“中央生態(tài)環(huán)保督察正從以督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度和打擊生態(tài)環(huán)境違法行為為主要任務，步入以強調增強生態(tài)環(huán)保基礎、提升綠色發(fā)展能力為主要任務的階段，其制度建設越來越健全，其實施越來越得到深化，其重要作用越來越得到各方面認可?！?p style="text-indent: 2em;">中央生態(tài)環(huán)保督察制度實施至今，已有3年多，成效巨大。在切實解決了一大批群眾身邊突出環(huán)境問題的同時，也促進了地方產業(yè)結構的轉型升級，以及地方環(huán)境保護、生態(tài)文明機制的健全和完善?？傮w上看，我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐正發(fā)生著歷史性、轉折性、全局性變化。

中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施取得如此大的成效，筆者認為主要是堅持了“四個不變”，即堅持黨中央對生態(tài)環(huán)保督察的堅強領導不變，堅持改善生態(tài)環(huán)境質量和為綠色發(fā)展保駕護航的目的不變，堅持治標與治本結合推進經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調的方式不變，堅持環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”、失職追責、終身追責的原則不變。

在生態(tài)文明新時代，面對新的生態(tài)文明建設目標和新的任務，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施呈現(xiàn)了一些新特點。筆者認為，在以下幾方面正在出現(xiàn)一些轉型或者變化。

從督察功能來看，中央生態(tài)環(huán)保督察從注重生態(tài)環(huán)境保護向促進經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調轉型，推進了國家和各地的高質量發(fā)展。中央環(huán)保督察開始實施時，遇到的阻力并不小，但是督察組頂住了壓力，經過3年多的工作，生態(tài)環(huán)境質量得到明顯的改善，經濟質量也得到一定的提升。如通過整治“散亂污”企業(yè)，環(huán)境友好型企業(yè)就占有了更大的市場份額，經濟效益不斷提高。2017年我國GDP實際增長6.9%，企業(yè)利潤增長21%;2018年我國GDP實際增長6.6%，全國稅收收入比上年增長9.5%。可以說，中央生態(tài)環(huán)保督察解決了以前環(huán)保法律實施過軟的問題，促使生態(tài)環(huán)境保護真正進入“五位一體”的大格局。

此外，生態(tài)環(huán)境部和一些地方黨委和政府針對中央生態(tài)環(huán)保督察整改出臺了禁止環(huán)?！耙坏肚小钡墓ぷ饕庖姾鸵庖?，嚴禁“一律關?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍整改的應對做法。這些措施，有利于經濟社會和生態(tài)環(huán)境保護的長遠協(xié)調共進。

從督察模式來看，中央生態(tài)環(huán)保督察從全面的督察向全面督察與重點督察相結合轉型。第一輪中央環(huán)境保護督察通過社會舉報、現(xiàn)場檢查、空中遙感、地面監(jiān)測等方式，發(fā)現(xiàn)歷史積累和現(xiàn)實存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，以及產業(yè)結構和工業(yè)布局問題，所以督察組反饋的內容是全方位和多層次的。到了中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”階段，因為有第一輪督察的基礎，“回頭看”就更有針對性，針對已發(fā)現(xiàn)問題的點穴式和緊盯式督察色彩就更濃厚一些。

例如，2018年中央生態(tài)環(huán)保督察組在江西開展督察“回頭看”時，就針對該省提出到2017年底基本完成48個縣污水處理設施及配套管網(wǎng)建設的整改承諾進行了針對性的督察，并發(fā)現(xiàn)了一些問題。緊盯關鍵問題，能夠促進地方補齊基礎設施建設的短板和產業(yè)結構的調整。2019年啟動的第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察工作，還會圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅戰(zhàn)行動計劃和方案，采取針對性的督察;還會針對重點國有企業(yè)開展生態(tài)環(huán)保督察，以點帶面，提升所有企業(yè)在新時代的守法水平。

從督察重點來看，中央生態(tài)環(huán)保督察從著重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉型，既治標，也治本。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問題，表面看來是企業(yè)的違法問題，但從深層次看是地方政府的生態(tài)環(huán)境保護基礎設施建設滯后問題。2016年開始實施的中央環(huán)境保護督察既指出各地的環(huán)境違法違規(guī)、環(huán)境執(zhí)法松軟、環(huán)境質量不達標等環(huán)保違法違規(guī)現(xiàn)象，也對各地污水處理設施建設的情況開展通報。如對廣西壯族自治區(qū)的督察反饋意見就指出，全區(qū)環(huán)?；A設施建設滯后，36個自治區(qū)級以上工業(yè)園區(qū)中有24個尚未動工建設污水集中處理設施。區(qū)域污水處理設施的建設屬于提升守法能力的治本事項，可見，反饋意見不僅關注治標，還考慮治本。

在第一輪中央環(huán)保督察后，各地的污水處理設施建設進展普遍得到提速。到了中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”階段，督察意見指出的空間開發(fā)格局優(yōu)化、產業(yè)結構調整、淘汰落后產能、產業(yè)區(qū)域布局、垃圾收運和處理、淘汰“散亂污”企業(yè)等治本事項，比重有所增加，體現(xiàn)了治標與治本并重。如2018年10月中央生態(tài)環(huán)保督察組對江蘇省的反饋意見，除了關注污水處理設施的建設外，還專門拿出一部分指出“產業(yè)結構和布局調整不夠到位”，從根本上提升解決工業(yè)環(huán)境問題的能力。各地制定的整改方案既包括對整治違法違規(guī)的治標措施，也包括如何長效地保護生態(tài)環(huán)境的治本措施。

從督察規(guī)范化來看，中央生態(tài)環(huán)保督察對生態(tài)環(huán)境違紀違規(guī)行為處理的黨內法規(guī)依據(jù)更加配套、問責更加精準。首先，與督察工作相關的法制建設得到加強。中央環(huán)保督察起步時主要的依據(jù)是《環(huán)境保護督察方案(試行)》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》。之后，黨中央結合實際工作中遇到的問題，制定了《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》，修改了《中國共產黨巡視工作條例》，發(fā)現(xiàn)和處理生態(tài)環(huán)境問題違紀違規(guī)的黨內法規(guī)依據(jù)更加配套。為了促進中央生態(tài)環(huán)保督察工作人員廉潔奉公，生態(tài)環(huán)境部黨組還制定了《中央環(huán)境保護督察紀律規(guī)定(試行)》等專門文件。

其次，在督察中，為了實施精準問責，防止追責擴大化，相當多的地方黨委和政府聯(lián)合出臺了生態(tài)環(huán)境保護的“黨政同責”“一崗雙責”的權力清單文件。根據(jù)內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8省區(qū)于2017年11月16日同步公開的第一批中央環(huán)保督察問責情況，地方黨委追責46人，地方政府追責299人;在有關部門追責中，除了環(huán)保193人之外，水利、國土、林業(yè)、工信、住建、發(fā)改、農業(yè)、公安、交通、安監(jiān)等部門都有多人被追責。由此可見，以前由政府主要承擔生態(tài)環(huán)境保護責任的局面以及政府部門中主要由生態(tài)環(huán)境部門承擔生態(tài)環(huán)境保護責任的局面，已經得到了一些改變。

從督察體制來看，中央生態(tài)環(huán)保督察正在得到其他機構巡視和督察工作的協(xié)同支持，督察的權威性得到進一步增強。2018年6月，中央紀委通報了幾起地方政府和國有企業(yè)環(huán)境保護違紀違規(guī)問題追責情況;2018年全國人大組織了《大氣污染防治法》實施的執(zhí)法檢查，該項工作被稱為“環(huán)境保護法律巡視”;2018年6月，自然資源部作出了幾起侵占農地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件的自然資源督察通報。2018年8月，自然資源部還設立了國家自然資源督察辦公室。筆者認為，這些制度化的巡視和督察工作對于配合中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施，起了重要的協(xié)調、促進和保障作用。

我國的生態(tài)環(huán)境保護正發(fā)生根本性和轉折性變化，筆者認為，與此相適應，中央生態(tài)環(huán)保督察正從以督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度和打擊生態(tài)環(huán)境違法行為為主要任務的階段，步入以強調增強生態(tài)環(huán)?；A、提升綠色發(fā)展能力為主要任務的階段，其制度建設越來越健全，其實施越來越得到深化，其重要作用越來越得到各方面認可。在這一階段，中央生態(tài)環(huán)保督察制度作為社會主義生態(tài)環(huán)境法治制度的重要內容，其有效實施，將會有利于2020年污染防治攻堅戰(zhàn)目標的實現(xiàn)，并為2035年基本實現(xiàn)美麗中國的目標奠定堅實的基礎。

作者單位：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所

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