持續(xù)的，有時見效慢，但現(xiàn)在有些初步作用正在顯現(xiàn)。垂改堅持問題導向和目標導向，現(xiàn)已基本通過《意見》、地方探索與垂改實踐，找到了解決方法并在逐步見效。改革不是為了改而改，而是直奔問題而去，判斷改革成效主要看問題解決的成效。

目前，地方環(huán)保管理新格局的目標導向正在形成。建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)保管理體制，是我們最終改革目標，通過實踐，我們已看到了一個“雛形”。

從十八屆五中全會首次提出，到《意見》出臺以及各省市垂改方案、專項方案的公布，在操作中逐步形成了一個垂改制度的大系統(tǒng)，不斷驗證和豐富了中央的決策部署，探索出了一批可復制、可推廣的模式，并且新的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構已在發(fā)揮作用，新的環(huán)保管理體制也正在積極的醞釀和培育中。我認為，判斷目前垂改的成效，不論是從大到小，從中央到地方，從這幾方面來看，都是良好積極的。

來源:中國環(huán)聯(lián)

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