2017年6月16日上午，環(huán)保部政策法規(guī)司在北京國(guó)二招賓館主辦了一場(chǎng)“中美環(huán)境立法交流會(huì)”，會(huì)議的主題是排污許可制度相關(guān)法律問(wèn)題的研究和討論。美方的代表有來(lái)自美國(guó)環(huán)保局（EPA）的法律顧問(wèn)、環(huán)境法研究所的研究員、“地球衛(wèi)士”（NGO）的專家等；中方的代表來(lái)自環(huán)境保護(hù)部、國(guó)務(wù)院法制辦等相關(guān)部門，會(huì)議由北京師范大學(xué)法學(xué)院承辦。

據(jù)了解，環(huán)保部組織這次會(huì)議，是為了借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)的排污許可制度改革的立法工作服務(wù)。

美方的代表們對(duì)中國(guó)近年來(lái)環(huán)境保護(hù)力度的加強(qiáng)，環(huán)境法律制度體系的不斷完善表達(dá)了贊賞和肯定，也從不同角度介紹了美國(guó)和歐洲一些有著共性和差異性的經(jīng)驗(yàn)。

比起其他國(guó)家來(lái)說(shuō)，美國(guó)的固定污染源管理被認(rèn)為是更為嚴(yán)格的。不僅體現(xiàn)在排放標(biāo)準(zhǔn)體系的復(fù)雜和“高門檻“，也體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度上。自70年代以來(lái)，美國(guó)的環(huán)境管制逐步加嚴(yán)，但已經(jīng)得到確證的是——對(duì)產(chǎn)業(yè)界嚴(yán)格的環(huán)境管制不僅沒(méi)有制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而使得全社會(huì)獲得了巨大的綜合效益。

這是EPA法律顧問(wèn)SteveWolfson提供的資料：大的圓代表的是《清潔空氣法》實(shí)施之后全社會(huì)因大氣污染物的減排獲得的效益，而小的圓代表的是法律實(shí)施的成本。

（大圓/效益：2萬(wàn)億美元；小圓/成本：650億美元。這是美國(guó)以四十多年來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)作證：加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的環(huán)境管制，從經(jīng)濟(jì)總賬上來(lái)說(shuō)絕對(duì)是劃算的）

根據(jù)SteveWolfson的介紹，無(wú)論對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是企業(yè)，乃至于公眾，排污許可制度的實(shí)施都是有顯而易見的好處的。

首先，排污許可證的“一證式“管理是將一個(gè)企業(yè)需要履行的所有環(huán)保義務(wù)都記載在一個(gè)統(tǒng)一的文件里，所以效率就會(huì)很高。許可證里面非常清楚地載明了法定的要求是什么，誰(shuí)需要做什么，在什么時(shí)間做，以及怎么做；每一張?jiān)S可證也是跟區(qū)域或者流域的規(guī)劃要求一一對(duì)應(yīng)起來(lái)的。

第二，對(duì)所有企業(yè)而言，法律法規(guī)和制度的要求都是具有一致性的。這樣就能夠保障公平。

再者，許可證很透明，是一個(gè)很好的工具，企業(yè)能夠很清晰明了的知道政府對(duì)自己的要求是什么，自己要怎樣才能達(dá)到這些要求。然后按部就班的依證執(zhí)行并且提交執(zhí)行報(bào)告，就可以保障企業(yè)在守法運(yùn)行。

SteveWolfson介紹說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局會(huì)對(duì)各個(gè)州的許可證管理進(jìn)行審核、評(píng)估，這是監(jiān)督的一個(gè)環(huán)節(jié)；信息公開和公眾參與也是社會(huì)監(jiān)督重要的一環(huán)；除此之外，政府對(duì)企業(yè)依證運(yùn)行的監(jiān)督也是嚴(yán)格到位，對(duì)違法行為的懲處力度相當(dāng)大。但是他認(rèn)為，懲罰并不是最終的目的，美國(guó)的執(zhí)法目標(biāo)是希望人們能夠守法，同時(shí)政府也會(huì)給企業(yè)提供一些激勵(lì)措施，要讓守法者獲得好處，更是要讓守法者看到，懲治違法者本身也是在維護(hù)行業(yè)的公平，維護(hù)守法者的利益。這種情況下還有人試圖鋌而走險(xiǎn)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)就是巨大的。

企業(yè)提交給政府的信息（比如說(shuō)許可證的執(zhí)行報(bào)告）如果是不真實(shí)的，存在造假行為的，就涉嫌欺詐。在影響公共利益的排污行為相關(guān)的事項(xiàng)上存在欺詐，后果很嚴(yán)重。在申請(qǐng)排污許可的時(shí)候，美國(guó)企業(yè)必須要簽署的一份“承諾書”提交給環(huán)保局，聲明他們充分意識(shí)到他們提交給政府的信息是竭盡所能的準(zhǔn)確的，而且他們自己有一個(gè)內(nèi)部的機(jī)制能夠保證他們提交的信息真實(shí)、準(zhǔn)確且完整。如果他們提供給政府的信息是虛假的、不正確的，他們就會(huì)承擔(dān)一定的懲罰，比如說(shuō)罰款或者是進(jìn)監(jiān)獄等等。

在SteveWolfson觀察看來(lái)，許可證制度不僅增強(qiáng)了美國(guó)企業(yè)的守法意識(shí)和自覺(jué)性，更是成為了美國(guó)污染物減排最重要的手段。而且，它的實(shí)施還證明了，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相輔相成的。

但是，人的天性都是害怕暴露缺點(diǎn)，希望逃避懲罰的，企業(yè)為何能夠積極主動(dòng)地提交更完整更真實(shí)的信息，并認(rèn)為這會(huì)對(duì)自己更有利呢？可能這不僅僅是因?yàn)檫`法重罰的威懾或者環(huán)保的道德感。

環(huán)保組織“地球衛(wèi)士”的專家DimitriDeBoer講到了一個(gè)真實(shí)案例：

華盛頓州有一個(gè)非常美麗的海灣，那兒有一家豬肉加工廠，這家企業(yè)沒(méi)有按照要求削減污染物的排放，因此在他們自行提交的許可證執(zhí)行的報(bào)告上，排放數(shù)據(jù)是超標(biāo)的?！暗厍蛐l(wèi)士”在監(jiān)督著這些排污企業(yè)，發(fā)現(xiàn)他們提交了這份超標(biāo)排放的報(bào)告之后，直接以企業(yè)“自證違法”的證據(jù)將企業(yè)告上法庭。DimitriDeBoer認(rèn)為，這種報(bào)告制度對(duì)于社會(huì)監(jiān)督而言十分重要。

排污許可證里記載了這樣的要求：如果發(fā)生與要求不符的排放行為，企業(yè)需要提交清楚完整的報(bào)告如果不提交或者是提交虛假的信息，則是嚴(yán)重的違法行為，一旦發(fā)現(xiàn)，將會(huì)受到更為嚴(yán)厲的懲罰。

關(guān)于違背許可證要求的企業(yè)會(huì)受到怎樣的懲罰，“地球衛(wèi)士”做了一個(gè)調(diào)查，發(fā)了問(wèn)卷給歐洲的各國(guó)的專家。通過(guò)反饋，他們發(fā)現(xiàn)，歐美有相似之處，也有些不同。相似之處在于，法律的威懾力得到了很好的體現(xiàn)，而且懲罰本身不是目的，是建立一套促進(jìn)企業(yè)守法的機(jī)制。不同之處在于，美國(guó)對(duì)企業(yè)悖離行為的罰款很重，即便是過(guò)錯(cuò)很小，比如檢測(cè)或者報(bào)告的時(shí)候有些地方有遺漏；而歐洲更注重多項(xiàng)措施并舉，并不把罰款看得太重，但是如果犯錯(cuò)是主觀的故意行為的話（包括故意隱瞞），責(zé)任人就將面臨刑責(zé)。

從“地球衛(wèi)士”收回的調(diào)查表中一些案例的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，歐洲的“按日計(jì)罰”等措施會(huì)給企業(yè)積極“自證守法”留很大的機(jī)會(huì)——企業(yè)自行監(jiān)測(cè)以及記錄和報(bào)告的信息越翔實(shí)，越能說(shuō)清楚自己的排污行為（包括事故的不可控性和超標(biāo)的起始時(shí)間），越能有效減輕自己可能受到的懲罰。

只有當(dāng)違法成本遠(yuǎn)高于守法成本的時(shí)候，才能促使企業(yè)積極主動(dòng)的守法。排污許可制度本身需要具備這樣的設(shè)計(jì)，才能發(fā)揮控制污染物排放的作用。

排污許可制度的原理及其廣泛被證明的有效性得到了大家的公認(rèn)。然而，具體到制度的立法設(shè)計(jì)上，基于不同的法制體系有不同的實(shí)現(xiàn)路徑，也會(huì)有各種需要具體問(wèn)題具體分析和解決的細(xì)節(jié)。在這場(chǎng)交流會(huì)上，中美雙方的代表還就排污許可證相關(guān)的信息公開、公眾參與、罰則制定、權(quán)利義務(wù)等等方面的問(wèn)題進(jìn)行了探討。

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