環(huán)保方面，按照“山、水、林、田、湖”統(tǒng)一管護的思路，十九大報告已經明確，要設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構。此外，一些改革建議也已“冒尖”。

食藥監(jiān)管面臨變革

“大部制”的特點是把多種內容有聯(lián)系的事務交由一個部管轄，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率。在專家看來，中國食藥監(jiān)管體系興起20年后，還有進一步改革完善的空間，比如考慮嘗試大健康、大市場并行的新監(jiān)管模式。

1998年國家藥監(jiān)局成立是中國食藥監(jiān)管體系變革的起點，之后的20年里，食藥監(jiān)管體制幾經變遷，經歷了從“垂直分段”向“屬地整合”的轉變，以及2013年的食藥監(jiān)管機構改革大整合。由各級政府整合質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門所形成的食品安全監(jiān)管機構和隊伍，通過相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎性難題。2014年進行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革后，一些地方還在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”的改革。

然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議，個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機構合并，異化了改革初衷。

“全國人大常委會執(zhí)法檢查組的報告中也說了，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴重?！焙f廉說。

此外，按照一般規(guī)律，農牧業(yè)生產和食品藥品生產加工規(guī)模大的地區(qū)應單設食藥監(jiān)管機構，實現(xiàn)監(jiān)管與產業(yè)相匹配，可現(xiàn)狀并非如此。有研究統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國前500個食品產業(yè)大縣里，單設食藥監(jiān)管機構的僅占到48%。

當前，我國許多農產品(000061,股吧)和食品產量已居世界首位，但產業(yè)整體“大而不強”，不平衡、不充分發(fā)展的特性表現(xiàn)得尤為明顯。藥品產業(yè)也如出一轍，當前全國藥品生產企業(yè)近5000家，解決了缺醫(yī)少藥、產業(yè)壯大問題后，正在從仿制藥大國向創(chuàng)新藥強國轉變。

“全國1300多萬家食品藥品生產經營主體，僅有18萬食藥監(jiān)管人員，監(jiān)管資源與監(jiān)管任務呈現(xiàn)結構性不匹配?！焙f廉表示，“走新時代中國特色的食品藥品安全治理道路，可以嘗試考慮大健康、大市場監(jiān)管并行的新模式，即藥品、醫(yī)療器械、特殊食品（含嬰幼兒配方食品、保健食品、特殊醫(yī)學食品）作為高風險品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃給大市場監(jiān)管領域?？梢钥紤]在大健康部門下設專門的藥品、醫(yī)療器械、特殊食品中心，并在條件允許情況下行政級別適當高配，在監(jiān)管上形成注冊審批、監(jiān)督檢查、稽查辦案、應急處置的閉環(huán)，而不是目前的分環(huán)節(jié)監(jiān)管?！焙f廉表示。

胡穎廉認為，藥品、醫(yī)療器械審批和生產可以都劃歸國家垂直管理，高風險食品品種尤其是特殊食品監(jiān)管、重大案件辦理等專業(yè)性較強的事務也應從國家層面一管到底。與此同時，中國食品藥品領域面臨產業(yè)發(fā)展、市場秩序、質量安全等多重任務，需要各級地方政府全方位、強有力的支持。

“從長遠看，還應考慮將食品藥品安全作為基本公共服務向全民提供。食品藥品安全必須建立戰(zhàn)略性、基礎性、長效性的財政投入保障機制，確保屬地責任落到實處?！焙f廉說。

胡穎廉表示，一些地方已經在依據(jù)《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，借鑒公共衛(wèi)生領域做法，根據(jù)每千人抽檢批次、職業(yè)化檢查員數(shù)量、監(jiān)管隊伍裝備配備標準化率等指標，科學測算常住人口人均監(jiān)管經費和所需監(jiān)管資源，避免區(qū)域不均衡。

新機構將統(tǒng)一行使監(jiān)管職責

與往年環(huán)?！按蟛恐啤钡臄U權概念不同，未來新一輪環(huán)?！按蟛恐啤钡耐瞥鲇兄碌睦砟钪?。

十八屆三中全會上，中共中央總書記習近平就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時曾指出，山水林田湖是一個生命共同體……用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。

習近平指出，由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。

目前，我國的環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經貿（工信）、國土等部門。

職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領域多頭執(zhí)法問題突出。“橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文曾于2015年6月對第一財經記者表示。

上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦此前也曾表示，在法律上，不同的法律法規(guī)存在“打架”現(xiàn)象。

他舉例說，2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條規(guī)定：“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。

而在我國環(huán)境行政管理機構中，事實上已經形成了三個“統(tǒng)管”部門：一是《環(huán)保法》第7條授權的環(huán)保部門，對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產資源、海域等自然資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理工作；三是水行政主管部門，負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

“這種多頭統(tǒng)管的體制導致了大家都是統(tǒng)管部門，誰也不服誰?！蓖蹶卣f。

“我們希望環(huán)保部是一個超部門的決策機構，同時也能夠不斷強化自身的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環(huán)境建設?！北本┐髮W環(huán)境科學與工程學院教授張世秋說。