2017—2018年間，對PPP來說是很不平凡的一年，是整頓規(guī)范的一年，也是PPP走向新時代的一年。
近日，“寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”順利閉幕。會上，以世行貸款寧波廚余垃圾PPP項目為案例，探討如何利用PPP方式推進政府部門管理方式的變革。寧波市財政局李德健處長擔任主持人，E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長，國家發(fā)改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤、寧波市城管局計劃財務(wù)處阮書英處長、中化國際招標有限公司陳婷婷等專家受邀參加，就當前PPP領(lǐng)域熱點問題、寧波廚余PPP項目獨特之處，進行深入的交流和探討。
對話現(xiàn)場合影(左起李德健/薛濤/阮書英/陳婷婷)
新一輪PPP改革，強調(diào)運營，而不僅僅是融資
作為這場研討會的“總指揮”，李德健處長首先講述這場研討會舉辦的初衷。他拋磚引玉說道，如何理解PPP？PPP是國家治理方式的轉(zhuǎn)變，過去我們政府是全能型政府，現(xiàn)在要打造成有限政府、法治政府和高效政府，政府要跟市場平等合作，要有所為有所不為，這才有了PPP改革。
萬事開頭難，國家推行PPP模式亦是如此，新一輪PPP改革，從2014年萌芽到現(xiàn)在，4年的時間，有成績也有經(jīng)驗教訓。薛濤坦稱，不可否認，近兩年P(guān)PP出現(xiàn)一些“瑕疵”現(xiàn)象，個別地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式變相舉債，過度強調(diào)融資屬性違規(guī)操作，導致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發(fā)點。
從2016年起，財政部、發(fā)改委等相關(guān)部委已經(jīng)逐漸意識到問題的嚴重性，尤其是去年下半年，對PPP的監(jiān)管開始不斷加碼，一些已經(jīng)入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。
背后的原因很多，在薛濤看來，去年下半年，PPP進入規(guī)范季，政策陡然縮緊，主要針對運營屬性不強的C類政府付費PFI類項目，這類項目沒有運營屬性，采用了可用性付費的方式，隨之帶來“工程化導向”和“負債問題”，背離了上述長期服務(wù)的目的，因此C類PFI項目也是PPP規(guī)范季的“重災區(qū)”(詳情查看：規(guī)范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營)。
PPP過度融資更多的是一種階段性特征，薛濤建議 ，我們應辯證眼光，理性地對待。伴隨著市場的發(fā)展和管理理念的變更，未來項目類型和運作模式更加強調(diào)運營，很欣慰寧波固廢PPP項目是個強調(diào)運營的示范項目。
對于PPP項目來說，融資是一個必然的功能，但是過于強調(diào)融資特性有失偏頗。李德健認為，PPP項目要想做好，管理部門的理念要端正，融資不是主要目的，這兩年寧波固廢PPP項目量雖不多，但是我們以質(zhì)保量。
兩次招標競爭充分，寧波固廢PPP項目具有借鑒意義
寧波固廢產(chǎn)業(yè)園區(qū)是個整體，首創(chuàng)環(huán)境/康恒環(huán)境/開誠三家企業(yè)入駐，且相互配合協(xié)作。三廠項目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一推進”原則選址于原鄞州區(qū)洞橋鎮(zhèn)宣裴村寧波市固廢處置中心。其中，焚燒廠項目由鄞州區(qū)負責實施，廚余廠和餐廚廠項目由市城管局作為項目實施機構(gòu)，寧波市市容環(huán)衛(wèi)處和生活垃圾分類管理中心作為項目操作單位負責具體事務(wù)，三廠項目均采取PPP模式實施，其中焚燒廠和廚余廠項目于2015年9月被財政部列為第二批政府和社會資本合作示范項目，廚余廠項目于2017年5月被國家發(fā)改委列為第二批PPP項目典型案例。
據(jù)了解，2016年首創(chuàng)環(huán)境經(jīng)過兩次招投標取得了寧波廚余垃圾處理PPP項目，占地115畝，總設(shè)計處理規(guī)模為800噸/日，分兩期實施，總投資37660萬元,其中一期處理規(guī)模400噸/日，投資30066萬元，項目主要建設(shè)內(nèi)容包括廚余垃圾預處理系統(tǒng)、厭氧發(fā)酵系統(tǒng)、除臭系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、沼氣提純系統(tǒng)、市政配套設(shè)施及環(huán)保教育示范基地，主要接受寧波垃圾分類后產(chǎn)生的廚余垃圾。
回想寧波固廢PPP項目設(shè)計、建設(shè)、投資以及運營中間的林林總總，項目參與方和親歷者都有話說。
作為寧波廚余項目實施機構(gòu)代表，寧波城管局計劃財務(wù)處阮書英處長說到，寧波固廢PPP項目能成為示范項目案例，離不開寧波政府管理理念的變更?？陀^地說，寧波固廢處置中心非常適合PPP模式，我們也是在積極響應國家相關(guān)部門的號召，在垃圾處理領(lǐng)域全面實施PPP模式。通過PPP模式，讓政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情交給最擅長的企業(yè)，擺脫以往大包大攬，更加關(guān)注規(guī)則的制訂和監(jiān)管。
與寧波項目淵源較深，咨詢公司出身的陳婷婷表示，寧波市政府不僅意識到固廢項目適合采用PPP方式，而且成立專門PPP項目實施小組，小組成員固定，各部門人員的協(xié)同非常高效，對我感觸較深。
與垃圾焚燒項目相比，寧波廚余垃圾處理項目較為復雜，一是采用獨特的DBFOT(設(shè)計一建設(shè)一融資一經(jīng)營一移交)模式，與通常的BOT模式，它是一種將設(shè)計打包給社會資本方的技術(shù)路線；二是采取兩次招標模式。
關(guān)于兩次招標，陳婷婷解釋稱，就處理工藝而言，國內(nèi)廚余垃圾處理不像垃圾焚燒廠那樣成熟，技術(shù)路線“五花八門”，有干式、濕式、高溫、中溫、低溫等等。如果我們把技術(shù)路徑“定死”，社會資本方就沒有辦法發(fā)揮自身優(yōu)勢，所以實施兩階段招標。
第一階段進行技術(shù)招標，對所有的社會資本方進行了方案征集，參與方提交技術(shù)方案，政府擇優(yōu)確定方案；
第二階段，社會資本通過商務(wù)報價，競爭比選確定中標社會資本。
薛濤也指出，當時采取兩步招標，符合PPP項目競爭充分原則，充分發(fā)揮社會資本方的大智慧，避免主觀定死技術(shù)路線，把其他優(yōu)秀路線卡掉。
兩次招標的優(yōu)點顯而易見，陳婷婷認為，若貿(mào)然把工藝路線定下來，后期可能存在不合適、不匹配，造成經(jīng)濟和資源的浪費。
李德健也認為，兩次招標兩次環(huán)評，雖然過程曲折，但競爭非常充分，當時有17家公司報名，首創(chuàng)、中節(jié)能、桑德、瀚藍等11家知名企業(yè)參與技術(shù)投標，最終8家進入第二階段商務(wù)標報價。
第二階段通過整合優(yōu)化8家入圍單位技術(shù)方案，確定項目建設(shè)內(nèi)容、環(huán)保排放指標、產(chǎn)品資源化利用等邊界條件作為招標要求，4家社會資本參加競標，最終首創(chuàng)環(huán)境以一期項目總投30066萬元、廚余垃圾每噸處理單價198元中標。
首創(chuàng)環(huán)境副總裁胡再春曾在公開場合表示，早年間，公司將廚余垃圾處理的技術(shù)先從歐洲引進過來，在引進過來的基礎(chǔ)上進行了國產(chǎn)化改進。像厭氧系統(tǒng)的攪拌、預處理后沼渣的處理、系統(tǒng)的銜接等方面首創(chuàng)做了大量工作，正是由于這些基礎(chǔ)，所以在寧波項目才有機會中標。
在薛濤看來，國內(nèi)餐余垃圾PPP項目沒什么經(jīng)驗照搬，首創(chuàng)環(huán)境能夠在寧波項目打出自己的特色，穩(wěn)定達標運營，后端沼氣提純進入天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)，實屬不易。
作為寧波市規(guī)范PPP的模板項目，該項目實施過程中碰到了許多困難、走了許多彎路。李德健認為，主要個別審批部門無法領(lǐng)會國家PPP項目文件精神，未吃透國家大力推進PPP項目實施的主導思想，導致項目審批難，花費大量時間與精力與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，給后端建設(shè)留出時間不多。所以說寧波PPP實踐沒有最好，只有更好，永無止境！
原標題：新一輪PPP改革強調(diào)運營，寧波固廢PPP項目具有借鑒意義