根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報》數(shù)據(jù)顯示，管理庫累計落地項目數(shù)4089個、投資額6.3萬億元，落地率達到49.3%。尤其是今年1-9月，新增落地項目1360個、投資額1.7萬億元，PPP項目落地率上升了11.1%。我國PPP經(jīng)過四年來的發(fā)展，迎來了大量項目簽約落地，并逐漸進入到開工建設(shè)階段。如何做好預(yù)算編制、績效考核、項目后評估等項目全生命周期管理工作，成為PPP項目落地后各方關(guān)注的重點。
2018年12月，J江蘇省財政廳出臺《關(guān)于建立全省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期法律顧問制度的意見》（以下簡稱“意見”）?！兑庖姟吠ㄟ^合法合規(guī)硬性約束，推進PPP項目全生命周期的監(jiān)控和管理，在全國建立了首個PPP全生命周期法律顧問制度，對當(dāng)?shù)豍PP規(guī)范發(fā)展提供有力的政策支撐。PPP項目全生命周期管理對維護政府經(jīng)濟活動安全、防范和化解重大風(fēng)險的具有重要意義，筆者認(rèn)為《意見》的實施不應(yīng)局限于一省，而應(yīng)在全國范圍內(nèi)推廣。此外，在PPP項目全生命周期管理中還應(yīng)關(guān)注以下幾點：
一是注重全生命周期數(shù)據(jù)積累和使用。PPP從“識別”、“準(zhǔn)備”、“采購”、“執(zhí)行”到“移交”階段，是一個由粗到細(xì)，由淺入深的過程，PPP全生命周期中會產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)的積累以及同外部數(shù)據(jù)、項目自身發(fā)展數(shù)據(jù)的比較，有利于梳理PPP項目演進過程，逐步進行全生命周期的管理把控，更能為未來PPP項目規(guī)范開展提供很好的參考。例如，PPP物有所值評價中，參照項目的選取、風(fēng)險發(fā)生的概率和政府支出情況的測算等都依賴大量項目數(shù)據(jù)的積累，而且通過數(shù)據(jù)校驗，可以清晰的看出政府對PPP項目的支出是否符合財政承受能力論證，PPP項目是否真正做到物有所值。
二是加強績效考核和付費的監(jiān)管。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出積極開展包括PPP項目在內(nèi)的，涉及一般公共預(yù)算等財政資金的績效管理?？冃Э己耸钦顿M的依據(jù)，績效考核的優(yōu)劣關(guān)系到政府對PPP付費支出有效性和安全性。因此，應(yīng)加強績效考核和付費的監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管機制，保證考核的獨立性，并對績效完成情況進行定期檢查和跟蹤，保證政府付費支出與績效考核情況相匹配。
三是強化風(fēng)險防控。PPP風(fēng)險涉及面復(fù)雜，實際操作中也很難將風(fēng)險進行完全合理的分配。政府方不能以為設(shè)定好風(fēng)險分配框架、簽訂了合同就可以完全放手。應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)、運營實際情況梳理項目風(fēng)險點，從而構(gòu)建風(fēng)險防控體系。及時監(jiān)控和反應(yīng)項目風(fēng)險情況，對政府、社會資本等各方進行重要風(fēng)險提示，以及時規(guī)避項目風(fēng)險。
四是做好信息公示。信息公示是促進PPP項目各參與方誠實守信、嚴(yán)格履約的保障之一。PPP快速發(fā)展過程中，一些機構(gòu)違規(guī)操作積累的風(fēng)險不容忽視。除了對財政承受能力、績效考核結(jié)果、咨詢機構(gòu)信息等予以公示外，還應(yīng)對政府實際支出與財政承受能力論證結(jié)果的偏離程度、績效考核與物有所值評價比較情況、風(fēng)險發(fā)生情況等信息予以公示。做好信息公示，推動PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展，意在正本清源，為PPP可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。
PPP項目良性運作離不開優(yōu)質(zhì)的咨詢，在PPP規(guī)范化推進的新階段，對咨詢機構(gòu)也提出了更高的要求：
一是需要具備先進的服務(wù)理念。PPP重視的是項目的提質(zhì)增效，是公共服務(wù)的改革創(chuàng)新，是政府治理模式的創(chuàng)新，而不是為了急功近利上項目，亦或是變相融資的手段。各地開展“一案兩評”等項目前期工作中，一般會委托專業(yè)咨詢機構(gòu)編制相關(guān)報告，咨詢機構(gòu)的責(zé)任意識和規(guī)范性操作程度，將會很大程度上影響項目后期執(zhí)行的質(zhì)量。在現(xiàn)階段PPP更為規(guī)范化的發(fā)展時期，更是要求咨詢機構(gòu)有嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度、嚴(yán)格的自律標(biāo)準(zhǔn)，能夠不因政府和社會資本方的壓力保持咨詢工作的獨立性，保持對項目的專注負(fù)責(zé)。
二是具備長期服務(wù)的能力和意愿。PPP項目周期普遍較長，其中涉及“一案兩評”編制、運營中期評估和績效評價，以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財務(wù)、采購代理、資產(chǎn)評估等都需要咨詢機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。這就需要咨詢機構(gòu)公司規(guī)模、從業(yè)年限、內(nèi)部組織架構(gòu)、人員穩(wěn)定程度等各方面能夠滿足長期服務(wù)于PPP項目的要求。同時，還需要咨詢機構(gòu)具有長期服務(wù)的意愿，能夠在PPP領(lǐng)域深耕細(xì)作，長期積累PPP項目經(jīng)驗和知識，做到與項目共成長。
三是需要擁有專業(yè)的團隊力量。PPP項目通常具有投資金額大、合作周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、風(fēng)險防控壓力較大等特點。咨詢機構(gòu)除了具有編寫“一案兩評”的能力外，還需要對公司運營、管理咨詢、行業(yè)研究、項目投融資等情況有深刻的理解，這就要求咨詢團隊不單具備工程、技術(shù)知識，而且有金融、財務(wù)、法律、行業(yè)等方面的綜合知識，能夠為項目提供全方位、一體化的咨詢服務(wù)。這樣才能確保項目質(zhì)量能夠經(jīng)受時間檢驗，減少項目執(zhí)行過程中的風(fēng)險。
四是需要具備豐富的資源渠道。咨詢機構(gòu)作為政府和社會資本的智庫，其作用伴隨著PPP項目整個生命周期。尤其對地方政府而言，往往較為依靠咨詢機構(gòu)的專業(yè)建議。PPP項目能夠高質(zhì)量運行，還涉及選擇社會資本、項目投融資、項目績效考核、社會資本退出、資產(chǎn)證券化等諸多難題。更需要咨詢機構(gòu)不僅能夠編寫“方案”，而且能夠依靠自身資源幫助政府選擇優(yōu)質(zhì)的社會資本，幫助企業(yè)順利融資、打通產(chǎn)業(yè)上下游等，為PPP項目全方位提升質(zhì)量和價值。
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