由于債務(wù)屬于資本性支出，于是乎很多專家得出規(guī)范PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任不屬于隱性債務(wù)的結(jié)論。結(jié)合筆者跟審計(jì)打交道的情況來(lái)看，如果審計(jì)還是以簡(jiǎn)單粗暴方式來(lái)理解PPP，把規(guī)范PPP排除隱性債務(wù)之外恐怕還有很長(zhǎng)的路要走。

近期，PPP界對(duì)財(cái)金10號(hào)文從各個(gè)方面都進(jìn)行了全方位解讀，其中最為關(guān)注的問(wèn)題之一就是PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任是否屬于隱形債務(wù)?財(cái)金10號(hào)文僅明確不規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的支出責(zé)任屬于隱性債務(wù)，規(guī)范PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任屬于經(jīng)常性支出，由于債務(wù)屬于資本性支出，于是乎很多專家得出規(guī)范PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任不屬于隱性債務(wù)的結(jié)論。

結(jié)合筆者跟審計(jì)打交道的情況來(lái)看，如果審計(jì)還是以簡(jiǎn)單粗暴方式來(lái)理解PPP，把規(guī)范PPP排除隱性債務(wù)之外恐怕還有很長(zhǎng)的路要走。一來(lái)，審計(jì)人員向來(lái)都按政策條款進(jìn)行審計(jì)，而不會(huì)通過(guò)推演政策來(lái)審計(jì)，所以審計(jì)人員也得不出“規(guī)范的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不屬隱性債務(wù)”這個(gè)結(jié)論，除非財(cái)政部直接在政策文件在明示清楚;二來(lái)，規(guī)范的PPP項(xiàng)目如何認(rèn)定，審計(jì)和財(cái)政也存在分歧，雖然財(cái)金10號(hào)文從正負(fù)面清單的角度對(duì)如何做規(guī)范的PPP做了最大努力的明確和約束，但問(wèn)題的根源在于雙方對(duì)條款的理解尺度不在一個(gè)頻道上，無(wú)法形成有效的溝通，經(jīng)常出現(xiàn)“你唱你的戲，我拆我的臺(tái)”。作為審計(jì)隱性債務(wù)尚方寶劍的中發(fā)27號(hào)文，僅是對(duì)違反“四個(gè)不得”的PPP項(xiàng)目界定為新增隱性債務(wù)，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程“四個(gè)不得”被審計(jì)泛化了，以筆者的親身經(jīng)驗(yàn)為例，PPP項(xiàng)目?jī)H由于在回報(bào)機(jī)制中設(shè)置了合理收益率，就直接就被審計(jì)認(rèn)定為違反“四個(gè)不得”中的承諾最低收益，任憑怎么解釋都是徒勞，歸根結(jié)底，財(cái)政玩了快5年的PPP游戲規(guī)則，審計(jì)不理解也不認(rèn)可;最后，在財(cái)金10號(hào)文之后，審計(jì)對(duì)于PPP項(xiàng)目的態(tài)度尚未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，筆者了解到剛被審計(jì)的PPP項(xiàng)目(按先前文件規(guī)范實(shí)施的)的支出責(zé)任仍然被認(rèn)定為隱形債務(wù)，也不排除審計(jì)人員未學(xué)習(xí)財(cái)金10號(hào)文的情況。這里筆者簡(jiǎn)單闡述下財(cái)政和審計(jì)對(duì)PPP的“規(guī)范”二字的理解邏輯，以期許財(cái)政和審計(jì)能統(tǒng)一對(duì)PPP內(nèi)涵的理解尺度和標(biāo)準(zhǔn)。

一、運(yùn)營(yíng)之辯

PPP必須包含運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容，這點(diǎn)都已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但是什么樣的內(nèi)容才算得上運(yùn)營(yíng)，財(cái)政和審計(jì)有分歧。

1、財(cái)政的邏輯：PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容根據(jù)涉及行業(yè)和具體情況，運(yùn)營(yíng)內(nèi)容必然不同，如交通基礎(chǔ)設(shè)施、污水垃圾和教育項(xiàng)目涉及到的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容肯定不同，這點(diǎn)在PPP合同指南中已有明確，運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況確定，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本占建設(shè)成本的比重并無(wú)特定要求，對(duì)于重建設(shè)項(xiàng)目提供的基礎(chǔ)設(shè)施租賃服務(wù)中包括的管理維護(hù)也都可以視為運(yùn)營(yíng)，英國(guó)的PFI大多亦采用該種模式。

2、審計(jì)的邏輯：運(yùn)營(yíng)應(yīng)該是有生產(chǎn)要素(如人力、原材料)投入的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不需要大量要素投入的管理維護(hù)不能算是真正的運(yùn)營(yíng)，像以市政道路工程為代表的PPP項(xiàng)目就被審計(jì)認(rèn)定為不具有實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，僅包含工程建設(shè)。由于財(cái)金92號(hào)文和財(cái)金10號(hào)文都強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目不得僅涉及工程建設(shè)，不包括運(yùn)營(yíng)，所以審計(jì)經(jīng)常也是拿財(cái)政的文件來(lái)革財(cái)政的命。另外，有些審計(jì)往往還以項(xiàng)目類型來(lái)判斷是否包括運(yùn)營(yíng)，而忽略PPP協(xié)議中對(duì)于運(yùn)營(yíng)責(zé)任的安排，像筆者親手的兩個(gè)項(xiàng)目，一個(gè)是市政道路項(xiàng)目，一個(gè)是醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目，前者的運(yùn)營(yíng)范圍是道路的管養(yǎng)，后者的運(yùn)營(yíng)范圍是醫(yī)療后勤服務(wù)(未包括核心醫(yī)療運(yùn)營(yíng)，核心醫(yī)療運(yùn)營(yíng)仍由政府方負(fù)責(zé))，審計(jì)就認(rèn)定前者沒有運(yùn)營(yíng)而違規(guī)，后者因?yàn)橛嗅t(yī)院的運(yùn)營(yíng)就合規(guī)，也未識(shí)別醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)是否由社會(huì)資本承擔(dān)。對(duì)于熟悉PPP的人來(lái)看，若按財(cái)政的邏輯應(yīng)該都合規(guī)，若按審計(jì)的邏輯應(yīng)該都違規(guī)，因?yàn)閮深愴?xiàng)目中由社會(huì)資本承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和比重相差無(wú)幾，但卻偏偏出現(xiàn)了按照項(xiàng)目類型來(lái)認(rèn)定一個(gè)違規(guī)，一個(gè)合規(guī)的情形，所以，審計(jì)的套路，你永遠(yuǎn)猜不透。

3、小結(jié)：審計(jì)對(duì)運(yùn)營(yíng)的理解邏輯不能說(shuō)錯(cuò)，但是過(guò)于狹義，由于審計(jì)對(duì)運(yùn)營(yíng)的狹義理解導(dǎo)致一些先前還被其它部委推廣的領(lǐng)域(最典型的是安慶外環(huán)北路PPP項(xiàng)目被住建和財(cái)政作為典型案例)都被誤傷，導(dǎo)致現(xiàn)在基層政府對(duì)于什么是運(yùn)營(yíng)拿捏不準(zhǔn)。財(cái)金10號(hào)文對(duì)審計(jì)應(yīng)該也有些許妥協(xié)，要求財(cái)承超過(guò)5%的區(qū)域不再新增政府付費(fèi)類項(xiàng)目和禁止將政府付費(fèi)項(xiàng)目包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，一方面是控制支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，另一方面是為了限制以市政道路工程為代表的工程類PPP項(xiàng)目，從這個(gè)角度來(lái)看，PPP未來(lái)的行業(yè)導(dǎo)向會(huì)比較明顯，像資源綜合利用、垃圾污水、供水和供氣等強(qiáng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目將會(huì)成為主流，難怪有專家說(shuō)，財(cái)金10號(hào)文之后，PPP又回到了市政公用的特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代。

二、明股實(shí)債之辯

1、財(cái)政的邏輯：財(cái)政對(duì)明股實(shí)債沒有作官方釋義，但從財(cái)政部文件和中發(fā)27號(hào)文來(lái)看，可以把“四個(gè)不得”中的“不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失”視作對(duì)明股實(shí)債的釋義。單從字面上理解，明股實(shí)債表面上為股權(quán)投入實(shí)際為債權(quán)資金，股權(quán)投入需要承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，投資收益具有不確定性，債權(quán)資金需要?jiǎng)傂灾С龉潭ㄊ找妫创诉壿嬂斫饷鞴蓪?shí)債，明股實(shí)債就是在PPP協(xié)議中約定，由政府方或政府出資方按照社會(huì)資本投入的股權(quán)資金以固定收益率逐期進(jìn)行回購(gòu)(詳見周蘭萍、孟奕、孫明晶的《PPP項(xiàng)目“明股實(shí)債”的風(fēng)險(xiǎn)、成因及應(yīng)對(duì)》)，那么PPP項(xiàng)目是否涉嫌明股實(shí)債，應(yīng)該主要通過(guò)審查合同中是否具有類似股權(quán)回購(gòu)的條款來(lái)判定了。

2、審計(jì)的邏輯：對(duì)于偏工程類PPP項(xiàng)目(以市政道路工程為例)，大部分均是通過(guò)“可用性付費(fèi)+績(jī)效付費(fèi)”模式實(shí)施，在財(cái)金92號(hào)文之前，可用性付費(fèi)(即建設(shè)成本)僅與建設(shè)指標(biāo)(如質(zhì)量、安全和進(jìn)度等)相關(guān)，未與運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核掛鉤的情況下，往往也被審計(jì)認(rèn)定為明股實(shí)債。審計(jì)對(duì)明股實(shí)債的認(rèn)定倒是顯示出了較強(qiáng)的邏輯推理能力，項(xiàng)目總投資包括資本金投入(即股權(quán)投入)和債務(wù)性資金，可用性付費(fèi)是以項(xiàng)目總投資為基數(shù)并給按照固定的收益率計(jì)算而來(lái)，那就相當(dāng)于政府給予股權(quán)投資以固定收益，股權(quán)投資沒有承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，明為股權(quán)實(shí)為債權(quán)，這也是明股實(shí)債;看來(lái)不是審計(jì)不會(huì)推演，只是審計(jì)不想套路你。

3、小結(jié)：審計(jì)的邏輯忽略了項(xiàng)目公司的資金本金回報(bào)與社會(huì)資本的股權(quán)投資回報(bào)這兩者的區(qū)別，除兩者的主體不同外，可用性付費(fèi)只是回報(bào)機(jī)制政府用于計(jì)取項(xiàng)目公司投入成本的一種方式，至于社會(huì)資本的股權(quán)投資收益需視項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)情況后通過(guò)利潤(rùn)分配來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于PPP項(xiàng)目通過(guò)大量的可用性付費(fèi)和少量的績(jī)效付費(fèi)來(lái)鎖定政府支出責(zé)任情況，可以認(rèn)定為社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)小，固化了支出責(zé)任，但被扣上明股實(shí)債的帽子實(shí)在就有點(diǎn)冤了。筆者也不贊同建設(shè)成本不與運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核掛鉤的做法，財(cái)金10號(hào)文也明確要做新老劃斷，對(duì)于之前的老項(xiàng)目應(yīng)該持包容的態(tài)度看待，但審計(jì)擴(kuò)大化理解明股實(shí)債的做法只會(huì)讓PPP的規(guī)范發(fā)展之路走得更加艱難。

三、最低收益之辯

1、財(cái)政的邏輯：最低收益是由政府承諾社會(huì)資本的投入可獲得最低的固定收益，屬于政府承諾兜底的行為，即社會(huì)資本不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)的情況下還可以獲得最低的固定回報(bào)。反過(guò)來(lái)理解，如果社會(huì)資本承擔(dān)了投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)，即不視為政府承諾最低收益，項(xiàng)目公司往往要在項(xiàng)目建成后根據(jù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核情況來(lái)獲得收益，所以即使回報(bào)機(jī)制中約定了合理收益率或最低保底量(污水垃圾項(xiàng)目通常都有約定)等，都不能視為承諾最低收益。

2、審計(jì)的邏輯：最低收益要求政府不得對(duì)PPP項(xiàng)目有任何收益的承諾，在約定了最低保底量的情況下，即使社會(huì)資本處理量未達(dá)到最低保底量(或?qū)嶋H未處理)，政府仍需按照最低保底量付費(fèi)，最低保底量付費(fèi)的現(xiàn)金流可以轉(zhuǎn)化為最低收益，于是設(shè)置了最低保底量被審計(jì)等同于承諾最低收益，據(jù)說(shuō)南方某省被審計(jì)后，要求污水垃圾項(xiàng)目全部取消最低保底量條款，前段時(shí)間，很多業(yè)界大咖對(duì)污水垃圾的保底量進(jìn)行了全面的分析也是在回應(yīng)審計(jì)對(duì)保底量的誤解。(相關(guān)閱讀→ 怎么看污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào))

3、小結(jié)：審計(jì)的邏輯明顯忽略了現(xiàn)金流和最低收益(或固定收益)的區(qū)別，首先，任何PPP項(xiàng)目都需要投入產(chǎn)出平衡，社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目不是來(lái)干慈善的，他們也是需要盈利的，因此，PPP項(xiàng)目一定要有現(xiàn)金流(不管是自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，還是政府付費(fèi)形成的現(xiàn)金流或兩者兼有);其次，現(xiàn)金流是給予項(xiàng)目公司而非社會(huì)資本的，項(xiàng)目公司要通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)管理形成利潤(rùn)后才能夠分配給社會(huì)資本，經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中項(xiàng)目公司需面臨融資風(fēng)險(xiǎn)、物價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等一系列運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)過(guò)程是需要通過(guò)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的，并非能夠直接給付社會(huì)資本的;最后，在項(xiàng)目選址、項(xiàng)目規(guī)模、污水垃圾收集等均由政府主導(dǎo)情況，需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)能體現(xiàn)PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則嗎?遺憾的是，財(cái)政部先前文件都有提到最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)的表述，但在財(cái)金10號(hào)文中已無(wú)類似表述，不知道是否是財(cái)政的妥協(xié)。

四、最后的期許

審計(jì)作為監(jiān)督政府部門履行預(yù)算執(zhí)行情況和落實(shí)國(guó)家政策的重要機(jī)制，本身應(yīng)該是有利于PPP的規(guī)范，但由于財(cái)政和審計(jì)對(duì)PPP的理解上出現(xiàn)了很多偏差，導(dǎo)致很多合規(guī)的PPP項(xiàng)目被審計(jì)誤傷，打擊了基層部門推動(dòng)PPP的積極性。希望財(cái)政和審計(jì)這兩個(gè)現(xiàn)今對(duì)PPP能產(chǎn)生重要影響的部門攜手共同推進(jìn)PPP的規(guī)范之路。

1、新老劃斷：老項(xiàng)目都是基于當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境實(shí)施的，但審計(jì)卻往往習(xí)慣用新政策審計(jì)舊項(xiàng)目，財(cái)金92號(hào)文和財(cái)金10號(hào)文都已經(jīng)有提到對(duì)新老項(xiàng)目要進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待，希望審計(jì)也能重視這個(gè)問(wèn)題，確保政策的權(quán)威和延續(xù)。

2、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)在大家都知道要做規(guī)范的PPP，但往往是對(duì)規(guī)范的理解出現(xiàn)了不同聲音。今天的PPP局面更像是財(cái)政自己制訂的游戲規(guī)則，出現(xiàn)上述的名詞之辯也再所難免，財(cái)政是否可以對(duì)PPP的基本名詞進(jìn)行釋義來(lái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在與財(cái)政達(dá)成一致的前提下，審計(jì)是否也可以通過(guò)違規(guī)PPP案例來(lái)負(fù)面警示呢?財(cái)政和審計(jì)應(yīng)該對(duì)PPP的內(nèi)涵加強(qiáng)交流，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)見仁見智的情況。

3、多點(diǎn)包容：一路走來(lái)，財(cái)政對(duì)PPP付出了諸多心血，這也是業(yè)界都深有體會(huì)的，PPP的規(guī)范之路也需要有一個(gè)過(guò)程，希望審計(jì)既要看到結(jié)果，還要看到過(guò)程的努力，不要輕易推翻來(lái)之不易的PPP政策體系。

作者簡(jiǎn)介

張敏

福建省招標(biāo)采購(gòu)集團(tuán)PPP咨詢中心總經(jīng)理助理、福建省財(cái)政廳入庫(kù)PPP專家，一直從事政府投融資咨詢工作，具備經(jīng)濟(jì)師，咨詢工程師，造價(jià)工程師，招標(biāo)師和一級(jí)建造師等職業(yè)資格，完成了多項(xiàng)國(guó)家示范PPP項(xiàng)目，其中龍巖市四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目已被列為水環(huán)境治理PPP示范案例(第二輯)。

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