上篇回顧：蘭亞軍：淺析“垃圾分類指數(shù)”制度的建立和應(yīng)用

前面的文章講了，要解決垃圾分類的問題，首先要解決垃圾收運處環(huán)節(jié)中的分類投放、收集、運輸、處理的“全產(chǎn)鏈”的問題。否則，居民分類后又混在一起就沒有實質(zhì)的意義，同時，反過來又會影響居民垃圾分類的熱情。

要解決產(chǎn)業(yè)鏈的問題，關(guān)鍵兩個問題需要解決;一是整個產(chǎn)業(yè)鏈如何打通并有合理的利潤，二是如何保證原利益相關(guān)方的利益?

一、目前收運處環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀

1、垃圾投放、收集、運輸和處理基本都是混合的

我國垃圾分類理念的提出，最早可以追溯到上個世紀五十年代。1957年12月12日，《北京日報》發(fā)表文章說，“生活垃圾要分類收集”。

時至今日，60年的時間過去了，除極少數(shù)垃圾分類試點城市的少數(shù)試點區(qū)域能做到分類投放、收集、運輸處理外，絕大部分城市都是“混合收集、混合運輸、混合處理”。

2、垃圾投放、收集、運輸、處理各環(huán)節(jié)脫節(jié)

由于歷史等方面的原因，很多地方，垃圾收運處各環(huán)節(jié)是脫節(jié)的，收集、運輸、處理不是一個市場主體。通常的情況是，從居民小區(qū)到垃圾轉(zhuǎn)運站，是由物業(yè)公司或居委會指派，一般是按每戶收取一定的費用承包給私人。轉(zhuǎn)運站到填埋廠或焚燒發(fā)電廠的垃圾清運是一個公司，一般是環(huán)衛(wèi)部門自己組織人員清運或由一家公司負責(zé);填埋廠或焚燒發(fā)電廠是一家公司，一般是政府采取BT、BOT等模式特許經(jīng)營。相對來說，填埋廠由于沒有明確的商業(yè)模式，一般由當(dāng)?shù)卣某枪墉h(huán)衛(wèi)部門負責(zé)管理。而焚燒發(fā)電廠，由于有清晰的商業(yè)模式，都是以BT、BOT等模式特許經(jīng)營給市場主體。同時，整個區(qū)域的環(huán)衛(wèi)保潔又是其它公司在做，很多時候，同時有幾家環(huán)衛(wèi)公司在做。可以看出，整個收運處環(huán)節(jié)呈現(xiàn)“割裂化”和“碎片化”的局面。

3、垃圾收運處各環(huán)節(jié)都是按垃圾產(chǎn)生量是來收費和補貼的。

目前，垃圾收運處各環(huán)節(jié)都是按垃圾產(chǎn)生量是來收費和補貼的，也就是說按現(xiàn)有的收運體系，一方面簡單方便，因為每個環(huán)節(jié)都不需要分類，都很方便。另一方面，各環(huán)節(jié)是按垃圾產(chǎn)生的量來收費或補貼的，垃圾產(chǎn)生的量越多，各相關(guān)企業(yè)收入或補貼就越多?，F(xiàn)在要進行垃圾分類了，一方面，由于相應(yīng)政策不配套，分類后的東西沒有去處;另一方面，垃圾由一袋分成三袋或四袋，收集、運輸、處理的成本都要增加;再者，在現(xiàn)有的補貼制度下，分類、減量做得做好，收集、運輸、處理的垃圾量就越少，相應(yīng)的，企業(yè)的收入就會越少。如果收運處各環(huán)節(jié)的制度設(shè)計不改變，特別是按量補貼的制度不改變，企業(yè)是沒有動力去做垃圾分類的。非但沒有動力，反而會有阻力，因為畢竟垃圾分類“動了別人的奶酪”。

二、目前收運處環(huán)節(jié)的弊端

1、產(chǎn)業(yè)鏈不同的主體，有經(jīng)濟效益或價值高的收走了。

垃圾的收集、運輸、處理、回收，由于由不同性質(zhì)的單位、無組織的人群操作，一方面因多個利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關(guān)系難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾收、運、處理及回收各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，難以有效地做好垃圾分類處理工作。

2、垃圾處理服務(wù)供給與需求相分離

目前，很多地方出現(xiàn)垃圾處理供給與需求相分離的局面，也不利于垃圾分類處理行業(yè)的發(fā)展。垃圾處理企業(yè)比如垃圾填埋廠，特別是垃圾焚燒發(fā)電廠，只需要面向政府，完成政府送來的垃圾處理任務(wù)，達到政府規(guī)定的處理標(biāo)準(zhǔn)，即可向政府領(lǐng)取服務(wù)費(處理費);而垃圾處理服務(wù)的需求者(同時也是垃圾排放者)也只需要面向政府，不與后面的收運企業(yè)及處理企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。這是目前廣泛實行的政府購買與分配垃圾處理服務(wù)的垃圾處理組織形式。

垃圾處理服務(wù)的需求者與供給者被政府分離，既不直接交易，也不直接協(xié)商價格、服務(wù)要求等供需事項，致使垃圾處理失去了應(yīng)有的經(jīng)濟活動和市場行為的要素，加深了垃圾處理似乎只是政府管理和社會公益活動的印象，阻礙了從垃圾處理到垃圾分類管理再向垃圾綜合治理的轉(zhuǎn)變，不利于垃圾分類處理行業(yè)的發(fā)展。

3、增加政府財政的投入

在目前的管理體制下，再生資源及垃圾中可回收有經(jīng)濟價值的部分都被個人或小團體拿走了，而沒有回收價值的或?qū)ι鐣h(huán)境有危害的部分卻被甩給了社會和政府，從而加大政府財政的負擔(dān)。又由于產(chǎn)生者的垃圾處理費沒有和垃圾產(chǎn)生量“掛上鉤”，結(jié)果，垃圾量產(chǎn)生得很快，使得政府財政不堪重負。

三、垃圾分類需要收運處環(huán)節(jié)新建和重構(gòu)。

1、收運處各環(huán)節(jié)需要分類

垃圾分類是系統(tǒng)工程，需要分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理。其實，在一前一后應(yīng)再加“分類宣傳”和“分類利用”環(huán)節(jié)，共六個環(huán)節(jié)，而且這個六環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，一個環(huán)節(jié)出了問題，整個鏈條就功虧一簣了。

2、各環(huán)節(jié)一體化，收集、運輸、處理最好是一個主體。

為保證各環(huán)節(jié)有機銜接，高效配合，需要收運處用一體化，最好是一家公司，或聯(lián)合體。從這個意義上講，目前的環(huán)衛(wèi)一體化是發(fā)展的方向。應(yīng)該在環(huán)衛(wèi)一體化的基礎(chǔ)上，將垃圾分類納入其中，并進行相應(yīng)的制度設(shè)計，我們將這種稱為“新環(huán)衛(wèi)一體化”。

3、各環(huán)節(jié)不再是按垃圾量來核算。

前面也講了，垃圾分類的根本目的就是從源頭減少垃圾量的產(chǎn)生，其次，是對已產(chǎn)生的垃圾進行分類，進入再生資源或生化處理，以減少進入后端處理的量，從而減少后端的壓力。

要讓這樣的目的實現(xiàn)，如何保障各環(huán)節(jié)的利益?這是問題的關(guān)鍵。如果現(xiàn)有相關(guān)制度特別是補貼制度不改變，勢必就造成了垃圾分類工作做得越好，進入填埋廠和焚燒發(fā)電廠的垃圾越少，企業(yè)得的錢也越少，勢必會造成整個產(chǎn)業(yè)鏈無法建立。

四、垃圾分類的解決之道

1、制度設(shè)計決定垃圾分類的成敗

垃圾分類是一項龐大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，需要系統(tǒng)思考和系統(tǒng)解決。要注重它的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注重頂層設(shè)計和制度設(shè)計。制度設(shè)計決定垃圾分類的成敗。

2、建立“共建、共治、共享”的治理格局

根據(jù)“激勵相容”的經(jīng)濟學(xué)理論(所謂激勵相容，指在市場經(jīng)濟中，每個理性經(jīng)濟人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行為行動;如果能有一種制度設(shè)計，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度設(shè)計，就是“激勵相容”)。從我國實際和所處發(fā)展階段出發(fā)，通過科學(xué)、合理的制度設(shè)計和制度安排，充分調(diào)動地方政府、企業(yè)、社會、居民“四個主體”的積極性，做到“共建、共治、共享”的”互動共治”的治理格局。而治理的本質(zhì)是“制度設(shè)計”，通過制度設(shè)計，將垃圾分類一步一個腳印地走下去，最終達到垃圾分類的目標(biāo)!

3、抓好主要矛盾——產(chǎn)業(yè)鏈盈利

當(dāng)然，最關(guān)鍵的是要抓住主要矛盾。毛澤東同志說：“在復(fù)雜事物的發(fā)展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和影響其他矛盾的存在和發(fā)展”。

抓住了這個主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多問題就迎刃而解了。在垃圾分類這項工作中，主要矛盾或者說最重要的事只有關(guān)一件——盈利， 這里說的盈利是整個產(chǎn)業(yè)鏈盈利。這需要制度的重構(gòu)和設(shè)計，那如何重構(gòu)和設(shè)計呢?我們先來看下面“犯人船”的故事。

五、“犯人船”的內(nèi)涵

18世紀英國探險家發(fā)現(xiàn)澳洲并宣布其為英國屬地，為了開發(fā)蠻荒的澳洲，政府決定將已經(jīng)判刑的囚犯運往澳洲，這樣既解決了英國監(jiān)獄人滿為患的問題，又能給澳洲送去豐富的廉價勞動力資源。

從英國到澳大利亞，要穿過大西洋和印度洋，需幾個月的航程。從成本角度考慮，運送犯人的工作不是由政府承擔(dān)，而是采取“公務(wù)外包”，交由英國私人商船承包，運費由政府按上船的犯人數(shù)與私人船主結(jié)算。

英國政府把運送犯人的工作承包給了一些私人船主，開始，以上船的犯人數(shù)支付船主費用。當(dāng)時運送犯人的船只多是由破舊的貨船改裝而成，條件十分惡劣。而船主為了牟取暴利，上船前盡可能多裝犯人，一旦按人數(shù)拿到了錢，就對這些犯人的死活不聞不問。3年間，從英國運到澳洲的犯人在船上的死亡率高達12%，有一艘“神海號”的船，424個犯人竟然死了158個，死亡率達37%，這么高的死亡率使英國政府不僅在經(jīng)濟上蒙受巨大損失，而且在道義上引起社會上強烈的譴責(zé)。

在雙重壓力之下，英國政府開始想辦法解決運囚過程的高死亡率難題。一種做法是進行傳統(tǒng)的道德說教，讓私人船主良心發(fā)現(xiàn)，改惡從善，不圖私利，為罪犯創(chuàng)造更好的生活條件，亦即寄希望于船主人性的改善。另一種做法是由政府進行行政干預(yù)，政府往每艘船上派一名監(jiān)督官員，再派一名醫(yī)生負責(zé)犯人的醫(yī)療衛(wèi)生，同時還對犯人在船上的生活標(biāo)準(zhǔn)做了硬性規(guī)定。但是，兩大措施都以失敗而告終。

“人為財死，鳥為食亡”，對于出于逐利目的私人船主，政府企圖以道德說教來改變貪婪成性又有點海盜作風(fēng)的船主的人性，無異于緣木求魚。原來一些船主為貪圖暴利而賄賂官員和醫(yī)生，一些堅持正義的官員、醫(yī)生不肯就范，便被扔到大海里喂魚，落得個尸骨無存，這就是道德說教蒼白無力的最好詮釋。部分官員、醫(yī)生在船主威逼利誘之下，出于“經(jīng)濟人”自利與安全的考慮，與船主同流合污，作出他們無奈的理性選擇，政府的干預(yù)在這種特殊的執(zhí)法環(huán)境下徹底失效。

后來，一位英國議員提議政府，以到澳洲上岸活著的人數(shù)為準(zhǔn)給船主計算報酬，結(jié)果，難題迎刃而解。

犯人死亡率一下降到了l%以下，有些船只，經(jīng)過幾個月的航行也是“零死亡”率。私人船主的人性沒變，政府也不用去立法或建立龐大的機構(gòu)與人員去監(jiān)督，只是改變一下原有的付費制度，一切就都解決了。這正是制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)制度重要的原因。

200年前，幾百名死亡在海上運輸線上的英國囚犯，用生命代價換來了一個新的制度。

其實，好的制度并不是要改變?nèi)死旱谋拘裕且萌诉@種無法改變的利己心去引導(dǎo)他做有利于社會的事。制度的設(shè)計要順從人的本性，而不是力圖改變這種本性。人的利己無所謂好壞善惡之說，關(guān)鍵在于用什么制度向什么方向引導(dǎo)。

鄧小平同志有一句名言：“好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞!”

我國改革40年來取得了巨大成就，說到底是制度變遷的結(jié)果?，F(xiàn)實中存在的各種問題也是缺乏制度或制度不完善的結(jié)果。特別是垃圾分類，在我國這么多年沒有根本性的突破，關(guān)鍵是沒有找到符合我國國情的制度設(shè)計。今天重溫“犯人船”這樣的歷史故事，不是要發(fā)思古之幽情，或重溫澳洲開發(fā)之艱難，而是說明，制度比人性和道德說教更重要。

更為重要的是，從“犯人船”的視角出發(fā)，如何對垃圾分類收運處環(huán)節(jié)進行制度設(shè)計，一方面能將垃圾分類工作有效的開始起來，同時，又能保證各環(huán)節(jié)利益相關(guān)方的利益。

六、PPP制度設(shè)計的主要內(nèi)容。

從“犯人船”視角，我們可以對垃圾分類進行如下制度設(shè)計，特別是第五條“費用包干制度”是核心。

試點以一個區(qū)或縣為單為行政單位，以“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實”，進行以下制度設(shè)計創(chuàng)新試點。(具體見《(之五)垃圾分類的根本出路在市場化改革》一文)。

第一，組建垃圾分類PPP項目公司(SPV公司)。公司由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)衛(wèi)、保潔、回收公司、垃圾處理廠等相關(guān)方組成，由資源、資金、技術(shù)等按一定比例入股，組建垃圾分類處理ppp公司，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式)，簡稱SPV(Special Purpose Vehicle，簡稱SPV，指特殊目的的載體也稱為特殊目的機構(gòu)/公司)

根據(jù)國情和實踐，PPP模式中的社會資本主要是國企、央企及大的上市公司。一般SPV公司中，社會資本占比80%左右，政府占比20%左右。政府主要起管理或監(jiān)管，公司負責(zé)具體運營。

特別是垃圾后端處理企業(yè)，比如焚燒發(fā)電企業(yè)也完全可以憑借資金和政府資源優(yōu)勢，向產(chǎn)業(yè)鏈前端延伸，創(chuàng)造更多的贏利點。目前，已有如中國天楹、錦江集團、光大集團等企業(yè)都已開始在“分類、收集、運輸、處理一體化”布局。

最終，未來可能走EPC+PPP模式。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度進行負責(zé)。

第二“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔(包括路面保潔、垃圾清運、公廁管理及園林綠化等)等“打包”，特許經(jīng)營給這家SPV公司。

這其中，環(huán)衛(wèi)保潔的毛利潤一般在25-30%，我們可稱之為“肥肉”，垃圾清運毛利潤在5—10%左右，我們稱之為“瘦肉”，而垃圾分類是“骨頭”，而且是“難啃的骨頭”。

只有將“肥肉”“瘦肉”及“骨頭”進行“肥瘦搭配”，一方面，政府可以減少財政投入。另一方面，也能提高效率，將垃圾分類工作可持續(xù)的開展起來。

在美國，未經(jīng)政府許可，私自收廢品，是犯罪行為;在我國臺北也是，某個區(qū)域誰做垃圾分類，這個行政區(qū)域的二手交易、廢舊回收、環(huán)衛(wèi)保潔都特許給這家企業(yè)，要保證這個企業(yè)有合理盈利(一般利潤在10%左右)。

第三，增加“垃圾分類費”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種，一方面增加了分類收集、運輸及處理的成本;另一方面，又需要宣傳動員以及對居民進行獎勵，成本比混合垃圾要高。因此，應(yīng)當(dāng)增加“垃圾分類費”科目。垃圾分類費的多少，政府可聘請專業(yè)的機構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、后端處理設(shè)施的距離等因素，核定“垃圾分類費”用給項目公司。

第四，政府優(yōu)先采購或指定采購用再生產(chǎn)品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個很大的難點，特別是廚余垃圾生產(chǎn)出的產(chǎn)品的“去處”問題更是痛點。目前，我國廚余垃圾處理的方向主要有三個：一是能源化(厭氧產(chǎn)沼，發(fā)電)、二是肥料化(有機肥、土壤改良劑等)、飼料化(黑水虻、蚯蚓)及酵素等。從全國來看，這些方面技術(shù)是成熟或相對成熟的，難點在于，前端廚余垃圾分類的質(zhì)量、收集運理的成本及處理后的產(chǎn)品的銷售問題。

一方面 ，企業(yè)需要要積極提質(zhì)增效、技術(shù)創(chuàng)新，因地制宜，生產(chǎn)出適銷對路的產(chǎn)品。另一方面，需要政府出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策配套，比如政府優(yōu)先采購或指定采購用用廚余垃圾生產(chǎn)出的合格的再生產(chǎn)品。

最重要的是實行“費用包干制” 。這項制度的設(shè)計是學(xué)習(xí)和理解“犯人船”理論的精髓。前面說了，目前我國垃圾處理企業(yè)是按照垃圾處理的噸數(shù)獲得政府補貼的，無論是填埋還焚燒發(fā)電，都是采取這種機制，這種補貼機制在原來的處理路徑中是正常的，也是合理的。但這與現(xiàn)在要實行的垃圾分類是相矛盾的，因為垃圾分類工作做得越好，進入填埋或焚燒的垃圾量就越少，這樣，企業(yè)獲得的補貼就越少，因而，企業(yè)就缺乏垃圾分類的動力!(注明：到這里，本文中這樣的話說了第三遍了，不是啰嗦，而是，重要的事說三遍!)

這是過去十?dāng)?shù)年，我國垃圾分類推廣不理想的根本原因之一。應(yīng)采取“費用包干制”，即根據(jù)每天垃圾實際產(chǎn)生量乘以單價乘以總天數(shù)(365天)，進行費用包干，“多余自負，節(jié)省自得”。這樣，企業(yè)就有分類的動力了。

以后每年，可按一定的增長比例(測算最近3—5年實際增長比例)，如8-10%左右，每年遞增。這樣，一方面并沒有增加當(dāng)?shù)刎斦~外的負擔(dān);另一方面，又可以看出因垃圾分類而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，也會有“受益人群”，從面調(diào)動政府、企業(yè)的動力和積極性。

這樣，民間組織宣傳→垃圾減少→企業(yè)利潤更多→更多的錢給民間組織→更大的宣傳→更多的減量。這樣，與廢舊回收人員、也可合作了，可以“兩網(wǎng)融合”了，實現(xiàn)了良性互動。這樣，就可以發(fā)揮“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。形成政府、企業(yè)、社會、公眾“激勵相容”的共治局面。

有了這樣的制度設(shè)計，產(chǎn)業(yè)鏈就容易建立起來。在產(chǎn)業(yè)鏈建好后，下一步重要的工作就是是消費環(huán)節(jié)的制度設(shè)計，因為生活垃圾絕大部分都是消費環(huán)節(jié)產(chǎn)生的。下一篇，《建立“消費者責(zé)任延伸制度”初探》文章中，我們將重點談消費環(huán)節(jié)的制度設(shè)計。

主要參考文章：

1、熊孟清 楊雪峰：《推動垃圾處理一體化PPP模式》(2016-11-04 08:46　來源：中國環(huán)境報)

2、許勛恩：《從“犯人船理論”探析我國食品安全管理》(摘自網(wǎng)絡(luò)，日期不詳)

3、胡建淼： 《完善的制度具有巨大力量——“犯人船”的啟示》(2017-07-19 10:39:38 來源: 法制日報——法制網(wǎng))

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