隨著規(guī)范PPP管理力度的加強，2017年入庫項目數(shù)量和規(guī)模出現(xiàn)較大幅度下降。從項目投資回報來看，可行性缺口補助項目最多，使用者付費類項目最少，國家示范項目落地率較高。
政府和社會資本合作(PPP)近年來在我國得到大力推廣，發(fā)展勢頭迅猛，有力推動了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助力加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給。但在應(yīng)用、推廣PPP過程中，存在偽PPP、PPP被違規(guī)利用、被淪為地方政府的變相舉債融資工具等現(xiàn)象，偏離了PPP創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源，增加了地方政府隱性財政風(fēng)險。為此，從2017年底開始財政部開展了大范圍的項目庫清理規(guī)范工作，不少不合規(guī)PPP項目被清理出庫，取得了初步成效，為合規(guī)的PPP項目營造了良好的發(fā)展氛圍。相關(guān)閱讀：從“價、量、時、空”看環(huán)保項目投資
規(guī)范發(fā)展 清退不合規(guī)PPP項目
2015年，PPP在我國呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展勢頭，但隨著PPP模式的推廣、入庫項目的增多，各種風(fēng)險與問題也隨之泛濫。這些問題主要集中在以下幾個方面。
——PPP被違規(guī)濫用、異化為地方政府的融資平臺工具。PPP在我國快速推進的同時，出現(xiàn)了被泛化濫用、異化為新的融資平臺等新情況、新問題，“明股實債”“固定回報”“保底承諾”“政府隱性擔(dān)?！薄耙再徺I服務(wù)名義違規(guī)為PPP項目融資”等現(xiàn)象時有發(fā)生，有違PPP的根本宗旨與原則，加劇了地方政府隱性債務(wù)來源。如地方政府以各種方式向社會資本方承諾回購其投資本金、保障其最低收益和承擔(dān)其投資本金損失，地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資，為PPP建設(shè)工程項目變相舉債等。
——一些PPP項目前期準(zhǔn)備不充分、操作實施不規(guī)范。PPP運作的關(guān)鍵是前期要做好充分論證、充分準(zhǔn)備，在操作時要規(guī)范實施。但是一些PPP項目在前期準(zhǔn)備時不充分、在實施中不規(guī)范操作。如有的項目因征地受阻或因前期手續(xù)不全等問題而無法推進;有的項目未按規(guī)定開展“兩個論證”，或存在虛假論證、“超過10%紅線”等;有的PPP項目操作流程不按規(guī)范運作，不進行信息公開，建設(shè)與運營“兩張皮”。
——央企參與度過高，民企參與不足。以國家示范項目為例。截至2017年底，572個落地國家示范項目簽約社會資本共944家，其中，國有企業(yè)(含國有獨資、國有控股)549家，占比58%，是社會資本方的主力軍;民營企業(yè)(含民營獨資和民營控股)328家，占比34.7%;港澳臺和外商40家，占比5%;其他27家，占比3%。央企參與過多，有違供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中去杠桿及PPP要擴大社會資本合作的初衷。
——項目結(jié)構(gòu)不合理，使用者付費類項目比例低。目前進入管理庫的PPP項目，可行性缺口補助項目、政府付費類項目、使用者付費類項目數(shù)量分別占比41.1%、40.4%、18.5%，這三類項目投資金額分別占比54.7%、30.6%、1.7%。PPP項目的初衷是鼓勵更多的項目采用使用者付費模式，而盡可能減少政府付費模式。從目前項目結(jié)構(gòu)來看，使用者付費類項目的數(shù)量和投資金額占比過低，說明絕大多數(shù)PPP項目都需要政府付費或政府對缺口進行補助，這無疑會加劇財政支出的壓力。因此，PPP的項目結(jié)構(gòu)不太合理，還需進一步優(yōu)化，以提高使用者付費項目的數(shù)量和投資金額比例。
——各地財政承擔(dān)能力與PPP項目中的政府支出責(zé)任不匹配。總體來看，各地開展PPP情況差距較大。一般來說，PPP投資規(guī)模越大，政府未來面對的支出責(zé)任和財政風(fēng)險可能越大，隱匿的風(fēng)險也就可能越大。而財政收入越高，承擔(dān)財政風(fēng)險的能力越強。
為規(guī)范PPP發(fā)展，財政部PPP中心從2017年11月開始，在全國開展了PPP項目庫清理工作。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2017年發(fā)生退庫項目973個，截至2018年4月23日，全國各地累計清理退庫項目達1695個，涉及投資額1.8萬億元;需要整改項目達2005個，涉及投資額3.1萬億元。
發(fā)生退庫的項目類型主要有：一是項目不適合采用PPP模式、不再繼續(xù)采用PPP模式或項目停止。二是前期準(zhǔn)備不到位、不規(guī)范。本次清庫項目中，前期準(zhǔn)備不到位的項目有506個，未按規(guī)定開展“兩個論證”的項目有217個。三是不規(guī)范運作和公開PPP項目。有的項目不符合PPP規(guī)范的操作流程。本次清庫項目中，不符合規(guī)范運作要求的項目有277個，未按規(guī)定進行信息公開的項目有488個。四是政府違規(guī)擔(dān)保。本次清庫項目中，涉嫌地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項目有14個。五是其他原因。本次清庫項目中，因其他原因被清退或整改的項目有1354個。比如一些項目在前期重復(fù)入庫，后期逐步整合刪減等。
PPP入庫項目數(shù)量下降質(zhì)量提高
隨著規(guī)范PPP管理力度的加強，2017年入庫項目數(shù)量和規(guī)模出現(xiàn)較大幅度下降?？傮w來看，全國各地PPP項目和投資差距較大;PPP項目庫所涉及的19個行業(yè)中，市政工程、交通運輸項目占據(jù)半壁江山;從項目投資回報來看，可行性缺口補助項目最多，使用者付費類項目最少，國家示范項目落地率較高。
據(jù)全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月31日，全國PPP入庫項目共計14424個，累計投資額達18.2萬億元。為優(yōu)化管理，財政部PPP中心將項目庫中尚處于識別階段，即未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，地方政府部門有意愿采用PPP模式的項目，納入儲備庫管理，列入儲備項目;將已處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，完成物有所值評價和財政承受能力論證審核的項目，納入管理庫管理。
數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月31日，儲備庫項目共計7287個，占總項目庫的50.2%，投資額為7.4萬億元;管理庫項目共計7137個，占總項目庫的49.48%，投資額為10.8萬億元。在管理庫中，4408個項目處于準(zhǔn)備、采購階段，占管理庫的61.76%;2729個項目處于執(zhí)行階段，0個項目處于移交階段，PPP項目落地率為38.24%
從PPP項目行業(yè)分布情況看，PPP項目庫涉及能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他等19個一級行業(yè)。在管理庫中，截至2018年1月31日，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目數(shù)排前三，分別為2782個、1072個和574個，分別占全國PPP管理庫項目總數(shù)的37.36%、14.40%和7.71%，接近全國PPP管理庫項目總數(shù)的60%。
從PPP管理庫項目地區(qū)分布情況看，管理庫中各地項目數(shù)和投資額分布差距較大。截至2018年1月31日，河南、山東(含青島)、湖南項目數(shù)量居前三位，分別為695個、679個、591個，占管理庫項目總數(shù)的26.4%。深圳納入PPP管理庫項目只有1個，上海、廈門、西藏PPP項目各有2個。PPP管理庫項目中投資額居前三位的是湖南、貴州、河南，分別為9198億元、9058億元、8394億元，占管理庫項目總投資的23.5%。PPP管理庫項目投資額最低的是深圳和上海，投資額各為16億元。
從PPP管理庫項目投資回報機制分布情況看，管理庫項目按投資回報機制構(gòu)成分為可行性缺口補助類項目、政府付費類項目、使用者付費類項目。截至2017年12月31日，可行性缺口補助項目最多，共2930個項目，投資額為5.9萬億元，分別占管理庫項目數(shù)量和投資金額的41.1%和54.7%;政府付費類項目居中，項目數(shù)為2884個，投資額為3.3萬億元，分別占管理庫項目數(shù)量和投資金額的40.4%和3.6%;使用者付費類項目最少，項目數(shù)為1323個，投資額1.6萬億元，分別占管理庫項目數(shù)量和投資金額的18.5%和14.7%。
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