開頭的話

在2018年12月的一個上午，記者來到清華大學公共管理學院，在一個小時的時間里，王守清老師回答了十個問題，這是一個很高效的一小時，也是王老師忙碌而又高效的日常點滴。

作為幾乎是國內(nèi)最早扛起PPP教學和研究大旗的領軍人物，王老師也是第一個給近年PPP運動潑冷水的人。

PPP涵蓋了工程與技術(shù)、經(jīng)濟與管理、金融與財稅、法律與政策等方方面面的專業(yè)知識，這是一個需要由復合型人才才能從事的工作，從土木工程到經(jīng)濟管理再到PPP教研，而王守清老師說，自己除了財稅懂得少以外其它都大概還懂，至少能夠同這些領域里的專家對上話。

國內(nèi)專注PPP教研第一人

國內(nèi)PPP運動潑冷水第一人

記者：簡單介紹一下你從一開始研究關注PPP到現(xiàn)在的經(jīng)歷吧。

王守清：我是1996年7月從清華辭職去新加坡南洋理工大學做博士后，很有幸遇到可能是全球第一個BOT博士Robert Tiong教授做我的合作導師，開始研究PPP，還有幸研讀了一些實際案例資料，特別是我國中央批準的第一個、在國內(nèi)外也極具里程碑意義的BOT試點項目——來賓二期電廠的所有招標文件和合同草稿，當時新加坡電力(Singapore Power)公司也參與了投標。1998年7月博士后出站后，我到新加坡國立大學任教，再到2003年回國，一直就專注于BOT，后來叫PPP的教研與推廣特別是在央企中科普PPP，以利于轉(zhuǎn)型升級，因此，我從事PPP教研與推廣已經(jīng)有22年了。

我國中央部委最早與PPP相關的文件是2004年建設部(現(xiàn)在的住建部)頒布的第126號令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)推行特許經(jīng)營，主要就是BOT。從2014年開始，我國的PPP則經(jīng)歷了運動式的推廣，尤其在2015、2016兩年，恨不得公共產(chǎn)品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年上半年又開始運動式的規(guī)范(當然，規(guī)范是必須的，但似乎又太一刀切)，打擊了市場。由于長期研究PPP，了解PPP的復雜性和我國PPP人才奇缺，因此，雖然自2003年回國后我一直在推廣PPP，但2014年，可以說我當時是第一個站出來潑冷水的人。潑冷水當然不意味著我不看好特許經(jīng)營，不看好PPP。PPP肯定是一個好的模式，是一個國際趨勢，但不是萬能鑰匙。如果PPP沒有什么優(yōu)點，全世界特別是西方國家也不會推廣，我國也不會。推廣PPP，就是為了提高效率和服務水平，是管理體制的創(chuàng)新，也倒逼體制內(nèi)的單位特別是地方國企改革。因此，如果說近年PPP出了一些問題，不是PPP本身的錯，而是用PPP的人用得不對;不是推廣PPP有錯，是不應該搞運動;不是PPP政策有大的問題，是執(zhí)行政策有問題。結(jié)合國際經(jīng)驗和我國實際，我一直認為項目不同交付模式各有優(yōu)缺點，PPP只是可選的一種，我國PPP項目不會超過所有公共項目的30%。不過，也不必奇怪，國內(nèi)外皆如此，尤其在中國國情下，符合成熟度曲線(Hype Circle)：先猛漲，再暴跌，然后恢復到理性平穩(wěn)階段。

總之，PPP不是萬能鑰匙，不能適用于所有公共項目;天上不會掉餡餅，投資者和金融機構(gòu)不是慈善家，地方政府財政承受力不足時也難守信用。

記者：有種說法叫腳底板下做學問?你怎么看?

王守清：PPP比較復雜，這需要我們學后干，干中學，邊學邊干，邊干邊學。每一種模式對特定的地方、特定的階段、特定類型的項目、特定的主體和客體，是有不同的適用條件的，我國近幾年的PPP政策，無論是推廣還是規(guī)范，都有一點過急、過猛、簡單化和一刀切，但中國太大了，的確也不容易做好。前面說過，按照國際上發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗，我判斷中國的PPP最多就是公共產(chǎn)品的30%，而且，目前即使以后我國PPP升溫，最多也就是恢復到最高年份2016-2017年的30%，進入理性和可持續(xù)發(fā)展。因此，對PPP過于悲觀，也是不對的;在中國目前的體制下，期望在短期內(nèi)就把PPP做很好也是不現(xiàn)實的，但逐步做規(guī)范、進而做好是有希望的。

另外，PPP對“走出去”也很重要。我國提出的“一帶一路”倡議涉及到70多個國家和地區(qū)，主要還是發(fā)展中國家，他們?nèi)卞X缺技術(shù)缺基礎設施，有些項目必然要通過PPP方式，我們正好有這些方面的優(yōu)勢和30多年的發(fā)展經(jīng)驗，也有利于我們釋放國內(nèi)產(chǎn)能，正好是戰(zhàn)略互補。其實，中央2014年起推廣PPP的另外一個目的，就是打造我國具備全產(chǎn)業(yè)鏈、全方位能力的企業(yè)“走出去”。大部分央企工程公司過去幾年通過PPP實現(xiàn)了從承包到投資+承包的升級，部分央企已經(jīng)開始打造運營能力和積累運營經(jīng)驗，個別開始醞釀成立金融公司，向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游、向業(yè)務的多元化發(fā)展，觀念有了巨大變化，綜合集成能力也提升了很多，這是值得肯定的。

記者：現(xiàn)在從官方到高校到民間到市場，以PPP研究為名的智庫研究院遍地開花，咱清華的這個PPP研究中心應該據(jù)高校之首，你怎么看不同的智庫和研究院，他們各自的優(yōu)勢劣勢何在?咱們這個研究中心今后的重心放在哪里?

王守清：清華PPP研究中心是清華大學校級非營利性學術(shù)機構(gòu)，由國家發(fā)展和改革委、中國保險監(jiān)督管理委員會和清華大學共同發(fā)起,依托清華大學公共管理學院進行建設。中心成立兩年多來，共邀請聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)PPP中心專家來訪20余人次，參加成立大會、深圳培訓、中國PPP論壇等活動，并在青島第一屆中國PPP論壇期間組織召開《UNECE PPP善治原則》中國咨詢會，在第二屆中國PPP論壇期間，參加并討論國家發(fā)展改革委關于“一帶一路”PPP專家?guī)斓娜脒x標準及入庫程序，在第三屆中國PPP論壇期間，作為UNECE PPP中國中心參加UNECE所屬各國PPP中心首次聯(lián)席會議，探討PPP如何進一步推進聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標、推動各成員國政府能力建設、各國PPP專業(yè)中心的發(fā)展與合作等。

中心還邀請中國高校PPP研究機構(gòu)(或院系)，共同發(fā)起成立“中國高校PPP論壇”，至今已在三所高校舉辦了三屆論壇。“中國高校PPP論壇”是一個非官方、非營利性的PPP研究和交流學術(shù)聯(lián)盟平臺，由中國各高校從事PPP研究的院系或機構(gòu)組成，采用論壇成員制，為論壇成員單位搭建溝通交流平臺，助推中國PPP事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

記者：您曾經(jīng)在媒體采訪中談到過大學老師能不能做好PPP項目咨詢工作的問題，知道您已經(jīng)接觸過很多PPP項目了，你現(xiàn)在有何感觸?

王守清：大學老師去做咨詢，最大的問題是學校對大學老師的限制和管理，特別是名牌大學，對老師的評價指標主要是學術(shù)論文和縱向課題(來自政府研究基金或部委等課題)，對咨詢的認可比較低甚至不認可。因此，多數(shù)大學老師很難真正的投入咨詢，除了掙點錢和獲取點研究資料，缺少切實的動力，也沒有太多的人力，多數(shù)老師做咨詢主要還是靠學生，流水的兵。當然，大學老師做咨詢也因人而異，若是真正的投入，不在乎學校的評價體系，還是能夠做好的，而且還相對的公平和專業(yè)，PPP領域也有成功例子;但如果不投入也不用心，就不一定能夠做好，更多會被社會上認為太虛，不解決實際問題。

有水平的大學老師如果愿意投入做咨詢，對行業(yè)有一些益處，首先是比較中立，其次有一定的理論基礎，第三是底線相比于社會上的從業(yè)人士高;但也有一切缺點，可能不愿意去拉關系，很難拿到咨詢項目。

定義PPP有方

記者：PPP項目往往會涉及到工程建設，財稅，融資等方方面面，任何專家學者不可能對所有問題都有透徹的了解，您如何定義PPP?

王守清：PPP確實比較復雜，全世界至今對PPP都沒有統(tǒng)一的定義，但學術(shù)界和國際上PPP做得較好的國家實務界都認為，好的PPP必須符合下列四個原則，我一直都在宣傳，但似乎還沒有被國人完全接受或應用。

第一，真正的風險分擔。因為每一方的能力不同，特別是風險控制力和承受力，哪一方對哪個風險最有控制力就去控制該風險，這樣才利于談判和簽約，才有可能實現(xiàn)物有所值。

第二，明確的產(chǎn)出要求。如果招標談判簽約時政府不說清楚，投資者就可能投機，項目實施后政企雙方就會有很多爭議。

第三，全過程集成。如果政府分別找企業(yè)做設計、建設和運營，是分階段交付，但因政府不懂專業(yè)，很難協(xié)調(diào)好，如果交給國營企業(yè)去做，又是用別人(納稅人)的錢給別人(公眾)干事，很多情形下效率不高，這就是傳統(tǒng)模式的缺點;如果政府把公共項目授權(quán)投資者自己出錢、借錢、建設和運維，若所提供的公共產(chǎn)品/服務符合政府的產(chǎn)出要求，政府支付或使用者支付;若不符合要求，政府或使用者就拒絕支付，因此，投資者一定要好好干，這就是管理和激勵制度的變革。當然，目前中國幾乎沒有任何企業(yè)具備這個全過程能力，故需要找優(yōu)勢互補的股東組成聯(lián)合體，中標后成立項目公司去實施，并單點對政府負責。

第四，回報與績效關聯(lián)。投資者提供的公共產(chǎn)品/服務必須達標，不達標就肯定倒霉，回報高低則跟市場競爭和投資者自身效率有關。

記者：您認為自己是一個專家還是雜家?

王守清：雜家吧。至少我能夠同涉及到PPP的任何一個專業(yè)或行業(yè)專家對話，除了財稅我和個別行業(yè)技術(shù)方面懂得不那么多或細，其他方面都還好。這主要同我的教育、研究和實踐經(jīng)歷有關，我本科學土木工程，碩士學經(jīng)濟管理，博士研究砼生產(chǎn)與澆筑效率，博士后研究涉及面極廣的PPP，業(yè)余愛好計算機應用(本科畢業(yè)和碩士論文都是)，做過1年建設監(jiān)理，也做過央企對外PPP項目談判顧問，在國內(nèi)外專注于PPP教研和推廣，參與了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》和很多PPP政策的研討，也接觸過大量的實際案例，與PPP各方都有非常深入的交流，雖然為了中立，這一輪PPP熱沒有做咨詢，但全國大多數(shù)PPP從業(yè)者都聽過我的課，我也給很多大企業(yè)做過PPP內(nèi)訓，還參與了很多PPP項目的策劃、研討與評審。

記者：業(yè)內(nèi)一直在呼吁PPP法的制訂，有哪些爭議比較大的問題?你怎么看這些問題?

王守清：在2014年4月我國PPP熱以來的第一次PPP沙龍上，我就明確提出了“PPP五步曲”：

發(fā)改委和行業(yè)主管部委負責項目規(guī)劃和可研、審批與立項，一個項目沒有決定要做之前，就不要討論是否PPP的問題，這是第一步。

第二步，一個項目是否用PPP，要做模式比較，即物有所值評估，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好(效率更高)就用哪種，因為各種模式有各自的優(yōu)缺點;如果政府沒有錢，而項目必須上，就應允許政府在一定前提下借錢(現(xiàn)在是把這條路堵太死了)，當然也可以考慮PPP，但如果PPP還不如政府借錢做得好，就不用PPP;政府有錢也不一定就用傳統(tǒng)模式，要看是不是PPP更好。2017年7月底PPP條例(征求意見稿)出來時，我們清華PPP研究中心組織的研討會上我也提過這點?？傊镉兴档睦砟畋仨氂?，至于用什么評價方法是另一回事，但條例不會寫到方法這個層面這么細，但理念必須有。過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條PPP路，這是不對的。

如果一個項目決定要PPP，就要看是使用者付費還是政府付費，這是第三步，如果是政府付費，這就要看政府的財政承受力，這是財政系統(tǒng)的權(quán)力和職責，只要政府支付不起(加上該PPP帶來的溢價財政收入)，就一票否決。

第四步是招標評標怎么選擇適合投資者的問題，必須考慮中標者的全過程能力，一個企業(yè)不行，就組成聯(lián)合體，前面提過。

第五步是監(jiān)管與支付問題，符合產(chǎn)出和績效要求，政府或使用者就支付，不符合要求就扣減支付甚至罰款。這一點政府這一兩年開始重視了，這是很對的。

除了前面提到的四個原則和五步曲，我還提出做PPP要進行6個方面的評估。

第一是法律法規(guī)可行性，這個不必多言，制定PPP條例正是為了解決這個問題。

第二是項目可行性，除了傳統(tǒng)模式要評估的規(guī)劃、經(jīng)濟、環(huán)保等可行性，PPP最相關的是財務、合同、社會、配套等可行性。

第三是可融資性，包括兩方面，一是投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢(股權(quán)投資)，二是能不能借到錢(債權(quán)融資)。

第四是可負擔性，如果是政府付費或補貼，重點看政府的財政承受力和信用;如果是使用者付費，重點看市場需求和使用者支付意愿與能力，都涉及定價與調(diào)價問題。

第五是可執(zhí)行性，兩個方面，一是所有涉及政府審批的各種風險，包括同級其它部門和上級政府的審批，必須政府負責，故聯(lián)評聯(lián)審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個政府部門跑流程，效率極低;二是項目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如，若是財務投資者主導PPP項目，自己不一定會干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項目出了問題還是自己要負責，對政府負責。

第六是可監(jiān)管性，這是基于績效指標和產(chǎn)出要求的，如果不說清楚，監(jiān)管就沒有依據(jù)，而且監(jiān)管并不僅僅是政府實施機關的事，還有相關政府部門在傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管、社會公眾特別是使用者參與的監(jiān)管，很專業(yè)方面的監(jiān)管，政府還可以委托獨立第三方代表政府監(jiān)管。

這些都是PPP最重要的方面，PPP條例最好能體現(xiàn)，其它方面則是細節(jié)問題，PPP條例可能不會涉及到，可以留待以后的PPP相關政策、指南、手冊和示范合同等明確。

記者：有一種呼吁，要有一個專門的政府監(jiān)管平臺來對PPP項目進行監(jiān)管，您怎么看此事?

王守清：監(jiān)管是必須的，PPP項目都是涉及到公共服務或基礎設施的項目，政府有義務進行監(jiān)管，而且要嚴格監(jiān)管，但如我在上一個問題中所說的，監(jiān)管并不僅僅是政府實施機構(gòu)的事。

再說點不那么直接相關但間接涉及金融機構(gòu)的話，我以前提出過這樣一個觀點：如果哪一天，中國的PPP真正由金融機構(gòu)主導了，我們的PPP市場就算真正成熟了。為什么這樣說呢?因為如果嚴格按照PPP的理念和我國現(xiàn)有PPP政策走，銀行不肯放貸的項目就不能做。與其不規(guī)范地做PPP項目，還不如不做，不然最后還是政府埋單、老百姓受罪，代際不公平，投資者和金融機構(gòu)也可能倒霉。過去PPP熱潮的情況是，規(guī)范的PPP項目銀行不想做，因為其它業(yè)務多餓不死;不規(guī)范的PPP項目銀行不能做，因為承擔風險太大，所以要倒逼銀行要做規(guī)范的PPP項目。我個人希望，通過嚴格監(jiān)管，能夠倒逼金融體系改革，真正按國際通行的基于有限追索的項目融資和結(jié)構(gòu)化融資去做PPP，而不是傳統(tǒng)的依賴于政府或投資者的信用去做，當然，這對銀行的要求提高了，要求他們懂行業(yè)、懂項目，能夠判斷項目是否真正具備可融資性，雖然很難，但還是會有效果，至少以往這幾年有些銀行正在學習PPP。國際上，真正主導PPP的都是金融機構(gòu)，而不是工程公司，反觀我國主導PPP的基本上是央企國企工程公司，這是不對的。

記者：您曾經(jīng)做過一個覆蓋38個PPP項目的政府再談判的研究，業(yè)內(nèi)也普遍認為PPP項目的運營期很容易出現(xiàn)此問題，根據(jù)您的研究，得出哪些結(jié)論?

王守清：通過文獻調(diào)研 ，我們識別并選取了我國二十世紀九十年代以來至近年PPP熱潮之前共計38個發(fā)生了重大再談判的PPP項目。按行業(yè)看，這些項目涵蓋了高速公路、隧道、橋梁、供水廠、污水處理廠、大型燃煤發(fā)電廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、地鐵等;從地域看，這些項目在東北、華北、西北、西南、東南均有分布;參與項目的企業(yè)包括了國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)。因此，所選取的項目具有一定的代表性。這38個項目為：國家體育場、福建刺桐大橋、長春匯津污水處理廠、杭州灣跨海大橋、上海大場水廠、北京第十水廠、福建鑫遠閩江四橋、山東中華電廠、廉江中法供水廠、沈陽第八水廠、沈陽第九水廠、深圳沙角B電廠、青島威立雅污水處理廠、江蘇吳江垃圾焚燒廠、江蘇泰興黃橋發(fā)電廠、武漢長江三橋、南京長江三橋、北京市五環(huán)高速路、河北晉州污水處理廠、深圳梧桐山隧道、鄭州滎錦垃圾焚燒發(fā)電廠、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、南京長江隧道、山東菏澤垃圾焚燒廠、遵義南北水廠、蘭州威立雅水廠、南浦大橋、楊浦大橋、打浦路隧道、廣西來賓垃圾焚燒廠、吉林四平垃圾焚燒發(fā)電廠、重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠、山東日照發(fā)電廠、重慶自忠路、邛崍新城、北京地鐵四號線、武漢湯遜湖污水處理廠、番禹垃圾焚燒廠。

通過對識別出的38個案例及其概況進行分析發(fā)現(xiàn)，由企業(yè)發(fā)起的再談判，通常源于項目收益不足，而收益不足往往源于市場需求量低于預期、政府違反非競爭性條款、政府未按合同約定付款、配套設備服務提供不足、以及法律政策變更等原因;而由政府發(fā)起的再談判，往往由于項目產(chǎn)生了超額收益，或項目運營不達標，以及由以上兩點引發(fā)的大規(guī)模的民眾反對，其中過高的收益通常源于市場需求量高于預期、政府過度擔保等原因。

如何快速成為PPP領域的專業(yè)人才

記者：PPP在中國算是一種新生事物吧，所以專業(yè)人才的培養(yǎng)任重道遠，如何培養(yǎng)出更多專業(yè)的PPP人才，對于想快速成為PPP領域?qū)I(yè)人才的人來說，您有何建議?

王守清：簡單來說，要有所從事PPP項目類型相關的行業(yè)知識(如土木、環(huán)境或交通等)、經(jīng)濟、金融、法律或管理等的一定基礎知識，然后，通過下列學習路徑去學習和實踐：

第一步，要參加一個3至5天的系統(tǒng)培訓班，內(nèi)容包括：學者結(jié)合案例實務做法講1天概念、框架、內(nèi)涵與實務要點;律師講1天近年相關法規(guī)政策，包括現(xiàn)有法律障礙與對策，合同要點和相關案例;政府/投資者/咨詢師講1天近一兩年的真實典型案例項目(如財政部PPP示范項目庫中的)全過程如規(guī)劃/可研/立項、方案策劃、財務評估、物有所值評估、財政承受力評估、招投評標、談判簽約的工作和文件要點，以及經(jīng)驗教訓等。金融專家講半天目前市面上可用融資渠道、融資產(chǎn)品(含資產(chǎn)證券化, ABS)、融資條件、融資優(yōu)化和相關案例。其他相關專家講1~2天更具體的專題內(nèi)容，如財務、稅務、會計、造價、保險、行業(yè)市場、政策走勢、管理、技術(shù)、運營和維護等。其他相關專家講授城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、文旅體、園區(qū)、綜合管廊、智慧/海綿城市、流域治理、軌道交通和“走出去”等復雜類/項目群類要點，等。

第二步，至少看中外學界/業(yè)界各2~3本書，特別是：學者(系統(tǒng)理解相關概念與理論，有了思維與方法，就很容易理解法規(guī)與合同，并結(jié)合具體項目把握實操要點)。律師(系統(tǒng)了解相關法規(guī)與合同要點特別是不同類型項目的)。政府/投資者/咨詢師(系統(tǒng)掌握實施流程與實務)結(jié)合案例寫的。最好也看一兩本國際多邊機構(gòu)如世行/亞行/聯(lián)合國/APEC等推薦的書，以了解國際經(jīng)驗與發(fā)展趨勢，“發(fā)達國家今天的做法可能就是發(fā)展中國家明天的做法”。

第三步，至少研讀分析10~30個真實案例特別是失敗案例。

第四步，至少全程參與1~2個真實項目的跟蹤、談判和簽約。

最后，不斷的悟、交流和總結(jié)提高。

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