《政府投資條例》對(duì)于施工類(lèi)央企和國(guó)企的十大利好

我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》終于在2019年5月5日正式出臺(tái)發(fā)布，結(jié)合筆者過(guò)往政府投資項(xiàng)目管理經(jīng)歷和近幾年P(guān)PP模式項(xiàng)目從業(yè)經(jīng)歷談一下條例的出臺(tái)對(duì)于未來(lái)幾年，施工類(lèi)央企和地方國(guó)企的利好。

利好一：施工類(lèi)央企和國(guó)企承建政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目不用再墊資，項(xiàng)目施工進(jìn)度與預(yù)算撥付緊密結(jié)合，現(xiàn)有預(yù)算額度撥付后有項(xiàng)目施工進(jìn)行，施工資金有效保障。

利好二：鑒于投資條例對(duì)于項(xiàng)目可研和初步設(shè)計(jì)的嚴(yán)格把控，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中爭(zhēng)議相較于PPP模式項(xiàng)目會(huì)大幅減少，爭(zhēng)議更多集中于可研變更比例以及可研變更后的可研再評(píng)審。

利好三：政府直接投資模式，對(duì)于施工類(lèi)央企內(nèi)部投資決策審批是最大的背書(shū)，內(nèi)部投委會(huì)審批相對(duì)較快。

利好四：項(xiàng)目單位既可以是施工類(lèi)央企也可以是地方國(guó)企，省去SPV公司組建和協(xié)議繼承環(huán)節(jié)。

利好五：項(xiàng)目單位工程招標(biāo)，施工類(lèi)央企和國(guó)企可作為總承包單位。

利好六：在線(xiàn)平臺(tái)管理方便施工類(lèi)央企和國(guó)企了解政府投資全過(guò)程，信息充分公開(kāi)。

利好七：嚴(yán)格執(zhí)行工期，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)，有利調(diào)動(dòng)施工企業(yè)積極性。

利好八：項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，政府投資主管部門(mén)負(fù)責(zé)后續(xù)固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)監(jiān)管，施工類(lèi)央企和國(guó)企只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，回歸主業(yè)，不必為是否運(yùn)營(yíng)煩惱。

利好九：充分發(fā)揮施工類(lèi)央企和國(guó)企的行業(yè)領(lǐng)域特長(zhǎng)，針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行施工建設(shè)，防止施工類(lèi)央企國(guó)企扎堆，充分發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)。

利好十：政府投資類(lèi)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性和資質(zhì)要求嚴(yán)格，央國(guó)企施工企業(yè)很多是共和國(guó)長(zhǎng)子，具有承擔(dān)政府投資類(lèi)項(xiàng)目的良好底蘊(yùn)。

《政府投資條例》的出臺(tái)是利好，是規(guī)范，是有效實(shí)施政府投資項(xiàng)目建設(shè)的促進(jìn)文件，鑒于過(guò)往政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚋咝О芽睾罄m(xù)政府投資項(xiàng)目的實(shí)施。但地方政府也要出臺(tái)相關(guān)細(xì)則和辦法，對(duì)條例在各地區(qū)的實(shí)施進(jìn)行有效的銜接，同時(shí)也要求政府各部門(mén)對(duì)于政府投資條例要求的內(nèi)容進(jìn)行充分理解。

2、《政府投資條例》對(duì)于政府投資與PPP項(xiàng)目的影響

2019年五一假期過(guò)后的第一個(gè)工作日，政府投資項(xiàng)目管理的重磅文件《政府投資條例》正式發(fā)布，本以為可能是得過(guò)上一段日子才會(huì)官宣發(fā)布，沒(méi)想到在5月5日下午五點(diǎn)官方即公布了條例全文。結(jié)合過(guò)往政府投資項(xiàng)目管理經(jīng)歷談一下《政府投資條例》對(duì)于未來(lái)政府投資項(xiàng)目和PPP模式操作項(xiàng)目的影響及展望。

《政府投資條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)正式頒布(國(guó)務(wù)院第712號(hào)令)，將于2019年7月1日施行，實(shí)際上通讀《政府投資條例》后第一感覺(jué)是全篇對(duì)于“固定資產(chǎn)投資”提及較多，難免讓人會(huì)有本次《政府投資條例》的發(fā)布實(shí)際上結(jié)合了過(guò)往各地方政府固定資產(chǎn)投資管理辦法的相關(guān)內(nèi)容和實(shí)際項(xiàng)目管理中的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1關(guān)于總則的理解

從固定資產(chǎn)投資的角度來(lái)看，目前現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資體系下，可分為政府投資和企業(yè)投資兩類(lèi)，從資金來(lái)源來(lái)看可以分為政府預(yù)算資金和企業(yè)自籌資金兩大類(lèi)。那么本次條例第一章第二條對(duì)于政府投資做了明確說(shuō)明“第二條　本條例所稱(chēng)政府投資，是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等?！?/p>

政府投資實(shí)際上引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，更多是帶動(dòng)社會(huì)資金?！啊?guó)家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域?！边@里面社會(huì)資金如何介入到帶動(dòng)領(lǐng)域中，PPP模式可能也是未來(lái)社會(huì)資金投資的一個(gè)重要模式。

本次《政府投資條例》一個(gè)完整的邏輯就是政府直接投資，從本質(zhì)上更多沿用了固定資產(chǎn)投資計(jì)劃管理的思路，但直接投資并不是費(fèi)用，這個(gè)和PPP模式政府付費(fèi)具有很大的區(qū)別。這個(gè)直接投資可以更好的提高政府投資效率和監(jiān)管。但同時(shí)也要考慮到“政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。”也就是政府投資項(xiàng)目既要遵照必要性也要遵照項(xiàng)目可行性，而且項(xiàng)目的可行論證的要求可謂是“紅線(xiàn)”要求“初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告”，這點(diǎn)實(shí)際在以往的政府固定資產(chǎn)投資管理辦法中大概也是這樣的邏輯，但實(shí)際操作，我們并不愿意去觸碰可研的修改和重報(bào)，因?yàn)榭裳械闹匦滦薷暮驮俅蜗蛑鞴懿块T(mén)申報(bào)的過(guò)程很漫長(zhǎng)，同時(shí)也面臨著項(xiàng)目再次是否能夠立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于超10%后可研修改再報(bào)立項(xiàng)的過(guò)程，條例后續(xù)可能還會(huì)出臺(tái)細(xì)則。因此政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確性成為咨詢(xún)公司的挑戰(zhàn)，不但要熟悉政府投資項(xiàng)目流程，而且要準(zhǔn)確把握項(xiàng)目的行業(yè)屬性和造價(jià)。因此條例對(duì)于政府投資行為實(shí)行的是嚴(yán)格的事前監(jiān)管，從另一個(gè)角度因?yàn)镻PP的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)的原則，在實(shí)踐中政府更多的是建設(shè)期后的付費(fèi)監(jiān)管，當(dāng)然原則是全生命周期監(jiān)管。

2關(guān)于政府投資決策的理解

投資決策機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以上人民政府，個(gè)人覺(jué)得還是考慮到縣級(jí)以上人民政府具有本級(jí)人大可以審批預(yù)算和項(xiàng)目的必要性審查。

政府投資項(xiàng)目來(lái)源統(tǒng)籌考慮三個(gè)方面，第一個(gè)項(xiàng)目來(lái)源為《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，第二項(xiàng)目預(yù)算符合中期財(cái)政規(guī)劃，第三項(xiàng)目還要符合宏觀(guān)調(diào)控政策。項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作包括建議書(shū)、可研、初設(shè)，并加強(qiáng)與審批機(jī)構(gòu)的溝通。重大項(xiàng)目評(píng)審要借助“中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議”，政府投資項(xiàng)目需求的下達(dá)如何進(jìn)行，以及投資單位如何在前期介入到政府投資項(xiàng)目的過(guò)程，投資單位需要具備哪些資格，條例并沒(méi)有具體描述。

3關(guān)于政府投資年度計(jì)劃

政府投資項(xiàng)目與PPP模式投資項(xiàng)目最大的區(qū)別是，政府投資項(xiàng)目我們可能會(huì)更多擔(dān)心投資計(jì)劃的執(zhí)行，而PPP投資項(xiàng)目我們擔(dān)心的更多是資金無(wú)法得到兌付。

實(shí)際上正式因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目是經(jīng)歷了可研編制、報(bào)送、評(píng)審、立項(xiàng)的過(guò)程，只要是能夠立項(xiàng)即會(huì)有相應(yīng)的政府預(yù)算資金安排，并且資金的撥付是嚴(yán)格按照可研或者初設(shè)的建設(shè)進(jìn)度撥付的，因此只要是建設(shè)進(jìn)度和實(shí)施進(jìn)度沒(méi)問(wèn)題，理想結(jié)果是資金能夠在建設(shè)完畢后全額撥付的。

而PPP項(xiàng)目因?yàn)槭情L(zhǎng)周期，其預(yù)算安排無(wú)法進(jìn)行完全精確預(yù)估，因此設(shè)立調(diào)價(jià)機(jī)制，從保障角度PPP只有到了移交階段才能夠完成所有預(yù)算撥付，且預(yù)算撥付與績(jī)效掛鉤，而政府投資項(xiàng)目績(jī)效已經(jīng)在可研階段做了評(píng)估，后續(xù)可研后評(píng)價(jià)更多是針對(duì)可研論證方法的評(píng)價(jià)。

4關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)施

重大變更應(yīng)報(bào)主管部門(mén)審批，重大變更包括批準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實(shí)施

同時(shí)既然預(yù)算安排是有保障的，那么建設(shè)工期是不可以拖延的，延期實(shí)際上也是政府投資項(xiàng)目的重大變更的一種。同時(shí)政府投資項(xiàng)目不得有施工單位墊資建設(shè)。墊資增加成本，同時(shí)墊資也不利于政府對(duì)于政府投資項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程把控。

竣工決算要及時(shí)，并及時(shí)將結(jié)余資金繳回國(guó)庫(kù)，這個(gè)在后續(xù)執(zhí)行中可能要參考地方財(cái)政投資計(jì)劃下達(dá)進(jìn)度，如果投資計(jì)劃下達(dá)及時(shí)并且執(zhí)行徹底，項(xiàng)目結(jié)余資金是可以進(jìn)行控制的。

5關(guān)于監(jiān)督管理

在線(xiàn)平臺(tái)管理，在線(xiàn)平臺(tái)報(bào)送，對(duì)于項(xiàng)目單位的檔案管理和項(xiàng)目管理能力提出挑戰(zhàn)，既要懂項(xiàng)目管理知識(shí)也要熟悉項(xiàng)目財(cái)務(wù)知識(shí)。

6關(guān)于法律責(zé)任

實(shí)際上條例關(guān)于法律責(zé)任這一章強(qiáng)調(diào)的最多的就是合規(guī)，一方面要求政府投資主管部門(mén)及時(shí)撥付資金防止資金沉淀，另一面方面要求項(xiàng)目單位不得轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金。

《政府投資條例》的出臺(tái)對(duì)于非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資指明了方向，同時(shí)沿用了以往政府投資項(xiàng)目的管理體系和流程，可以說(shuō)條例的出臺(tái)并不是憑空而出，而是借鑒了過(guò)往固定資產(chǎn)計(jì)劃投資管理中的很多經(jīng)驗(yàn)，而且在實(shí)踐中積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)于后續(xù)條例的實(shí)施起到參考作用。

《政府投資條例》明確了政府投資項(xiàng)目管理體系的原則和方法，嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性論證，嚴(yán)格項(xiàng)目可研編制和初步設(shè)計(jì)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目違規(guī)監(jiān)管。對(duì)于提高政府投資項(xiàng)目的實(shí)施效率，規(guī)范地方政府投資，有效監(jiān)管地方政府投資具有重大意義。

未來(lái)非經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目可更多的采用政府直接投資，經(jīng)營(yíng)類(lèi)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目可以靈活采用企業(yè)投資和PPP模式。從本質(zhì)上PPP模式的內(nèi)涵是運(yùn)營(yíng)，通過(guò)運(yùn)營(yíng)來(lái)覆蓋項(xiàng)目投資的成本和收益，因此條例的出臺(tái)更好的規(guī)范了現(xiàn)有PPP模式覆蓋面過(guò)廣，而政府卻無(wú)有效投資手段可用的困局，可以有效的規(guī)避掉PPP實(shí)際操作的一些弊端。

2019年我們期待著《政府投資條例》后續(xù)地方配套相關(guān)細(xì)則和辦法出臺(tái)，關(guān)于項(xiàng)目的實(shí)施流程、資格審定、投資計(jì)劃下達(dá)的操作方法和落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息填報(bào)、固定資產(chǎn)后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)監(jiān)管等配套細(xì)則和辦法將會(huì)更好的促進(jìn)《政府投資條例》在后續(xù)政府投資項(xiàng)目中規(guī)范應(yīng)用。

3、一張表格讀懂政府投資與PPP模式關(guān)系

5月5日國(guó)務(wù)院第33次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《政府投資條例》，《政府投資條例》的出臺(tái)對(duì)于未來(lái)政府投資和PPP模式后續(xù)的發(fā)展至關(guān)重要，那么從項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目操作層面《政府投資條例》對(duì)于政府投資和PPP模式如何進(jìn)行界定，政府投資與PPP模式的關(guān)系如何，筆者結(jié)合多年的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

我們將政府投資與PPP模式在投資適用范圍、作用、本質(zhì)、資金來(lái)源、適用項(xiàng)目類(lèi)型、資金撥付時(shí)序、建設(shè)期資金來(lái)源、建設(shè)主體、項(xiàng)目申報(bào)程序、融資方式、固定資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)防范、申報(bào)準(zhǔn)備、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目周期16個(gè)方面進(jìn)行了對(duì)比，其中政府投資和PPP模式在適用范圍、作用、本質(zhì)、資金撥付時(shí)序、建設(shè)期資金來(lái)源、建設(shè)主體、申報(bào)程序、融資方式、風(fēng)險(xiǎn)防范、項(xiàng)目周期10個(gè)方面具有根本區(qū)別。在資金來(lái)源、適用項(xiàng)目類(lèi)型、固定資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目管理、申報(bào)準(zhǔn)備5個(gè)方面具有共同點(diǎn)但也有不同點(diǎn)。只有在項(xiàng)目來(lái)源1個(gè)方面都來(lái)源于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃。其中在建設(shè)期資金來(lái)源方面，政府投資強(qiáng)調(diào)的是年度投資計(jì)劃，同時(shí)政府投資不得由施工單位墊資建設(shè)。而PPP對(duì)于建設(shè)期資金來(lái)源的更多要考社會(huì)資本籌資和墊資。

《政府投資條例》的出臺(tái)的邏輯并不是兼顧PPP模式的發(fā)展，而是從政府項(xiàng)目投資的管理、項(xiàng)目投資的高效、項(xiàng)目投資的規(guī)范、項(xiàng)目投資監(jiān)管以及后續(xù)地方政府在操作政府投資項(xiàng)目時(shí)能夠落地的角度進(jìn)行出發(fā)。以科學(xué)規(guī)范的體制、機(jī)制和制度，有效保障政府投資作用的發(fā)揮。

《政府投資條例》是我國(guó)政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，其所規(guī)范和調(diào)整的政府投資領(lǐng)域復(fù)雜，這其中也包含了政府和社會(huì)資本投資模式(PPP模式)，后續(xù)各地方政府和國(guó)家各部委在《條例》確定的基本原則和基本要求下的配套制度對(duì)于政府投資項(xiàng)目也具有重要作用。

PPP模式在《條例》確定的基本要求下的進(jìn)一步規(guī)范也成為未來(lái)的挑戰(zhàn)。

作者：郭巍，天成山禾園區(qū)開(kāi)發(fā)

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