摘要：城市生活垃圾分類是實現(xiàn)城市生活垃圾減量化、資源化、無害化的重要抓手，中央層面已經(jīng)明確了部分城市生活垃圾分類實施的“時間表”和“路線圖”。生活垃圾分類因其實施過程具有的強運營屬性和地域?qū)傩?，因城施策成為必然選擇，這也亟需引入市場化力量參與其中，提供專業(yè)化、精細化的運營服務(wù)。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式的一種創(chuàng)新方式，已經(jīng)在垃圾處置、環(huán)衛(wèi)保潔等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。本文將就PPP模式在城市生活垃圾分類領(lǐng)域的適用性略作探討。

關(guān)鍵詞：生活垃圾分類 市場化 政府購買服務(wù) PPP

近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人們生活水平大幅提高，我國城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長。目前，城市生活垃圾處置多采用“集中混合收集-集中運輸-集中處理”模式，一方面生活垃圾中可資源化利用成分被填埋或焚燒處理，造成了無端的浪費，另一方面生活垃圾處理量居高不下，在土地和環(huán)保雙重紅線的約束下，城市生活垃圾綜合處置成本不斷提高。因此, 我國城市的高質(zhì)量發(fā)展迫切需要推行廣泛的生活垃圾分類。“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理?！?/p>

一、城市生活垃圾分類主要實施路徑介紹

2017年，國務(wù)院辦公廳頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，確定包括南京市在內(nèi)全國46個強制垃圾分類城市，并提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。目前，城市生活垃圾分類的具體實施路徑主要為政府購買服務(wù)。以南京為例，該市通過政府購買服務(wù)的方式將城市生活垃圾分類服務(wù)外包給市場主體，近期采購的項目情況見下表所示。

表1 2018年南京市部分生活垃圾分類服務(wù)采購情況

地街道辦和居委會。其二，服務(wù)范圍多數(shù)在1萬戶以上，以此達到規(guī)模效應(yīng)，吸引社會資本進入。其三，服務(wù)期限大多為1年，部分項目可達2-3年，采用一年一簽的方式。其四，根據(jù)匡算，南京市生活垃圾分類項目的預(yù)算費用大致區(qū)間為60-270元/戶·年，差別主要體現(xiàn)在服務(wù)范圍和服務(wù)標準上。

政府購買服務(wù)的優(yōu)點在于：采購金額適中，采購流程簡便，社會資本中標或成交后可以快速投入分類設(shè)備，進行生活垃圾的分類實施及宣傳等工作，且采購單位在實施過程中可以因地制宜地完善垃圾分類作業(yè)考核指標體系。但該種方式的不足之處主要體現(xiàn)為：項目服務(wù)范圍分散，服務(wù)期限較短，導(dǎo)致生活垃圾分類服務(wù)市場分而治之，整體規(guī)模效益和專業(yè)化服務(wù)程度有待提升。針對上述不足，部分城市正在探索實施更大服務(wù)范圍和更長期限的生活垃圾分類服務(wù)市場化運作。而政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)模式作為公共服務(wù)供給的一種創(chuàng)新方式，正日益受到各地的重視。

二、N市生活垃圾分類PPP項目運作思路

N市已基本構(gòu)建較為完善的垃圾清掃收運前中端體系和垃圾處置終端設(shè)施，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)生活垃圾收、運、處體系的正常運轉(zhuǎn)，并開展試行城市生活垃圾分類工作。項目實施機構(gòu)在本市既有試點情況總結(jié)和外地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出在該市中心城區(qū)實施生活垃圾分類服務(wù)試行PPP模式的思路。

(一)N市城市生活垃圾分類現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)省廳要求，N市啟動實施了垃圾分類示范試點工作，印發(fā)垃圾分類實施方案、編制專項規(guī)劃，在機關(guān)企事業(yè)單位、學校、醫(yī)院等推行垃圾分類工作，并選取部分小區(qū)開展了生活垃圾分類試點。

目前，N市城市生活垃圾分類實施過程中存在著以下問題：其一，城市生活垃圾分類體系有待形成完整的閉合體系。城市生活垃圾分類實施的關(guān)鍵是構(gòu)建分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理的閉合體系。而N市除試點小區(qū)之外尚未布設(shè)專門的分類投放設(shè)施，現(xiàn)有混合模式下的垃圾收運體系滿足不了分類運輸?shù)囊?，且分類處置終端有待完善。其二，城市生活垃圾資源化利用率有待提升。目前N市城區(qū)生活垃圾基本是采取焚燒方式處置，由于缺少上述完整的閉合體系，居民小區(qū)生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可資源化利用的廢棄物，長期混入其他垃圾進行焚燒，十分不利于可回收資源的合理利用。其三，城市生活垃圾分類投資運營模式有待完善。城市生活垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，涵蓋分類投放、收集、運輸、暫存、利用和處置等上下游緊密相連的各個環(huán)節(jié)，N市雖已開展了生活垃圾分類試點，但尚未構(gòu)建起完整的可持續(xù)的投資運營模式。

(二)N市城市生活垃圾分類PPP模式框架

為完善前中末端處置設(shè)施，健全生活垃圾分類體系，提升生活垃圾資源化利用率，探索建立持久有效的生活垃圾分類投資運營模式，N市決定采用PPP模式實施市區(qū)生活垃圾分類和治理項目。我司為該項目咨詢機構(gòu)，以下簡要介紹該項目PPP實施方案的框架。

1、項目實施內(nèi)容

項目的服務(wù)對象為N市中心城區(qū)范圍內(nèi)的居民小區(qū)、沿街商鋪、機關(guān)企事業(yè)單位、學校、醫(yī)院等。其中居民小區(qū)200個，戶數(shù)為18萬，沿街商鋪1000家，機關(guān)企事業(yè)單位、學校、醫(yī)院共計150家。

項目初始投資約3000萬元，建設(shè)內(nèi)容主要包括分類垃圾處置終端，包括可回收物分揀中心、大件垃圾處理中心、有害垃圾暫存點，以及垃圾分類投放、收運和處理環(huán)節(jié)所需的設(shè)施設(shè)備。

通過該PPP項目的實施，N市將在中心城區(qū)構(gòu)建起生活垃圾分類收、運、處的完整鏈條，并實現(xiàn)空間上的分類全覆蓋。

2、項目PPP運作模式

本項目擬采用PPP模式中的BOT(建設(shè)-運營-移交)運作方式進行運作，實施路徑見圖1。實施機構(gòu)、政府出資代表分別與采購確認的社會資本簽訂《投資合作合同》和《股東協(xié)議》，約定合作事宜，組建項目公司。實施機構(gòu)再與新成立的項目公司簽訂《PPP項目合同》，授予項目公司在合作期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，由該公司負責提供合作范圍內(nèi)的生活垃圾分類和治理服務(wù)，并獲取部分使用者付費，實施機構(gòu)牽頭組織監(jiān)管考核支付可行性缺口補助。項目合作期滿，在保證所有資產(chǎn)正常使用的前提下，項目公司將本項目所有資產(chǎn)完好、無償移交給N市政府或其指定單位。

3、項目投融資結(jié)構(gòu)

考慮到項目初始投資規(guī)模、項目資本金制度以及項目后續(xù)再融資等，項目資本金可設(shè)定為項目總投資的20%-30%，項目公司注冊資本金額上等于項目資本金，其中，政府方出資占比可設(shè)置為20%-30%。項目公司通過外部融資解決剩余資金。

4、項目回報機制

項目實施過程中存在部分可回收物(包括紙張、塑料制品、紡織品、金屬、玻璃等)可以通過市場出售獲取收入，但該收入難以補足項目公司的初始投資、合理回報以及項目運營成本。綜合來看，本項目回報機制設(shè)定為可行性缺口補助。

5、項目合同體系

該項目的合同體系主要在于《PPP項目合同》、《投資合作合同》《股東協(xié)議》及附屬協(xié)議的擬定、審批及簽訂。基本合同體系見下圖。

三、城市生活垃圾分類PPP運作關(guān)鍵問題分析

近些年P(guān)PP模式在環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域得到了廣泛運用，道路清掃保潔、公廁運維、垃圾清運引入PPP模式并取得積極成效。相比較而言，目前市場上的垃圾分類PPP項目很少，這主要是因為項目邊界、測算體系和績效考核指標等三個方面具有更大的靈活性和不確定性，提高了PPP模式運用的門檻。下文將結(jié)合N市項目進行初步探討。

(一)理清項目邊界是啟動垃圾分類PPP項目實施的基礎(chǔ)

垃圾分類PPP項目的實施首先要明確實施內(nèi)容、實施對象，以確定項目的空間范圍，其次要分割PPP項目公司與現(xiàn)有作業(yè)單位的實施邊界，以分劃項目的權(quán)責關(guān)系。

其一，明確PPP項目實施內(nèi)容

本項目的實施是為N市中心城區(qū)提供垃圾分類和治理服務(wù)，理清實施對象、分類內(nèi)容和分類環(huán)節(jié)是項目運作的重點。從實施對象來看，項目公司將為200個居民小區(qū)，1000家沿街商鋪，150家機關(guān)企事業(yè)單位、學校和醫(yī)院提供垃圾分類服務(wù)，基本實現(xiàn)了市區(qū)區(qū)域范圍的全覆蓋。從分類內(nèi)容看，項目要求居民小區(qū)內(nèi)的生活垃圾實施三分類，即可回收物、有害垃圾和其他垃圾，同時對大件垃圾進行單獨收運;機關(guān)企事業(yè)單位、學校和醫(yī)院同樣實施三分類;沿街商鋪產(chǎn)生的生活垃圾則僅區(qū)分為可回收物和其他垃圾兩類。從分類環(huán)節(jié)來看，項目公司需提供從投放、收集、運輸?shù)教幹玫娜^程分類服務(wù)，同時配套提供宣傳推廣和數(shù)據(jù)平臺運維等輔助服務(wù)。

其二，明確PPP項目作業(yè)界面

N市垃圾分類PPP項目開展之前，未分類的生活垃圾已經(jīng)由現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)公司進行清掃、收集，并運至終端企業(yè)進行焚燒處理。為避免出現(xiàn)收集和運輸作業(yè)界面的交叉，進而影響不同項目的正常實施運轉(zhuǎn)，需要對項目作業(yè)界面進行劃分，具體劃分情況見下表。

表2 項目作業(yè)界面劃分示意

上表中明確區(qū)分了PPP項目公司應(yīng)負責在不同區(qū)域?qū)χ付ǚ诸惱M行收、運、處，這有助于發(fā)揮不同市場主體的比較優(yōu)勢。此外，實施機構(gòu)通過監(jiān)測原有作業(yè)單位垃圾清運量的減少幅度，來檢驗分類PPP項目的實施帶來的減量效果。

(二)重構(gòu)測算體系是撬動垃圾分類PPP項目實施的支點

N市PPP項目主要服務(wù)于三類主體，包括居民小區(qū)，沿街商鋪，機關(guān)企事業(yè)單位、學校及醫(yī)院，項目公司又為不同主體提供有差異的垃圾分類和治理服務(wù)，這導(dǎo)致項目測算出現(xiàn)嚴重的“碎片化”現(xiàn)象。因此，本項目實施采購和維持后續(xù)穩(wěn)定運營的重點在于項目測算體系的構(gòu)建，其中尤為關(guān)鍵的則是項目成本數(shù)據(jù)的細分和整合。

本項目的回報機制設(shè)計為可行性缺口補助，綜合考慮不同運營內(nèi)容的復(fù)雜性以及服務(wù)對象的差異性，項目的運營成本分為收運和處置環(huán)節(jié)進行成本測算，同時收運成本的計算又按照服務(wù)主體進行了細分和整合，見下圖所示。

以“居民小區(qū)分類成本”為例，該項成本整合了項目公司為實施小區(qū)生活垃圾分類服務(wù)，從垃圾分類投放、收集到運輸環(huán)節(jié)的所有成本，包括燃料動力費及耗材費、工資及福利費、車輛保險及設(shè)施維護費、宣傳費用以及重置費用等。由于垃圾分類行業(yè)尚屬發(fā)展期，根據(jù)運營內(nèi)容和對象劃分成本也有利于實施機構(gòu)在執(zhí)行階段的監(jiān)管和調(diào)整，提升項目實施的靈活性。

(三)細化考核指標是衡量垃圾分類PPP項目效果的關(guān)鍵

目前，我國垃圾分類工作整體正處于試點推廣階段，相應(yīng)的考核指標和體系尚需要在實施過程不斷總結(jié)完善。通過借鑒已有試點小區(qū)的實施情況，我們初步考慮在PPP項目績效考核中引入回收率考核(結(jié)果導(dǎo)向)和大數(shù)據(jù)考核(技術(shù)導(dǎo)向)用于衡量項目公司運營效果。

1、以結(jié)果為導(dǎo)向的回收率考核指標

N市PPP項目實施后，項目范圍內(nèi)的可回收垃圾等被分流到分揀中心進行資源化處理，從而可以降低終端垃圾焚燒廠的處理量，理論上可有效實現(xiàn)生活垃圾的減量化。為總體評估項目垃圾分類的實施效果，本項目將設(shè)置回收率考核指標，該指標對應(yīng)的考核得分由實施機構(gòu)結(jié)合項目范圍內(nèi)垃圾產(chǎn)生量預(yù)測和垃圾分類實施減量化預(yù)期制定，并根據(jù)相關(guān)政策和項目運營情況在項目實施過程中予以相應(yīng)調(diào)整。

2、以技術(shù)為導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)考核指標

本項目要求由項目公司開發(fā)并維護分類信息平臺，該系統(tǒng)具備身份識別標識和用戶信息管理功能，用于記錄用戶基礎(chǔ)信息、使用狀態(tài)等數(shù)據(jù)。實施機構(gòu)通過該信息平臺可以分析居民參與度和評估垃圾分類效果等情況。項目合作期內(nèi)，實施機構(gòu)將根據(jù)項目實際宣傳和運營情況，設(shè)置大數(shù)據(jù)考核指標，重點考核分類信息平臺上的注冊用戶覆蓋數(shù)量、參與率、積分使用、居民滿意度等情況。鑒于本項目服務(wù)對象眾多且服務(wù)環(huán)節(jié)復(fù)雜，實施機構(gòu)在明確績效考核體系的基礎(chǔ)上，可以委托第三方專業(yè)機構(gòu)具體負責實施績效考核。

四、小結(jié)

城市生活垃圾分類工作想要成為新時尚，需要政策、社會、市場三個系統(tǒng)并駕齊驅(qū)。而PPP模式作為提質(zhì)增效的一種機制，可以發(fā)揮聯(lián)系三個系統(tǒng)的紐帶作用，具有內(nèi)在的適用性。本文僅就PPP模式在城市生活垃圾分類項目中的實施路徑和關(guān)鍵問題進行了初步探討，伴隨著垃圾分類市場容量不斷增加、參與的市場主體日益增多，預(yù)期PPP模式將在垃圾分類領(lǐng)域大有可為。

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