監(jiān)管風(fēng)暴過后，不少融資通道被禁止，PPP融資難題凸顯。PPP若想迎來真正的春天，仍需要包括政府、社會(huì)資本方、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等各方的共同努力
PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種重要的運(yùn)作模式，從2014年提出以來，其數(shù)量和規(guī)模高速增長，但明股實(shí)債等“致命傷”也不斷暴露出來。2017年年底，財(cái)政部發(fā)布重要文件，要求對(duì)各地不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目開始“清庫”行動(dòng)。今年年初，部分銀行也關(guān)閉了對(duì)一些PPP項(xiàng)目的貸款業(yè)務(wù)。一時(shí)間，火爆的PPP市場進(jìn)入了“寒冬期”。
不過，近期PPP市場有所回暖，從9月開始，多個(gè)利好PPP發(fā)展的政策相繼發(fā)布，包括鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用PPP模式撬動(dòng)社會(huì)資本投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目;要求對(duì)民營資本參與的PPP項(xiàng)目給予傾斜等。
有業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)管風(fēng)暴過后，不少融資通道被禁止，PPP融資難題凸顯。PPP若想迎來真正的春天，仍需要包括政府、社會(huì)資本方、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等各方的共同努力。
從“冰封”到“解凍”
PPP是政府與社會(huì)資本合作的方式，提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。社會(huì)資本方承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”或“政府付費(fèi)”的渠道，獲得合理投資回報(bào)。
從2014年開始，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委接連發(fā)文倡導(dǎo)PPP模式，各地加緊推出PPP項(xiàng)目。到2017年年末，PPP項(xiàng)目總投資額已高達(dá)18.2萬億元。PPP一躍成為各地城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)方式。
然而，在國家鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的同時(shí)，許多地方政府大刀闊斧地將當(dāng)?shù)刂T多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，將建設(shè)單位包裝成“社會(huì)資本方”，而后以明股實(shí)債的方式向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，待建設(shè)完成后，政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購。
從去年11月份開始，隨著監(jiān)管的加碼，自由翱翔了4年的PPP“緊急迫降”。
2017年11月10日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理的通知》財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)(以下簡稱“92號(hào)文”)，對(duì)不符合要求的PPP入庫項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。一周后，國資委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)(以下簡稱“192號(hào)文”)。該文件作出了“嚴(yán)格規(guī)?？刂疲乐雇聘邆鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)”“不得通過引入‘名股實(shí)債’類股權(quán)資金或購買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”等規(guī)定。
在92號(hào)文的影響下，從2017年11月起，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目態(tài)度已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎。今年年初，甚至有銀行短時(shí)間內(nèi)全面暫停包括資本金融資和項(xiàng)目貸款在內(nèi)的所有PPP融資業(yè)務(wù)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)排查。
國家發(fā)改委財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫金融專家張繼峰指出，金融機(jī)構(gòu)最擔(dān)心的是PPP項(xiàng)目存在被“清庫”的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目參與方自有資金較少，主要還是依靠銀行貸款撬動(dòng)，而以往的貸款項(xiàng)目因?yàn)橐恍╉?xiàng)目可能涉及到政府背書或暗保，多數(shù)屬于剛性兌付。一旦項(xiàng)目被叫停，銀行貸款則可能面臨風(fēng)險(xiǎn)。這次風(fēng)險(xiǎn)排查，主要針對(duì)的是已入庫的PPP項(xiàng)目，排查內(nèi)容涉及違規(guī)擔(dān)保和保底收益等問題。
第三方PPP調(diào)研機(jī)構(gòu)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，自財(cái)辦金92號(hào)文發(fā)布之日至2018年11月初，退至項(xiàng)目庫之外的PPP項(xiàng)目累積已達(dá)6162項(xiàng)。
此次的“大清洗”并沒有動(dòng)搖PPP的根本，反倒極大地規(guī)范了PPP行業(yè)，幫助有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。財(cái)政部公開數(shù)據(jù)顯示，今年1月至9月新增落地項(xiàng)目1360個(gè)、投資額1.7萬億元，落地率比年初上升11.1個(gè)百分點(diǎn)。
今年10月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。11月初，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國政企合作投資基金管理的通知》中，要求積極探索與民營資本合作的模式、路徑，對(duì)民營企業(yè)參與的政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目要給予傾斜。這些政策上的動(dòng)作都被業(yè)內(nèi)人士看做是PPP回暖的標(biāo)志。
期限錯(cuò)配問題再次凸顯
雖然PPP行業(yè)有回暖的跡象，但也有業(yè)內(nèi)人士對(duì)此表示擔(dān)憂，他們認(rèn)為，今年P(guān)PP項(xiàng)目多地較往年增多，主要是按照項(xiàng)目周期走到了立項(xiàng)階段。而隨著監(jiān)管的加碼，以往的某些融資通道會(huì)被堵塞。而在法律、市場、信用并不健全的當(dāng)下，融資期限錯(cuò)配是PPP項(xiàng)目亟需解決的一道難題。
和以往的BT、BOT等模式不同，在PPP模式下，政府以政府采購的方式選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本完成PPP項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交，不但所需資金巨大，動(dòng)輒上億元，而且涉及時(shí)間也比較長，一般在10年以上。
“期限錯(cuò)配對(duì)社會(huì)資本來說資金壓力非常大?！眹野l(fā)改委財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫專家、濟(jì)邦咨詢董事長張燎指出，一般而言，在PPP項(xiàng)目中，政府出資比例在10%以下，而90%以上的資金需要社會(huì)資本方負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目前期，社會(huì)資本方需要投入項(xiàng)目總投資20%至30%的資金作為項(xiàng)目資本金，并與政府簽訂長達(dá)10年至30年的合同，后期的資金則通過銀行貸款、銀行理財(cái)?shù)热谫Y工具的方式實(shí)現(xiàn)。然而，融資工具的期限與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒20年、30年的運(yùn)營期相比，顯然難以滿足。
“以往，社會(huì)資本方往往引入財(cái)務(wù)投資人(信托機(jī)構(gòu)、私募基金等)制定的特定資管計(jì)劃進(jìn)行融資?！睆埩墙榻B說，“PPP項(xiàng)目的總資本由資本金和后期融資組成，25%的資本金也可能有融資，由貸款融資或者信托公司或者基金公司提供，但他們提供的資金渠道也是銀行貸款。這其中也不乏社會(huì)資本方引入金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)名義股東，約定固定回報(bào)，以及由政府擔(dān)保、承諾回購、補(bǔ)貼引入產(chǎn)業(yè)基金等問題?！?p style="text-indent: 2em;">而這些做法已經(jīng)被92號(hào)文明確禁止。尤其是今年9月，財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)工作的實(shí)施意見(征求意見稿)》中明確禁止政府方承諾回購資本金、承諾固定回報(bào)等明股實(shí)債;禁止簽訂陰陽合同，或由政府承諾還款和各種形式的擔(dān)保兜底行為;禁止以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金等七類PPP項(xiàng)目的不規(guī)范操作行為以及如何處理不規(guī)范操作行為。
張燎表示，經(jīng)過“刮骨療傷”式的PPP改革后，目前，還沒有一個(gè)很好的解決辦法從根本上解決融資期限錯(cuò)配問題的有效辦法。
為了開拓融資渠道，相關(guān)部門也競相開出了“解藥”——資產(chǎn)證券化。
資產(chǎn)證券化指的是，將具有可預(yù)期收入的資產(chǎn)，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資。
2016年，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，支持PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化，并規(guī)定“項(xiàng)目已建成并運(yùn)營2年以上”的條件放寬。2017年，財(cái)政部、央行和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布推進(jìn)PPP證券化的通知，上交所與深交所也公開配套的操作指南。
但實(shí)際情況并不是很理想，PPP資產(chǎn)證券化發(fā)展較為緩慢。根據(jù)2017年上交所、深交所及銀行間市場共發(fā)行了10單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，總發(fā)行規(guī)模為83.69億元。
“對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，我認(rèn)為ABS(資產(chǎn)證券化)是一種再融資的方式。也就是說，用新債替換舊債，從而降低成本?！睆埩墙忉?，也就是說后期融資的利率越低才越能降低成本，ABS才越有條件實(shí)現(xiàn)。
但近年來隨著利率逐步走高，導(dǎo)致融資成本高，到現(xiàn)在為止全國的ABS也僅有十幾例。
“保險(xiǎn)資金也是杯水車薪?！北本┠砅PP咨詢機(jī)構(gòu)律師張華(化名)指出，保險(xiǎn)資金相對(duì)時(shí)間較長，但最長也僅為15年左右，且保險(xiǎn)資金條件甚高，一般的PPP項(xiàng)目進(jìn)不了保險(xiǎn)的法眼。
不能推卸的責(zé)任
“一般來說，只要合規(guī)合約，實(shí)際上融資貸款也不是難事。但是由于各方利益不理順，同樣能導(dǎo)致融資困難，甚至項(xiàng)目‘流產(chǎn)’?！睆埨^峰說，目前，很大一部分PPP項(xiàng)目是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而以往此類公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是政府全權(quán)出資并擔(dān)當(dāng)業(yè)主，現(xiàn)在交由社會(huì)資本方來承擔(dān)。
“這些公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身沒什么‘油水’，利潤空間小，很多項(xiàng)目也不需要專業(yè)的運(yùn)營(或根本沒有運(yùn)營)，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)最終也會(huì)收歸政府，社會(huì)資本當(dāng)然不愿以自己負(fù)債(融資)的方式參與?！睆埨^峰補(bǔ)充說，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險(xiǎn)和收益成正比，如果回報(bào)率低，風(fēng)險(xiǎn)同樣需要減少。金融機(jī)構(gòu)融資需要第三方提供擔(dān)保，但是很多企業(yè)(社會(huì)資本方)因?yàn)榉N種原因無法實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)低，銀行等金融機(jī)構(gòu)也不愿意提供貸款。
另外，中央部委文件雖然已經(jīng)明確可以質(zhì)押PPP項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)作為擔(dān)保進(jìn)行“有限追索”融資，但實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)卻難以接受。
張繼峰介紹，由于PPP多為市政民生項(xiàng)目，很多并沒有可靠穩(wěn)定的現(xiàn)金流，金融機(jī)構(gòu)無法基于這種不確定性進(jìn)行融資。我國的擔(dān)保法尚未承認(rèn)未來收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的法律地位，未形成的應(yīng)收賬款收費(fèi)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)無法辦理質(zhì)押登記。
“PPP融資難的原因還在于，某些地方政府負(fù)債較高，還款能力較低?！睆埲A說。
財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年年末，地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%;2017年年末，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元。
“現(xiàn)實(shí)情況是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)PPP項(xiàng)目較少，而政府債務(wù)壓力較大的地區(qū)在PPP項(xiàng)目總量上反而更多?！睆埲A指出，“這些地方背負(fù)著很多債務(wù)去還債，這對(duì)于PPP項(xiàng)目來說無疑是雪上加霜。”
2016年3月，某社會(huì)資本方與某地方人民政府簽署了鄉(xiāng)村升級(jí)改造項(xiàng)目合作框架協(xié)議，2017年，社會(huì)資本方與園林設(shè)計(jì)院組成聯(lián)合體與政府設(shè)立的扶貧旅游文化投資公司簽署了建設(shè)工程施工合同，金額為16.3億元人民幣。
而據(jù)該社會(huì)資本方稱，由于該項(xiàng)目的資金來源主要是前期的建設(shè)，后期運(yùn)營所帶來的利潤并不高，因此，地方債或者地方政府財(cái)務(wù)支付能力會(huì)相應(yīng)制約公司的回款能力。而地方政府未能按期驗(yàn)收，導(dǎo)致資金就無法及時(shí)回籠。
張華認(rèn)為，PPP項(xiàng)目對(duì)于政府方來說，仍有不可推卸的責(zé)任。在監(jiān)管加碼的同時(shí)，應(yīng)該做到對(duì)社會(huì)資本方作深入的考察，理順金融機(jī)構(gòu)通道，嚴(yán)控財(cái)政承受能力，完善配套政策等工作，才能保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。
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