很高興出席論壇。受財政部副部長劉偉同志委托，對論壇的舉辦表示熱烈的祝賀!北京大學(xué)PPP研究中心是部校共建成果，經(jīng)時任財政部部長肖捷同志和北京大學(xué)郝平書記同意，于2017年成立，一年來開展了大量工作，取得了積極成效。借此機會，分享一些對PPP的思考，供各位與會專家和業(yè)界朋友參考。
PPP在中國是一個新生事物。四年多時間，從數(shù)據(jù)看成績斐然。已入庫8000多個項目，計劃投資額13萬億，跟90萬億GDP規(guī)模相比也不算小。從落地數(shù)看，簽約項目7萬億，開工建設(shè)3萬億，再加上項目庫以外的“漏網(wǎng)之魚”，PPP市場遠大于財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。當(dāng)然，各方對PPP有一些不同想法、不同看法。有人認為需求巨大、市場廣闊;也有人認為，PPP堆積地方政府隱性債務(wù)，簡單地將PPP投資與地方隱性債務(wù)劃等號，今年以來，中央明確要對地方政府隱性債務(wù)問責(zé)追責(zé)，開始“打退堂鼓”。PPP到底該怎么干，值得大家共同思考。
01從微觀層次看，如何實現(xiàn)PPP項目可持續(xù)?
PPP項目本質(zhì)上是一個投資項目，必須要遵循投資項目最基本的規(guī)則。正所謂做生意是要有本錢的，投資項目要求資本金自有，需要有合理的融資結(jié)構(gòu)。把資本金加融資都認定為地方政府隱性債務(wù)，規(guī)模太大了。但如果資本金是債務(wù)性資金，項目全部投資都是融資，要求將PPP都視為地方政府隱性債務(wù)，恐怕你也沒有什么理由反駁了。
干成項目的關(guān)鍵是項目自身要有收益，要有回報。在座各位大多不會干“賠本賺吆喝”的事情。地方政府承受能力有限，項目收益不能完全依賴政府。目前入庫項目中政府完全付費項目占38.5%，這個比例高不高不好判斷。但要強調(diào)的是，如果太多項目靠政府付費，恐怕政府難以承受，最終無法履約。因此要鼓勵地方政府拿出切實可行的好項目來，鼓勵社會資本開動腦筋、貢獻智慧，挖掘項目本身的市場潛力，開發(fā)更多自身具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
PPP作為投資項目，也有自身的特點，就是長期運營。社會資本不能只搞建設(shè)，要負責(zé)項目運營，參與政府治理。項目運營不能只管一年兩年，要實現(xiàn)全生命周期管理。干PPP是細水慢流，要著眼長遠，參與長期可持續(xù)回報的項目，不能抱有“干一把就跑”的想法。
如此看來，要真正落實PPP的內(nèi)涵，即Public Private Partnership，現(xiàn)實中Public很多，Private不太好找。有的地方政府融資平臺當(dāng)社會資本方，這是政府左手牽右手，不是PPP。有的項目全靠金融機構(gòu)貸款，政府和社會資本方都不拿出真金白銀來，這是銀行對銀行，也不是PPP。這些做法都不可持續(xù)，兔子尾巴長不了。
02從中觀層次看，如何落實好地方政府的主體責(zé)任?
PPP項目的責(zé)任主體在地方。絕大多數(shù)PPP項目由市、縣級政府決策，地方政府負主體責(zé)任。中央部門不會搞新的行政審批，新設(shè)門檻。沒有一個部門承諾進了平臺、項目庫就是進了“保險箱”。財政部項目庫是信息匯總和公開的平臺，不會給任何項目“站臺”，不能認為入庫就萬事大吉。如果以入庫作為貸款條件，說明金融機構(gòu)沒有切實承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任，在給自己找免責(zé)理由。今后出現(xiàn)不良和風(fēng)險，仍然要追究責(zé)任。
對地方政府10%的財政承受能力也要有個客觀的認識。幾年摸索下來，財政承受能力10%的紅線是共識。8%是不是更好更謹慎?12%是不是能干得多一點?這不是愛因斯坦發(fā)現(xiàn)的精巧公式，沒有人完全說得清楚，只是一個經(jīng)驗數(shù)值。但既然有共識，就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共預(yù)算。一些地方同志建議，將分母擴展到包括政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國資預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”，目的是做大規(guī)模。但做大規(guī)模的方法，最簡單的是直接提高比例，比如提高到20%。為什么不行，主要還是考慮財政承受能力?！八谋绢A(yù)算”的錢各有各的用途，不少地方社?；鹨呀?jīng)有缺口，用社保基金做分母顯然不合適，土地轉(zhuǎn)讓收入也已經(jīng)安排了很多項目。因此，要堅持10%的比例，堅持分子、分母都是一般公共預(yù)算。
10%是財政承受能力的紅線，是政府承擔(dān)PPP項目支出責(zé)任的“天花板”。2017年全國財政支出20萬億，扣掉一些不干PPP的發(fā)達地區(qū)，按10%的比例計算，財政承受能力的上限還不到2萬億。財政承受能力和投資額不是簡單的一一對應(yīng)的關(guān)系，財政承受能力的2萬億并不意味著投資額是2萬億?？紤]到使用者付費和項目自身經(jīng)營性收益，項目投資額比10%的財政承受能力要大得多。
03從宏觀層次看，如何構(gòu)建行穩(wěn)致遠的長效機制?
首先還是需要認識上清晰，不能在經(jīng)濟熱、防范債務(wù)風(fēng)險的時候，把PPP視為洪水猛獸，把PPP項目當(dāng)成堆積地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的罪魁禍首;在經(jīng)濟下行有壓力的時候，又把PPP當(dāng)成拉動投資的工具。簡言之，就是不能打擺子，不能把PPP做成熨平經(jīng)濟周期的工具，要保持戰(zhàn)略定力，咬定青山不放松，規(guī)范實施才能行穩(wěn)致遠。
PPP行穩(wěn)致遠的關(guān)鍵是回歸本源。PPP本源是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，不是簡單的融資工具。單純講融資，可以直接動員、號召金融機構(gòu)上;單純講建設(shè)，可以直接要求中建、中鐵等建筑企業(yè)上。PPP關(guān)鍵是引資引智參與政府治理，發(fā)揮“專業(yè)人干專業(yè)事”優(yōu)勢，改善公共服務(wù)。從本源看，PPP有廣闊的發(fā)展前景和空間。
中央層面的重要職責(zé)是完善制度體系。目前我們正在配合司法部抓緊推進PPP條例出臺，各方面共識越來越多，可以預(yù)期這項工作會盡快往前推。條例出臺之前，財政部將從厘清PPP項目政府支出責(zé)任與地方政府隱性債務(wù)的邊界、加強規(guī)范管理等方面出臺實施意見，明確正負面清單，強化正面指引。
從國際PPP發(fā)展情況看，也值得我們反思和警惕。美國PPP發(fā)展時間長，但項目并不多。英國經(jīng)驗豐富，但今年也暴露了卡莉蓮公司破產(chǎn)的案子，公司參與的大量公共項目受到?jīng)_擊。在和日本央行代表處會談時，他們表示日本做PPP十幾年似乎也不太成功。這些足以讓我們反思，我國PPP之路該怎么往前走?現(xiàn)在中國經(jīng)濟發(fā)展階段跟他們不同，投資需求巨大，人民群眾對美好生活的向往更為迫切，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，各級地方政府更是撲下身子、擼起袖子加油干，PPP市場也該更加廣闊。
北京大學(xué)是我國一流的高等學(xué)府，科研實力雄厚。財政部和北京大學(xué)合作成立PPP研究中心，目的是開展理論結(jié)合實際的研究，厘清PPP運行過程中政府的責(zé)任，厘清PPP項目與地方政府債務(wù)的界限，厘清地方政府承受能力與經(jīng)濟社會發(fā)展需求之間的平衡關(guān)系。希望北京大學(xué)PPP研究中心發(fā)揮優(yōu)勢，多出主意、多想實招，用理論指導(dǎo)實踐，推動PPP事業(yè)健康發(fā)展。
謝謝大家!
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