2014年3月14日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代治水方針，堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，強(qiáng)調(diào)要用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌山水林田湖草治理?！跋到y(tǒng)治理”工作方針的提出，意義重大、要求明確，為新時(shí)代水利工作指明了方向，提供了遵循。

一、準(zhǔn)確把握“系統(tǒng)治理”的重要內(nèi)涵

總書(shū)記就“系統(tǒng)治理”發(fā)表了一系列重要論述，這些論述蘊(yùn)含著深刻的系統(tǒng)治理思維和思想。

總書(shū)記指出，要堅(jiān)持山水林田湖是一個(gè)生命共同體的系統(tǒng)思想，這是黨的十八屆三中全會(huì)確定的一個(gè)重要觀點(diǎn)。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存而實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條，水只是其中的一個(gè)要素。山水林田湖是一個(gè)生命共同體，形象地講，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。

總書(shū)記指出，要統(tǒng)籌山水林田湖治水。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面我們提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各要素，不能就水論水。要用系統(tǒng)論的思想方法看問(wèn)題，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)生命軀體，應(yīng)該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。

總書(shū)記指出，治水包括開(kāi)發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。治水要良治，良治的內(nèi)涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過(guò)程治理，分清主次、因果關(guān)系，找出癥結(jié)所在。 山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)。

總書(shū)記上述關(guān)于“系統(tǒng)治理”的重要論述，可以從對(duì)象、主體、環(huán)節(jié)、方法等四個(gè)方面來(lái)理解。

(一)從對(duì)象看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌山水林田湖草治理

總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，闡釋了水資源與其他自然生態(tài)要素之間唇齒相依的共生關(guān)系。山是流域水資源與降雨徑流的主源地，治水就應(yīng)做好山區(qū)水源涵養(yǎng);森林素有“綠色水庫(kù)”之稱，不僅能涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)河川徑流，而且能防止水土流失，保護(hù)土地資源;草是先鋒植物，素有“地球皮膚”的美稱，不僅能固沙保土，而且可為林木的生長(zhǎng)創(chuàng)造條件;農(nóng)田是天然透水性土地，深耕深松以土蓄水，是保護(hù)水資源的重要途徑;湖泊是水資源的重要載體，是調(diào)蓄洪水的主要水域空間，保護(hù)水域也就是保護(hù)水資源之“本”。埃及是一個(gè)曾創(chuàng)造了人類燦爛的文明古國(guó)，但古埃及為擴(kuò)大耕地、冶煉金屬等，濫伐森林、開(kāi)墾草原，植被破壞后，造成嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，最終形成雄偉的金字塔屹立在沙漠中的景象。因此，開(kāi)展水治理，應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性，深入研究山水林田湖草的共生關(guān)系，提出系統(tǒng)治理方案。

(二)從主體看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌發(fā)揮各方合力

總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社會(huì)治理，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。水治理是社會(huì)治理的有機(jī)構(gòu)成，同樣要貫徹推進(jìn)社會(huì)治理的總體要求，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同。系統(tǒng)治理作為新時(shí)代水利工作方針，是在我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、水問(wèn)題日益凸顯的新形勢(shì)下，黨和國(guó)家為促進(jìn)人與自然和諧，加快建設(shè)美麗中國(guó)，做出的戰(zhàn)略選擇。水問(wèn)題的復(fù)雜性以及涉水事務(wù)日益增多且越來(lái)越繁雜，決定了既要加強(qiáng)政府及有關(guān)部門(mén)的內(nèi)外協(xié)調(diào)配合，又要統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)各方治理合力。比如農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是我國(guó)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、解決用水浪費(fèi)的一個(gè)重要舉措，從試點(diǎn)到全面推廣，不僅需要政府及有關(guān)部門(mén)的合力推動(dòng)，還需要中央與地方的上下聯(lián)動(dòng)，更需要農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民等的協(xié)同參與。

(三)從環(huán)節(jié)看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌水的全過(guò)程治理

總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，治水要良治，良治的內(nèi)涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過(guò)程。我們不僅應(yīng)合理開(kāi)發(fā)水資源，也應(yīng)注重水資源高效利用;不僅應(yīng)重視源頭預(yù)防，也應(yīng)重視用水過(guò)程管控，還應(yīng)重視末端治理。比如甘肅等西北地區(qū)是嚴(yán)重缺水地區(qū)，在通過(guò)農(nóng)業(yè)取水許可和定額管控農(nóng)業(yè)供水、取水的同時(shí)，也應(yīng)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和高效節(jié)水灌溉，強(qiáng)化用水環(huán)節(jié)的管理。只有這樣，才能保證在相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)取水限額下獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。再如對(duì)水污染治理，既要嚴(yán)格入河排污許可和排污標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化源頭控制;也要實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，統(tǒng)籌推進(jìn)各行業(yè)節(jié)水，減少污水排放;還要開(kāi)展污水處理回用，加強(qiáng)污水末端治理。通過(guò)水的全過(guò)程治理，加快轉(zhuǎn)變用水方式，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)形成有利于可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式。

(四)從方法看，系統(tǒng)治理是要綜合運(yùn)用多種治理手段

總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉。堅(jiān)持系統(tǒng)治理方式多樣化，就是要綜合運(yùn)用工程、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、宣傳等手段，統(tǒng)籌解決水問(wèn)題。通過(guò)“大動(dòng)脈”與“毛細(xì)血管”并舉，連通骨干引調(diào)水工程與田間工程，優(yōu)化水資源配置格局，解決工程性缺水問(wèn)題;通過(guò)取水許可、排污許可或其他行政命令，強(qiáng)制用水單位履行必要義務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范取用水和排水行為;通過(guò)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、高效節(jié)水灌溉和生物農(nóng)藝技術(shù)、節(jié)水器具推廣等措施，提高用水效率，減少污水排放;通過(guò)實(shí)施水權(quán)交易和排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段，以市場(chǎng)機(jī)制解決水短缺、水環(huán)境污染等問(wèn)題;通過(guò)追究違法行為人的民事、行政和刑事法律責(zé)任，懲罰破壞水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等違法行為;通過(guò)加大宣傳引導(dǎo)力度，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，培育并提高公眾節(jié)水潔水意識(shí)等。

二、充分認(rèn)識(shí)“系統(tǒng)治理”的重要性和必要性

水與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)是相互作用、相互依賴、相互制約的有機(jī)整體。隨著人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展等，我國(guó)正面臨著水短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害和水災(zāi)害嚴(yán)重等新老水問(wèn)題。這些問(wèn)題既有自然因素，也有歷史原因，更有人類活動(dòng)影響，要想通過(guò)良治實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，就必須運(yùn)用系統(tǒng)論方法尋求水治理之道。

(一)水資源的戰(zhàn)略地位，要求從全局角度把握水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步。

總書(shū)記指出，我國(guó)水安全已全面亮起紅燈，高分貝的警訊已經(jīng)發(fā)出，部分區(qū)域出現(xiàn)水危機(jī)。河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族之危。水已經(jīng)成為了我國(guó)嚴(yán)重短缺的產(chǎn)品，成了制約環(huán)境的主要因素，成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的嚴(yán)重安全問(wèn)題。形成今天水安全嚴(yán)峻形勢(shì)的因素很多，根子上是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，把握失當(dāng)。沒(méi)有看到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力是有限的，是有不可抗拒的物理極限的。

因此，在水治理過(guò)程中，我們不能簡(jiǎn)單地就水論水，僅將水問(wèn)題看成是一種水短缺、水污染、水生態(tài)損害現(xiàn)象或者專業(yè)問(wèn)題，而應(yīng)立足水資源的戰(zhàn)略地位，準(zhǔn)確把握水與自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的緊密聯(lián)系。不僅要系統(tǒng)考慮水資源的流動(dòng)性、循環(huán)性、系統(tǒng)性等自然屬性，而且要系統(tǒng)把握水資源的社會(huì)屬性等，將水問(wèn)題置放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中予以理解、予以解決。

(二)新老水問(wèn)題的交織，要求系統(tǒng)把握各類水問(wèn)題之間的相互聯(lián)系

總書(shū)記指出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水安全中的老問(wèn)題仍有待解決，新問(wèn)題越來(lái)越突出、越來(lái)越緊迫。老問(wèn)題，就是地理氣候環(huán)境決定的水時(shí)空分布不均以及由此帶來(lái)的水災(zāi)害。新問(wèn)題，主要是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染。新老水問(wèn)題相互交織，給我國(guó)治水賦予了全新內(nèi)涵、提出了嶄新課題。

淮河

我國(guó)水資源供需矛盾突出，多年平均情況下全國(guó)缺水500多億m3，400多座城市缺水。水污染問(wèn)題突出，全國(guó)40%左右的河湖嚴(yán)重污染，淮河、海河、太湖、滇池等河湖水質(zhì)尤差，水污染已由地表水延伸到地下水，并由淺層向深層蔓延。不少地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擠占生態(tài)用水，導(dǎo)致河道斷流現(xiàn)象嚴(yán)重，湖泊濕地等敏感水域面積減少。全國(guó)面積大于10 km2的湖泊共有600多個(gè)，目前有200多個(gè)萎縮，近20年來(lái)全國(guó)濕地減少了近9萬(wàn)多km2。地下水嚴(yán)重超采形成大面積地面沉降。水土流失問(wèn)題嚴(yán)重，目前仍有近1/3的國(guó)土面積存在不同程度的水土流失。

由于事物發(fā)展的復(fù)雜性和不平衡性，水短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等往往不是以單一形式進(jìn)行，而是相互影響、相互疊加。水環(huán)境污染不僅降低一個(gè)流域、一個(gè)地區(qū)水域的凈化能力，更會(huì)減少流域、區(qū)域水資源的可利用量，加劇水資源供需矛盾;水短缺又會(huì)加劇水質(zhì)下降和水環(huán)境污染。更嚴(yán)重的是，水短缺、水環(huán)境污染達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)就有可能突破一個(gè)流域或區(qū)域水資源承載能力的極限，影響生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)行。因此，面對(duì)日益復(fù)雜的水問(wèn)題，應(yīng)以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌把握其特點(diǎn)與聯(lián)系，堅(jiān)持水量水質(zhì)水生態(tài)保護(hù)并重。

(三)水資源的流域特性，要求以流域?yàn)閱卧獙?shí)行系統(tǒng)治理

流域是以水為媒介, 由水、土、大氣等自然要素和人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而共同構(gòu)成的“自然-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)”復(fù)合系統(tǒng)。在流域系統(tǒng)內(nèi)部，任何一個(gè)區(qū)域子系統(tǒng)的變化或局部調(diào)整均將不可避免地對(duì)整個(gè)流域產(chǎn)生重要影響。上游水環(huán)境污染將直接損害下游地區(qū)的水資源質(zhì)與量，上游任意破壞水資源或者向下游肆意排污,不僅危害整個(gè)流域，最終也會(huì)殃及自身。

總書(shū)記指出，解決水供給問(wèn)題，要統(tǒng)籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村，一些地區(qū)為了增產(chǎn)糧食，過(guò)度開(kāi)發(fā)水資源，造成下游斷流、地下水超采，斬?cái)嘞掠蔚貐^(qū)地下水的補(bǔ)充水源，形成地下漏斗、地面沉降。長(zhǎng)此以往，必然導(dǎo)致耕地荒蕪、城市塌陷。這充分表明，水資源的流域循環(huán)決定了以流域?yàn)閱卧獙?shí)行系統(tǒng)治理，是實(shí)現(xiàn)水資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳途徑;否則，將造成難以挽回的后果。

因此，在水治理過(guò)程中應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是地表水還是地下水，都是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)整體，把某一個(gè)水源地、一個(gè)含水層視為孤立的單元進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，是導(dǎo)致各種水問(wèn)題的主要原因之一。我們應(yīng)系統(tǒng)把握水資源的流域特性，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，不能人為地按地區(qū)或城鄉(xiāng)界限予以物理分割，而應(yīng)按流域或自然單元進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游、地表水和地下水之間的聯(lián)系。

(四)古今中外的治水實(shí)踐表明，系統(tǒng)治理是解決我國(guó)水問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)選擇

從成功實(shí)踐看，早在公元前三世紀(jì)，戰(zhàn)國(guó)時(shí)李冰父子設(shè)計(jì)修建的都江堰工程就蘊(yùn)含著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼w觀念以及建設(shè)與管理并重的系統(tǒng)思維。通過(guò)先開(kāi)鑿玉壘山，解決水患;通過(guò)筑分水堰，把岷江水流分為內(nèi)江和外江兩股水道，根治水害;通過(guò)建造飛沙堰，解決溢洪排沙問(wèn)題;通過(guò)創(chuàng)立科學(xué)歲修方法，保障工程良性運(yùn)行，促進(jìn)工程長(zhǎng)期發(fā)揮綜合效用。時(shí)至今日浙江的“五水共治”同樣秉承“系統(tǒng)治理”思想。2013年，浙江省要求以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，這既是對(duì)水問(wèn)題的系統(tǒng)把握，也是對(duì)用水全過(guò)程的管控，更是對(duì)水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系的宏觀統(tǒng)籌。通過(guò)“五水共治”，逐漸實(shí)現(xiàn)浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量平衡發(fā)展的綠色之變。

從歷史教訓(xùn)看，從原蘇聯(lián)的黑土地流失到我國(guó)華北地區(qū)的地下水超采，則是未能統(tǒng)籌把握好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力之間的關(guān)系，有違“系統(tǒng)治理”的典型例證，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。再如1998年的長(zhǎng)江、嫩江和松花江特大洪澇災(zāi)害，其成因之一與沒(méi)有系統(tǒng)把握好山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的關(guān)系，存在著不可分割的緊密聯(lián)系。正因?yàn)槿绱耍?998年洪災(zāi)過(guò)后，黨中央國(guó)務(wù)院當(dāng)即做出了實(shí)施“天然林資源保護(hù)工程”的重大決策，要求全面停止長(zhǎng)江上游、黃河中上游地區(qū)和東北、內(nèi)蒙古等地區(qū)重點(diǎn)國(guó)有林和劃定的生態(tài)公益林的森林采伐。

古今中外的治水實(shí)踐，無(wú)不印證“系統(tǒng)治理”是成功解決水問(wèn)題的必由之路。因此，現(xiàn)代水治理，就必須運(yùn)用系統(tǒng)思維，準(zhǔn)確把握山水林田湖草的共生關(guān)系，深刻認(rèn)識(shí)水資源水環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌考慮防洪、供水、灌溉、生態(tài)等多種需求，優(yōu)化工程系統(tǒng)，調(diào)節(jié)江河系統(tǒng)，約束社會(huì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。

三、 深刻分析水利在“系統(tǒng)治理”方面的主要差距

系統(tǒng)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，與新時(shí)代新要求相比，水利在“系統(tǒng)治理”方面還存在不少差距，主要有：

(一)在水治理的全局關(guān)系把握上存在差距

水資源作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，受多種因素影響，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局與水資源承載能力關(guān)系的系統(tǒng)把握方面還存在一些不足。一些缺水地區(qū)只顧“GDP”的發(fā)展，布局了許多高耗水或者污染項(xiàng)目，忽視了水資源的承載能力，不僅破壞了當(dāng)?shù)厮Y源水環(huán)境，而且影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。還有，過(guò)去更多注重水供給端保障，而需求端的管理措施不夠有力，考慮不夠周全。比如我國(guó)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局未充分考慮水資源的承載能力，一些地區(qū)的傳統(tǒng)粗放灌溉農(nóng)業(yè)仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)。華北地區(qū)擔(dān)負(fù)著保障國(guó)家糧食安全的重任，農(nóng)業(yè)灌溉又是用水大戶，對(duì)于華北地區(qū)這個(gè)地表水資源嚴(yán)重匱乏的地區(qū)來(lái)說(shuō)，只能依靠開(kāi)采地下水來(lái)保障農(nóng)業(yè)用水需求，長(zhǎng)期的地下水開(kāi)采導(dǎo)致了今天的地下水超采等問(wèn)題。

(二)在水問(wèn)題的系統(tǒng)治理方法上存在差距

新老水問(wèn)題各具特點(diǎn)，需要以系統(tǒng)思維綜合運(yùn)用多種方法予以解決，但是在實(shí)踐中還存在一些差距。在水災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面，我國(guó)雖然形成了一套比較完整的系統(tǒng)，但在雨洪資源利用方面還缺乏通盤(pán)考慮。在水短缺應(yīng)對(duì)方面，部分地方更多依靠外調(diào)水等“開(kāi)源”方法，而沒(méi)有從調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造等“節(jié)流”方面統(tǒng)籌考慮。在水污染防治方面，不僅污水排放標(biāo)準(zhǔn)和污水處理循環(huán)利用率較低，而且生產(chǎn)建設(shè)單位的意識(shí)也普遍較低。水生態(tài)修復(fù)尚處于治理的窗口期，更有待系統(tǒng)深入研究。在水問(wèn)題的相互關(guān)系把握方面，對(duì)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害的相互關(guān)聯(lián)認(rèn)識(shí)不深，統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理的相關(guān)措施尚不完善。

(三)在水問(wèn)題的系統(tǒng)治理能力上存在差距

水問(wèn)題系統(tǒng)治理能力欠缺，既表現(xiàn)為人員能力建設(shè)存在一些不足，也表現(xiàn)為部分制度建設(shè)滯后等。在人員能力建設(shè)方面，基層水治理能力還比較欠缺。比如我國(guó)部分市、縣級(jí)水利部門(mén)水資源管理人員還嚴(yán)重不足，特別是專業(yè)技術(shù)人員比較缺乏，難以滿足水資源管理工作需要。在制度建設(shè)方面，流域綜合立法、節(jié)水與地下水管理立法等還比較滯后，水資源規(guī)劃論證方面還缺乏宏觀政策引導(dǎo)，生態(tài)水量保障制度建設(shè)有待加強(qiáng)，影響依法治水工作的深入推進(jìn)。在基礎(chǔ)保障方面，水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控比較薄弱，對(duì)工農(nóng)業(yè)取用水大戶監(jiān)控還不到位，特別是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量率更低。最嚴(yán)格水資源管理制度不是最嚴(yán)格，一個(gè)重要原因就是缺少完善的水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系的支撐，無(wú)法有效獲得最基礎(chǔ)、最真實(shí)的數(shù)據(jù)。

四、落實(shí)“系統(tǒng)治理”工作方針，加快建設(shè)美麗中國(guó)

深入學(xué)習(xí)貫徹總書(shū)記關(guān)于系統(tǒng)治理的重要論述，要求我們始終站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，針對(duì)水利在系統(tǒng)治理方面存在的突出問(wèn)題或者薄弱環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握山水林田湖草系統(tǒng)治理的新要求，運(yùn)用系統(tǒng)思維推進(jìn)各項(xiàng)工作。

(一)運(yùn)用系統(tǒng)思維做好水治理的頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)的核心在頂層，必須加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)，實(shí)施規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)改革銜接，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，形成工作合力，有序推進(jìn)。

1.做好部門(mén)協(xié)同。貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求,找準(zhǔn)水利定位，強(qiáng)化水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村等涉水部門(mén)的系統(tǒng)治理合力，建立健全水治理長(zhǎng)效機(jī)制。水利部門(mén)應(yīng)以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和全面推行河(湖)長(zhǎng)制為抓手，推動(dòng)建立水資源督察制度，凝聚各方合力，統(tǒng)籌解決河湖問(wèn)題。自然資源部門(mén)應(yīng)推進(jìn)自然資源所有權(quán)“分散管理”到“統(tǒng)一管理”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)自然資源的保值增值。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持由“點(diǎn)穴式”治污模式向“系統(tǒng)化”治污模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理。住建部門(mén)應(yīng)按照城市人民政府確定的供水、節(jié)水、排水和污水處理回用方面的治理體制，推進(jìn)污水處理再利用，統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)水問(wèn)題。發(fā)改、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、財(cái)政等涉水部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，調(diào)整經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、種植和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，促進(jìn)用水方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)和綠色發(fā)展。

2.做好規(guī)劃協(xié)調(diào)。按照國(guó)家、流域、區(qū)域三級(jí)和綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃兩類的要求，立足國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體戰(zhàn)略布局，系統(tǒng)把握好流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃之間的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施“多規(guī)合一”，通過(guò)規(guī)劃確定的布局和“紅線”，嚴(yán)格規(guī)范和約束各項(xiàng)涉水活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調(diào)。以提升供水保障能力為重點(diǎn)，建立健全以全國(guó)水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、飲水安全規(guī)劃、灌溉發(fā)展總體規(guī)劃、地下水利用與保護(hù)規(guī)劃、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃、非常規(guī)水源利用規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。以保護(hù)水環(huán)境水生態(tài)為重點(diǎn)，建立健全以全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃為基礎(chǔ)，主要河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃和坡耕地整治規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。以加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)為重點(diǎn)，建立健全以流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃、全國(guó)抗旱規(guī)劃為基礎(chǔ)，中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。

3，做好改革銜接。以全局視角分析各類水問(wèn)題及相互關(guān)系，在水資源剛性約束前提下，平衡供給側(cè)與需求側(cè)的關(guān)系，注意不同改革內(nèi)容和節(jié)奏的銜接。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注意不同改革內(nèi)容和節(jié)奏的銜接，著力解決影響改革推進(jìn)的難點(diǎn)問(wèn)題。比如針對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革全面推廣存在的精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金缺乏穩(wěn)定渠道等制約因素，要建立以地方財(cái)政為主的精準(zhǔn)補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制，中央財(cái)政通過(guò)開(kāi)辟新的資金渠道或優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)安排資金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持地方實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼，解決改革推廣的難點(diǎn)問(wèn)題。堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)不同改革的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮改革組合拳作用。比如通過(guò)小型水利工程產(chǎn)權(quán)與水權(quán)改革的有機(jī)結(jié)合，調(diào)動(dòng)農(nóng)民用戶協(xié)會(huì)和農(nóng)民用水管水的積極性。另外，應(yīng)組織開(kāi)展系統(tǒng)治理頂層設(shè)計(jì)方面的重大課題研究，統(tǒng)籌謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)運(yùn)用系統(tǒng)思維推進(jìn)流域綜合治理

立足水資源的流域特性，以明確和強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)職責(zé)定位為依托，健全協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

1.明確和強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的要求，以流域?yàn)閱卧?，?qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃引領(lǐng)、督促指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的職責(zé)，對(duì)流域范圍內(nèi)的水資源實(shí)行系統(tǒng)化管理，明確治理總體目標(biāo)和要求。以抓好流域用水總量控制、水資源配置、水利工程聯(lián)合調(diào)度、重要控制斷面水文監(jiān)測(cè)、重大項(xiàng)目審批、“三條紅線”考核評(píng)估、綜合執(zhí)法監(jiān)管等工作為重點(diǎn)，以推動(dòng)流域綜合立法為途徑，建立一套適應(yīng)水資源流域特性的治理制度，實(shí)現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置和高效利用，以及水體的良性循環(huán)和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。

2.建立健全流域協(xié)商機(jī)制。通過(guò)建立健全省際聯(lián)席會(huì)議、專業(yè)委員會(huì)、流域領(lǐng)導(dǎo)小組、流域協(xié)調(diào)理事會(huì)、流域管理委員會(huì)等機(jī)制，為統(tǒng)籌解決流域重大問(wèn)題提供溝通交流平臺(tái)。流域機(jī)構(gòu)要根據(jù)本流域的特點(diǎn)和需要協(xié)商的管理事項(xiàng)的工作要求，明確協(xié)商程序和工作規(guī)則，并根據(jù)協(xié)商工作需要決定相應(yīng)協(xié)商機(jī)制組織形式，并指定或成立協(xié)商組織辦事機(jī)構(gòu)。協(xié)商機(jī)制建設(shè)主要針對(duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和防治水害工作中涉及流域整體利益的事項(xiàng)，以及流域機(jī)構(gòu)與省級(jí)行政區(qū)事權(quán)沒(méi)有劃分或規(guī)定不明確的事項(xiàng)。比如省際水事糾紛調(diào)處、省際水量年度調(diào)度計(jì)劃以及旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案的擬定、水資源調(diào)查評(píng)價(jià)等。

3.促進(jìn)流域綠色發(fā)展。以統(tǒng)籌流域水資源管理為途徑，在考慮到流域水問(wèn)題一般性特點(diǎn)的同時(shí)，因河施策，針對(duì)不同流域可能存在的水短缺、水環(huán)境污染或者水生態(tài)損害問(wèn)題，有針對(duì)性地將產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模等作為流域治理的重要因素綜合考慮，結(jié)合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等特點(diǎn)，統(tǒng)籌做好水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)，提高水資源要素與其他經(jīng)濟(jì)要素的適配性、水利發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

(三)運(yùn)用系統(tǒng)思維解決突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)

我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的水問(wèn)題，迫切需要運(yùn)用系統(tǒng)思維，既要做到對(duì)各類水問(wèn)題的心中有數(shù)，也要把握好當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題或者薄弱環(huán)節(jié)，明確工作重點(diǎn)。

1.針對(duì)華北地區(qū)地下水超采問(wèn)題。按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的要求，立足華北地區(qū)的實(shí)際情況，從全局角度布局華北地區(qū)的發(fā)展。今后應(yīng)綜合考慮華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和水資源承載能力，堅(jiān)持“一增一減”的辯證思維，挖掘調(diào)水工程潛力，提升供水保障能力;通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)改造等多種途徑厲行節(jié)約，在開(kāi)源的同時(shí)實(shí)現(xiàn)節(jié)流。要充分認(rèn)識(shí)到若華北地下水超采問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，同樣會(huì)影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)糧食安全。

2.針對(duì)地下水污染加劇問(wèn)題。堅(jiān)持預(yù)防為主，綜合防治。加快推動(dòng)國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程建設(shè)，組織開(kāi)展地下水污染狀況調(diào)查評(píng)估，全面摸清我國(guó)地下水污染情況，分區(qū)域設(shè)置治理區(qū)、防控區(qū)與普通保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)地下水環(huán)境監(jiān)管。堅(jiān)持地上與地下防治、點(diǎn)源與面源污染防治相結(jié)合，建立健全地下水飲用水水源風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格控制影響地下水的城鎮(zhèn)污染，強(qiáng)化重點(diǎn)工業(yè)地下水污染防治，分類控制農(nóng)業(yè)面源對(duì)地下水污染，有計(jì)劃地開(kāi)展地下水污染修復(fù)。系統(tǒng)把握問(wèn)題和原因之間的關(guān)系，嚴(yán)控高耗能和高污染行業(yè)新增產(chǎn)能，大力推行清潔生產(chǎn)。制(修)訂重點(diǎn)行業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制公開(kāi)重污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息，加大違法行為的處罰力度，用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和法律“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.針對(duì)日益嚴(yán)峻的河湖問(wèn)題。以全面推行河(湖)長(zhǎng)制為重要抓手和平臺(tái)，凝聚各方合力。堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)，整合水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門(mén)的力量，加快形成黨政齊抓、上下共管、橫向到邊、縱向到底的工作格局。要以統(tǒng)籌解決好侵占河湖、圍墾河湖、河湖污染、河道斷流、湖泊萎縮等問(wèn)題為重點(diǎn)，強(qiáng)化生態(tài)空間管控，嚴(yán)格水域岸線管理和執(zhí)法監(jiān)管，實(shí)行最嚴(yán)格的河湖管理和保護(hù)措施，有效遏制亂圍亂堵、亂占亂建、亂采亂挖、亂排亂棄等違法行為，引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與河湖資源紅線管控相適應(yīng)。要找準(zhǔn)河湖治理機(jī)制存在的短板，針對(duì)跨界河湖邊界監(jiān)管滯后等問(wèn)題，促進(jìn)流域與區(qū)域相結(jié)合的河(湖)長(zhǎng)管理體系落到實(shí)處并發(fā)揮積極作用，實(shí)施跨界雙河(湖)長(zhǎng)制，由兩地政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任跨界河湖的河(湖)長(zhǎng)，深化聯(lián)合治水模式，打破地域限制，共同推進(jìn)跨界河湖治理;特別是針對(duì)鄉(xiāng)村跨界河湖，可以互換河(湖)長(zhǎng)，交叉監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。

4.加快發(fā)展生態(tài)水利。遵循生態(tài)平衡要求，系統(tǒng)研究和正確處理水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮水利部門(mén)在水資源統(tǒng)一調(diào)配和生態(tài)水量監(jiān)督管理方面的作用。要加強(qiáng)河湖生態(tài)水量保障，綜合考慮河湖氣候水文特征、水資源稟賦條件、開(kāi)發(fā)利用狀況及生態(tài)功能定位等因素，堅(jiān)持分區(qū)分類、分時(shí)分段，明確不同類型河湖生態(tài)水量確定的準(zhǔn)則，科學(xué)確定河湖及其主要控制斷面的生態(tài)水量保障目標(biāo)，維護(hù)河湖生態(tài)健康。要發(fā)揮水利工程生態(tài)保護(hù)作用。對(duì)新工程，按照滿足工程結(jié)構(gòu)完整性、工程運(yùn)行安全性和可持續(xù)性、水生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)的原則，立足不同地域特征及需求進(jìn)行具體部署，建立有利于促進(jìn)生態(tài)水利工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和維護(hù)的運(yùn)作機(jī)制，盡可能減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響;對(duì)老工程，在發(fā)揮防洪、供水、灌溉等作用的同時(shí)，提升工程的生態(tài)保護(hù)功能。

(四)運(yùn)用系統(tǒng)思維強(qiáng)化監(jiān)督管理

堅(jiān)持“硬件”和“軟件”兩手抓，既強(qiáng)化信息管理和計(jì)量監(jiān)控系統(tǒng)等基礎(chǔ)保障，也強(qiáng)化制度保障和能力建設(shè)。

1.強(qiáng)化技術(shù)支撐。堅(jiān)持信息管理系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)維相結(jié)合以及水資源管理與高新技術(shù)相融合，夯實(shí)水資源管理技術(shù)基礎(chǔ)。完善國(guó)家水資源信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中央?流域?省三級(jí)平臺(tái)互聯(lián)互通，所有水資源業(yè)務(wù)和信息互聯(lián)共享;推動(dòng)水資源計(jì)量監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，尤其要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控體系建設(shè)，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理考核制度提供技術(shù)支撐。強(qiáng)化國(guó)家水資源信息管理系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)，提高水資源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)率、完整性、時(shí)效性。以完善水資源管理系統(tǒng)建設(shè)為支撐，建立健全水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化水資源安全風(fēng)險(xiǎn)防控。按照智慧水利建設(shè)要求，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)與水資源管理工作深度融合。

2.強(qiáng)化依法治水。堅(jiān)持立法與執(zhí)法、流域立法和專項(xiàng)立法、制法與修法相結(jié)合，完善水資源法律保護(hù)體系。增設(shè)破壞水工程和水文設(shè)施罪、非法取水罪、水污染罪等，健全水資源刑法保護(hù)制度，構(gòu)建民事、行政和刑事三位一體的法律體系。立足水資源流域特性，推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河法》等流域綜合立法。適應(yīng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，推動(dòng)出臺(tái)《節(jié)約用水條例》和《地下水管理?xiàng)l例》等專項(xiàng)行政法規(guī)及規(guī)劃水資源論證等政策性文件。適應(yīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求，修訂《水法》等法規(guī)，明確水治理體制法律地位。以全面推行河(湖)長(zhǎng)制為途徑，統(tǒng)籌各部門(mén)執(zhí)法合力，推進(jìn)水利聯(lián)合執(zhí)法。

3.強(qiáng)化能力建設(shè)。堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合，強(qiáng)化水利部門(mén)(特別是基層水利部門(mén))系統(tǒng)治理能力建設(shè)。抓住本次機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，多措并舉加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè);實(shí)施政策創(chuàng)新，拓展引人進(jìn)人渠道，改善人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu);加大對(duì)口幫扶力度，實(shí)施菜單式培訓(xùn)、訂單培養(yǎng)和組團(tuán)式技術(shù)援助，不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者貧困地區(qū)系統(tǒng)治理能力;依托河(湖)長(zhǎng)制平臺(tái)，凝聚各方合力，更好地履職盡責(zé)。

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