摘要：隨著國家政策的大力推進，垃圾分類在我國逐漸呈“燎原”之勢。很多地方都在不遺余力、轟轟烈烈的推動此項工作，各種模式、各種技術也“紛紛亮相”。這對推進垃圾分類工作是好事。但垃圾的屬性是什么，為什么要進行垃圾分類，或是說垃圾分類最終的目的是什么?

對于上述問題，貴州省生態(tài)文明建設研究院垃圾分類委員會主任、貴州高遠環(huán)保咨詢有限公司董事長、中國固廢網金牌專欄作家蘭亞軍從制度設計的角度，進行了深度思考并形成系列文章，本文為第一篇。

時光飛逝，轉眼間，2018年就要離我們而去。距離習近平總書記發(fā)出“普遍推行垃圾分類制度”的總動員令已近2年了。這兩年來，在國家住建部、發(fā)改委等相關部委的大力推動下，很多城市，特別是全國46年重點城市都在轟轟烈烈的開展垃圾分類工作。但也要清醒的看到，在推行的過程中，出現了很多的問題。

主要的是，我們對垃圾分類這個“新事物”(哲學層面)的本質和規(guī)律的認識還不到位。特別是對總書記提出的“垃圾分類是一種制度”的理念理解不夠、領悟不深。垃圾分類是一種制度，嚴格的說，是一個制度體系，需要全面的、系統(tǒng)的、科學的制度設計，制度設計決定垃圾分類的成敗。

筆者嘗試著，從建立“垃圾分類指數”制度、“新環(huán)衛(wèi)一體化”制度、“消費者責任延伸”制度等，對考核層面，對收運處環(huán)節(jié)、消費環(huán)節(jié)進行制度設計，以推動垃圾分類工作更加有效、實質性的進展。

因能力、水平有限，文中定有不足之處，敬請專家、學者、同行交流、指正!

大家知道，我國的垃圾分類試點正式開始于2000年6月，當時的建設部將北京、上海、廣州、深圳等列為第一批垃圾分類試點城市。如果用時間來劃分，這一階段可以稱之為“垃圾分類1.0時代”。

垃圾分類2.0時代，應該從2016年12年21日，習近平總書記在中央財經領導小組第14次會議上提出“普遍推進垃圾分類制度”開始算起，這是垃圾分類歷史上具有里程碑的標志，標志著我國的垃圾分類也步入了“新時代”。

一、 垃圾分類是一種制度

隨著國家政策的大力推進，垃圾分類在我國逐漸呈“燎原”之勢。很多地方都在不遺余力、轟轟烈烈的推動此項工作，各種模式、各種技術也“紛紛亮相”。這對推進垃圾分類工作是好事。

但垃圾的屬性是什么，為什么要進行垃圾分類，或是說垃圾分類最終的目的是什么?這些問題我覺得還是有必要達成共識和弄明白。

愛因斯坦說：“如果給我1個小時解答一道決定我生死的問題，我會花55分鐘來弄清楚這道題到底是在問什么。一旦清楚了它到底在問什么，剩下的5分鐘足夠解答這個問題。”

這段話說明了想清楚問題的重要性。那么，垃圾分類到底是什么，最終的目的和目標是什么，如何衡量一個地方的垃圾分類做得好與不好，有沒有量化的標準，如何量化?這是我們這篇文章要探討的主要內容。

我們說垃圾分類是一種制度。不知道大家注意到沒有，習近平總書記說，“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環(huán)境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍?！?，這短短一段話，三次提到“垃圾分類制度”，這是重點。

國務院辦公廳關于《轉發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》的文件，文件題目清晰明了、開宗明義，就是“垃圾分類制度”。

制度是什么?一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)格。制度包含三個維度：法制、體制，機制。

垃圾分類制度嚴格的來說，是一個制度體系或是一個制度群，它包括垃圾分類管理制度、減量制度、補貼制度、考核制度等。由于篇幅的原因，今天重點談考核制度中的“垃圾分類指數”(Waste separationindex WSI)制度。

二、建立垃圾分類指數的必要性

1、是改變垃圾分類試點多年“原地踏步”的最重要一環(huán)。

習近平總書記在2016年12月21日下午，在中央財經領導小組除“普遍推行垃圾分類制度”這段大家耳熟能詳的講話外，習近平總書記還指出“垃圾分類試點試行16年仍然在原地踏步”。雖然，會議報道沒有說明是哪方面在“原地踏步”，但結合上下文的報道可以看出，應該是指最終的結果——產生者(居民或單位)垃圾產生量沒有減下來，進入終端的量有增無減，這方面是在“原地踏步”。

考核制度是指揮棒、風向標，是垃圾分類制度體系中最為重要的一個指標。因為，有什么樣的考核標準，就會有什么樣的結果出現。為避免再次出現“原地踏步”的局面，應該出臺相應的、可量化的標準。

現在很多城市垃圾分類沒有標準，或者有，但不盡合理，都說自己做得好。筆者在《(之三)垃圾分類的目標、原則及評判標準》說了，許多城市在介紹垃圾分類的成果時，都說自己城市垃圾分類做得好，好的標準是什么?這些城市“主要介紹開了多少次會，寫了多少方案，貼了多少海報、搞了多少次活動，花了多少錢，賣了多少垃圾桶，開展了多少個試點。”

最近這兩年，垃圾分類“互聯+”和“智慧分類”又蔚然成風，很多地方，在介紹垃圾分類的成績時，多把垃圾分類“互聯網+”及“智慧分類”提出來。

而很少有城市介紹說，通過垃圾分類，源頭減少了多少垃圾的產生;分出來了多少垃圾，或者花多少錢分出一噸垃圾?我們會發(fā)現有些地方干了好幾年花了幾千萬元人民幣，卻只回收了幾千噸的再生資源(還不包括廚余垃圾)。按照噸回收成本來計算，每噸高達幾千塊甚至上萬塊，這樣的做法肯定是不可持續(xù)的。

2、花了很多錢，但垃圾卻越來越多，為分類而分類。

因為沒有明確的考核指標，很多地方沒有明白垃圾分類的本質和最終目標，在“費了九牛二虎之力”后，其結果是，分出的垃圾越來越多，為分類而分類，后端處理廠也包括資源化利用廠也越建越多。很顯然，這與我們垃圾分類的“初心”背道而馳。

3、現在的考核標準還有待完善和提高

或許正是看到這些“亂象”，國家住建部辦公廳于今年6月，出臺了《關于印發(fā)城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法的通知》(建辦城函〔2018〕304號)，要求對“全國46個重點城市垃圾分類工作進行考核”，文件要求從體制機制建設、示范片區(qū)建設、設施建設等9個方面進行評分考核。

毋庸置疑，這個考核文件的出臺，對垃圾分類工作有著積極的推動作用，是一個巨大的進步。但同時也要看到，還有內容需要進一步的優(yōu)化和提高，主要是定性的指標比較多，定量的指標還比較少;過程性的指標比較多，實質性的指示比較少。

4、垃圾分類由“高速度”發(fā)展到“高質量”發(fā)展

現在很多城市做垃圾分類的速度很快，一些企業(yè)也鋪得很快，但實際效果并不盡人意。新時代的垃圾分類也快近2年了，筆者認為，我國的垃圾分類應該是從“高速度發(fā)展”到“高質量發(fā)展”轉變了，是時候更加注重實際效果的階段了。

三、垃圾分類指數建立的根據

1、 目標指引：

垃圾分類的根本目標是減量化、資源化。這里講的減量，是指通過垃圾分類倒逼源頭減量(即少產生垃圾)，其次，是資源化(即已產生的垃圾分類資源化處理后不再進入填埋場或焚燒發(fā)電廠，分類后的焚燒處理也應該是資源化處理)。

這里有兩點需要說明，一是減量化的定義。減量化應該特指源頭減量，即少產生垃圾。已產生的垃圾經過分類處理后，不再進入填埋廠或焚燒發(fā)電廠，有些地方稱為后端減量。為避免歧義，這些應該叫資源化。二是垃圾分類與源頭減量的關系。垃圾分類本身并不能實現垃圾源頭減量，但可以通過垃圾分類，制定相關法律法規(guī)和制度設計，倒逼人們少產生垃圾。

2、結果導向：

根據國務院辦公廳《關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2017〕26號)文件精神，“到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上”。

這里的35%，是一個量化的目標，而且后來住建部也發(fā)文明確說明，這個回收利用率不包括垃圾焚燒的量。具體的計算公式是：生活垃圾回收利用率=(生活垃圾中再生資源回收量+單獨收集并資源化利用的有機垃圾量)/生活垃圾處理量×100%。

這里面可能有兩個問題，一是再生資源的統(tǒng)計問題。因為我國的再生資源主要是市場導向，且歸商務口管理。又因“兩網融合”的速度在加快，行業(yè)的流動性很大，很多回收站、分揀廠不在商務口的監(jiān)管之下，沒有數據，所以總量的多少并沒有一個確切的數據。二是數量少報、瞞報的問題。即使在監(jiān)管的企業(yè)，因為擔心稅收和費用的問題，也是瞞報、少報數據。這樣就導致再生資源的量“水分過大”。

筆者認為，為了便于可量化、可操作性，應該按減量率計算，即減少進入終端處理——填埋廠和焚燒發(fā)電廠的量來計算。這個量因是由財政支付的，是很清楚的，也很容易查到。如果這樣計算的話，35%的目標肯定是太高了，應該在垃圾自然增長率的基礎上，根據經濟發(fā)展水平，設定一定的減量目標，比如每年減量率3—6%。

3、效率為先：

為達到個預定的目標，就要政府、企業(yè)、社會、居民全部行動起來朝這個目標努力，使“成本最低化、效率最大化”。而不是現在這種，過多的精力、財力放在追求高科技、智能回收桶以及各種標語口號等表面工作上。結果，源頭并沒有減少垃圾的產生，進入后端處理廠的垃圾依然在快速增長。已產生的垃圾分類后僅僅是可回收垃圾，就達幾千或上萬元一噸，純粹就是“豆腐盤成肉價錢”?，F在地方財政資金大部分吃緊，應該很多投入到健康、教育、醫(yī)療等民生領域。今年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，相信隨著“花錢必問效，無效必問責”的財政預算績效管理制度的建立，這種現象將會越來越少了。

四、垃圾分類指數的主要內容

垃圾分類指數(WSI)，簡單的說，是指一個區(qū)域(區(qū)或縣)垃圾分類的實際效果的一個評價指標。垃圾分類指數的應用范圍，是一個區(qū)或縣為行政單位。一個市的垃圾分類指數，把所轄區(qū)縣的垃圾分類指數相加即可。垃圾分類指數具體表示如下：

垃圾分類指數具體表示如下：

W----垃圾分類指數

S0----某一個區(qū)縣在做垃圾分類之前的產生量(進入埋埋廠或焚燒廠的垃圾量)

x------某一個區(qū)縣生活垃圾自然增量率(以月計算)

N------做了垃圾分類后的時間段(以月計算)

S1-----做了N個月后進入埋埋廠或焚燒廠的垃圾量

F參與————-實際參與垃圾分類的戶數(每周至少有一次廚余垃圾或可回收垃圾交投)

F總數—————某一個區(qū)縣的總人口戶數

舉一個案例：

比如A縣，城鎮(zhèn)人口30萬人10萬戶，在確定做垃圾分類之前，一天產生生活垃圾260噸(均填埋處理)，根據近3年的數據，測得該縣每年垃圾自然增長率為8.4%，每月為0.7%。6個月后，參與垃圾分類的人數量為2萬戶，測得每天產生量為220噸，那么，垃圾分類指數為：

注明：垃圾分類指數在(0—1之間)，指數越大說明垃圾分類做得越好!

五、垃圾分類指數的應用

1、考核以垃圾分類指數為主其它為輔：

筆者認為，這個垃圾分類指數的權重應該占至少60%以上，因為市場不相信苦勞，只看功勞，沒有實際的結果，所有的努力都是“白忙活”。另外，比如制度設計等占15%，基本設施占15%。此外，財政資金使用效率占10%，不能分出一噸可回收垃圾達幾千元，肯定是不行的，只有使用率高，低成本化才可以持續(xù)。

2、相關因素相互制約：

一般來說，我國城鎮(zhèn)人均垃圾產生量0.8——1.2公斤/天。如果有地方說，垃圾分類參與人數1萬戶(3萬人左右)或10萬戶(30萬人左右)，那么，每天就應該分出25噸左右或250噸左右(按2.5公斤/每戶/天計算)。那么，有兩個指標很容易看出效果如何了，一個看是否有相應的配套設施，另一個進入后端處理的量是否相應減少?如果進入后端的量減少了，處理費就應該相應減少。這樣，一方面就會避免夸大、虛報成績，同時，更注重實際效果。按現在再生資源回收的量來計算，一方面，統(tǒng)計數據本身不準確，另一方面，可以隨意夸大回收利用率，現在很多地方都說回收利用率已達到25%、27%，有些甚至30%以上了，隨時有提前超額完成住建部下達的2020年35%的“節(jié)奏”了。因為這個數據報得再高也無所謂，因為沒有與財政撥款的多少掛上鉤。

3、最終垃圾分類指數的權重應越來越高

因為要有發(fā)展眼光、過程思維，在目前這個階段，垃圾分類指數可能只占60%，還要考慮制度設計、設施建設等因素，但著時間的推移，垃圾分類指數的權重應該越來越高，一切用結果來說話。比如高考或足球，不管平時學習或訓練的時間多少、努力的程度如何，最終只看高考成績或是否進球!

六、垃圾分類帶來的系統(tǒng)性變革

我們原來的垃圾收運處路徑的目標是無害化處理，即有多少垃圾能收集運輸到指定地點，能安全處理，保證它的無害化即環(huán)境達標即可。而現在減量化、資源化，是要源頭盡量減少垃圾，已產生的垃圾最好資源利用，最后，無法利用的垃圾再焚燒或填埋。

表面看，“垃圾處理”和“垃圾分類”僅兩個字之差，其實已是質的變化，有著天壤之別。這是一個系統(tǒng)性的、戰(zhàn)略性的轉變，相關各種制度需要系統(tǒng)性的重新設計，而不是在現有制度的框架內修修補補。很簡單的道理，比如動車。從一般的火車到動車，是需要重新鋪設鐵軌的，在原來的框架中是無法達到250公里/小時以上的，動力系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等需要重新構建。其中的最難的也是最重要的，就是動車鐵路的重新修建。

如何才能達到我們源頭減少垃圾和垃圾資源化的目標呢?這需要從垃圾產生的“全生命周期”來考量。垃圾的全生命周期主要四個方面：生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、消費環(huán)節(jié)和收運處環(huán)節(jié)(Production,distribution, consumption, collection)，稱為“生活垃圾全生命周期管理環(huán)”，簡稱垃圾管理“PDCC”環(huán)。每個環(huán)節(jié)都要發(fā)力，才會有解，就象動車跑得快，因為每節(jié)車廂都有產生動力。如果僅僅是從收運處被動的收集處理，那只是“垃圾的搬運工”而已，猶如一個水管漏水，僅僅是把漏的水接住(比如填埋或焚燒)，而不堵住漏水的地方，那是治標不治本!

“PDCC”四個環(huán)節(jié)，那么，從哪里著手呢?簡單的道理，象攀巖一樣，想攀到最高點，需要有著力點或抓手，需要從最底層開始著力，否則，也成了空中樓閣。

垃圾分類也是如此，可以先從收運處環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)做起，逐步“向前推”，形成“倒逼機制”，對垃圾分類的收運處和消費環(huán)節(jié)進行新的制度設計。當然，如果從生產環(huán)節(jié)或流通環(huán)節(jié)有好的辦法同時發(fā)力，那是再好不過了。

這其中，有關鍵兩個問題需要解決;一個整個產業(yè)鏈如何打通并有合理的利潤，二如何保證原利益相關方的利益?一個項新制度的設計，如果得不到既得利益者的支持，注定是要失敗的。這是很正常的人性，用不著藏著掖著。在筆者看來，既得利益是一個中性詞，包括我們自己也是產生垃圾的既得利益者，因為我們現在沒有分類，也沒有全成本付費。

接下來，我們將從《從“犯人船”視角看“新環(huán)衛(wèi)一體化PPP制度”設計》及《建立“消費者責任延伸制度”初探》兩篇文章中，談談收運處環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的制度設計。

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