作為典型的“強(qiáng)運營”行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)出依賴于運營期的項目公司的專業(yè)運營與地方行業(yè)主管部門的良好監(jiān)管。環(huán)衛(wèi)項目運營成本的主要內(nèi)容與管控以及績效考核等相關(guān)問題突出，本文匯總了濟(jì)邦咨詢高級經(jīng)理李銘的《淺談環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核實施重難點》和杭州錦江集團(tuán)生態(tài)科技有限公司耿會寧的《環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控策略研究》，這里特別轉(zhuǎn)載兩篇主題文章，詳細(xì)介紹環(huán)衛(wèi)PPP項目運營成本管控策略以及績效考核實施重難點，供大家學(xué)習(xí)參考。

環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控策略研究

來源：《管理論壇》 作者：耿會寧

【摘要】隨國家對環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展的高度重視，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，政府管理理念不斷深化，環(huán)衛(wèi)市場化進(jìn)程如沐春風(fēng)、步入快速發(fā)展期，環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)從政府購買服務(wù)到PPP，不同形式的商業(yè)模式活躍在環(huán)衛(wèi)市場中，涌現(xiàn)了一大批市場化管理公司。政府與社會投資人合作，盤活環(huán)衛(wèi)設(shè)備設(shè)施的存量資產(chǎn)，充分吸納社會資本投資運營，按照考核標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)效果支付服務(wù)費用的方式，專業(yè)的社會投資人引入后，有助于提高項目的運營管理水平，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率。引入專業(yè)化的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，采用先進(jìn)的技術(shù)、經(jīng)驗與管理模式，雖然可以全面快速提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)的技術(shù)、運營及管理水平，但是由于環(huán)衛(wèi)企業(yè)競爭激勵，中標(biāo)價格持續(xù)走低決定了環(huán)衛(wèi)管理公司盈利水平也在持續(xù)降低。為了贏得市場的同時，做到可持續(xù)化發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)項目運營成本控制與管理成為環(huán)衛(wèi)企業(yè)修煉內(nèi)功、提升競爭力的關(guān)注點，也是決定環(huán)衛(wèi)企業(yè)的生存和發(fā)展的根本。本文介紹了環(huán)衛(wèi)項目運營成本的主要內(nèi)容與管控的重要意義，揭示了目前存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控概述

(一)環(huán)衛(wèi)項目運營成本主要內(nèi)容

環(huán)衛(wèi)項目成本主要包含人工成本、車輛成本、物料成本、管理費用及其他費用。其中人工成本主要包括含駕駛員人工成本、作業(yè)人員人工成本、管理人員人工成本。車輛成本指的是折舊費、租賃費、水電費、車輛保險、車輛維修保養(yǎng)、車輛油費等。物料成本主要涉及作業(yè)消耗品、維修配件、勞保用品等內(nèi)容。而管理費用涵蓋了辦公費用、管理用車、辦公場地租賃、水電費、通訊費、招待費及其他費用內(nèi)容。

(二)環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控的特殊性

環(huán)衛(wèi)項目存在著作業(yè)人員多、作業(yè)區(qū)域廣、人員分散、動態(tài)作業(yè)等特點，由于作業(yè)天天從零開始、綜合事務(wù)較多、常態(tài)管理與非常態(tài)管理交織，決定了環(huán)衛(wèi)項目成本管控具有一定的難度。因此項目成本控制與管理還是要講究原則、講究方法、講究技巧，而且還要與公司管理體系、資源配套、操作經(jīng)驗、項目管理團(tuán)隊責(zé)任心、項目管理團(tuán)隊創(chuàng)新精神及項目管理團(tuán)隊靈活應(yīng)變能力等息息相關(guān)。

(三)加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控的現(xiàn)實意義

從環(huán)衛(wèi)項目中標(biāo)價格來講，不能單純地拋開質(zhì)量降成本，也不能不計成本求質(zhì)量，如何將質(zhì)量和成本有效結(jié)合實現(xiàn)最佳的管控點，作為環(huán)衛(wèi)項目運營公司是永恒研究的話題。要達(dá)到項目運營效益最大化，就需要十分注重加強(qiáng)內(nèi)部管理，科學(xué)地組織實施成本控制，加強(qiáng)項目運營成本管控。

(1)有助于降低項目運營成本。從環(huán)衛(wèi)項目運營成本構(gòu)成來看，主要成本構(gòu)成為變動成本，如何將變動成本進(jìn)行合理優(yōu)化，達(dá)到項目作業(yè)最大效果，需要從人員和車輛兩大方面著手，嚴(yán)格控制人工成本占比和車輛成本占比，才能有效降低項目運營成本，實現(xiàn)成本管控的真正意義。

(2)有助于提升項目經(jīng)營績效。項目運營成本是項目利潤主要且直接影響因素，有效的控制運營成本將直接決定了環(huán)衛(wèi)項目盈利水平的高低，有效控制運營成本支出，做好增收節(jié)支，降低成本、減虧增效工作，不但可以促進(jìn)項目改善經(jīng)營管理，而且可以全面提升項目運營效益，這也是環(huán)衛(wèi)項目持續(xù)發(fā)展的根本。

(3)有助于防控項目經(jīng)營風(fēng)險。對項目運營成本在實施過程中實施動態(tài)管控策略，將實際運營成本與預(yù)算成本進(jìn)行月度 分析和監(jiān)督檢查，對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行月度考核和通報，將考核結(jié)果納入項目運營年度績效考核體系中，確保項目運營資金投入的安全合規(guī)，不但有利于規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，也有利于防控項目經(jīng)營風(fēng)險。

二、目前環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控存在的主要問題

(一)環(huán)衛(wèi)企業(yè)理念需要及時轉(zhuǎn)變

環(huán)衛(wèi)作業(yè)實行政府采購方式后，環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)尚處于發(fā)育階段，原環(huán)衛(wèi)單位長期“吃皇糧”，在傳統(tǒng)體制下形成的“等靠要”思維還有很深的印痕，而作為市場化的環(huán)衛(wèi)運營公司進(jìn)入后，一方面要引入現(xiàn)代化的企業(yè)管理體系，另外一方面要牢固樹立“優(yōu)勝劣汰”的競爭規(guī)則，要求公司必須要“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象”，如果不能通過有效的成本控制發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，則必然陷入弱勢，為潮流所淘汰。

(二)成本管控制度體系缺失

成本控制是指企業(yè)根據(jù)一定時期預(yù)先建立的成本管理目標(biāo)，由成本控制主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，在生產(chǎn)耗費發(fā)生以前和成本控制過程中，對各種影響成本的因素和條件采取的一系列預(yù)防和調(diào)節(jié)措施，以保證成本管理目標(biāo)實現(xiàn)的管理行為。所以在實施成本控制前建立一套完整的成本控制體系制度事關(guān)重要。

(三)成本管控方法運用不足

成本控制的過程是運用系統(tǒng)工程的原理對企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的各種耗費進(jìn)行計算、調(diào)節(jié)和監(jiān)督的過程，同時也是一個發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，挖掘內(nèi)部潛力，尋找一切可能降低成本途徑的過程。在此過程中，如何采取有效的措施，達(dá)到降本增效的目的，將直接決定了成本管控的成效。

(四)信息化管控手段未能有效運用

由于環(huán)衛(wèi)項目涉及面比較廣，由于人員雜、設(shè)備多而且管理程度復(fù)雜，傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的多樣化、社會化和協(xié)同化。環(huán)衛(wèi)項目運營要實施精益化進(jìn)行成本管控，就需要借助信息化平臺手段進(jìn)行，涵蓋環(huán)衛(wèi)日常管理事務(wù)、垃圾處理、信息通信、數(shù)據(jù)采集等，實現(xiàn)項目管理的可視化和規(guī)范化，有效的反映公司的經(jīng)營成本等各方面狀況。

(五)環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員素質(zhì)偏低

我國環(huán)衛(wèi)工人普遍工資福利較低，在很多城市僅略高于最低工資水平，且老齡化嚴(yán)重，加上工作環(huán)境相對較差，大部分工作還停留在“臟亂差”的階段，缺乏吸引力，愿意投入環(huán)衛(wèi)一線工作的工人越來越少。據(jù)統(tǒng)計，我國環(huán)衛(wèi)工人中60歲以上的老人占比超過20%。社會對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的認(rèn)識和重視還不夠，環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化加速需要機(jī)械化的亟待提高，提升工作效率。

(六)環(huán)衛(wèi)項目績效管理體系不健全

環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化的運營模式打破了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)格局，直接導(dǎo)致了管理體制和管理模式的轉(zhuǎn)變，市場更加透明，競爭更加激烈，對于市場化運營公司來講是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，正如“你的競爭對手是使你不斷進(jìn)步的動力源泉”這句話，要提升企業(yè)競爭力，就要實施績效管理，吸引并留住人才，才有利于實現(xiàn)項目的高效運營和健康發(fā)展。

三、加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控的對策建議

環(huán)衛(wèi)項目運營公司要建立新的成本管控模式，以政府指導(dǎo)價為基礎(chǔ)，以建立行業(yè)成本標(biāo)準(zhǔn)為引導(dǎo)，以作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)投入構(gòu)成為主體，以全程成本控制為核心，合理利用和配置資源，實現(xiàn)公司運營低成本高效益的目標(biāo)，要從以下幾個方面建立成本管控對策。

(一)建立標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、規(guī)范化、動態(tài)化的成本管控模型

(1)建立標(biāo)準(zhǔn)化的成本指標(biāo)體系，加強(qiáng)成本費用的動態(tài)控制。從人工成本、車輛成本、物料成本，管理費用及其他這四大項成本費用著手，以項目年中標(biāo)價為基礎(chǔ)，將四大項成本費用占比構(gòu)成形成構(gòu)建成本體系的標(biāo)準(zhǔn)，以建立合理區(qū)間指標(biāo)值為目標(biāo)，凝練形成項目運營的成本控制標(biāo)準(zhǔn)，并通過組織討論，分析及評判公司成本管控指標(biāo)的科學(xué)性、合理性和實用性，形成最終成果體系文件。

(2)建立流程化的成本管理模型，以項目全過程管理為中心，逐項梳理項目運營的所有數(shù)據(jù)，并形成及建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計模型，自項目運營之初開始進(jìn)行各項運營數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，形成日報、周報、月報等各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并形成責(zé)任明晰、數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確的統(tǒng)計分類整理體系，實現(xiàn)項目運營全過程的數(shù)據(jù)收集、分類、統(tǒng)計、匯總體系，為項目運營大數(shù)據(jù)分析奠定基礎(chǔ)。

(3)建立規(guī)范化的督促及成本分析體系，結(jié)合四大成本費用占比構(gòu)成，以合理區(qū)間指標(biāo)值為標(biāo)準(zhǔn)，從各項成本費用占比進(jìn)行分析，并從歷史數(shù)據(jù)及行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位對比分析，通過每月度召開的運營分析會找出指標(biāo)差異，及時找出生產(chǎn)經(jīng)營和成本控制中的問題，對于高出標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點分析和監(jiān)控，從而尋找解決措施和方案，達(dá)到有效控制成本費用的目的。

(4)建立動態(tài)化的成本指標(biāo)完善體系，各項成本控制指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)會隨著項目運營的發(fā)展階段而改變，根據(jù)公司組織架構(gòu)、項目規(guī)模及進(jìn)度選取試點項目，組織進(jìn)行成本控制標(biāo)準(zhǔn)的試運行，并根據(jù)試運行效果組織進(jìn)行修訂和優(yōu)化。

(5)形成成本過程管控督查體系，及時糾正偏差。根據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)，對成本費用形成的各個進(jìn)程，經(jīng)常性地進(jìn)行檢查、評估和督查。不僅要檢查指標(biāo)本身的執(zhí)行情況，而且要檢查和督查影響指標(biāo)的各項條件，進(jìn)行因素分析。同時針對成本差異發(fā)生的原因，查明責(zé)任者提出改進(jìn)措施，加以貫徹執(zhí)行。和績效考核體系掛鉤，嚴(yán)格考核兌現(xiàn)制度。

(二)建立智慧化環(huán)衛(wèi)平臺信息化系統(tǒng)，整合數(shù)據(jù)資源奠定分析基礎(chǔ)

智慧化環(huán)衛(wèi)平臺的建立旨在依托信息化的平臺和手段，通過量化各項環(huán)衛(wèi)服務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)，規(guī)范環(huán)衛(wèi)服務(wù)的運營流程，加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)項目公司對人、車、物的管控，對環(huán)衛(wèi)人員、環(huán)衛(wèi)車輛、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)作業(yè)數(shù)據(jù)的采集及處理，實現(xiàn)大屏監(jiān)控、車輛管理調(diào)度、作業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)計分析等功能，加強(qiáng)集團(tuán)公司對項目公司的監(jiān)管，最終提高環(huán)衛(wèi)項目的運營效率、降低運營成本，提升市場競爭力。

首先，平臺搭建需遵循“適用、可成長”的原則，每一步投資建設(shè)都要保證“較少投資滿足當(dāng)前的業(yè)務(wù)需要，合理架構(gòu)支撐未來的業(yè)務(wù)增長”。整體架構(gòu)采用“一個平臺，分權(quán)管理”的模式，即主體功能架構(gòu)在同一個平臺之上，通過對平臺用戶的使用權(quán)限劃分，實現(xiàn)對智慧環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)車輛、人員、公廁、其他設(shè)施的實時作業(yè)監(jiān)管。

其次，系統(tǒng)平臺需要結(jié)合實際業(yè)對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和梳理，編制相關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而約束和指導(dǎo)信息化工作的開展。在進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)編制的過程中，不僅應(yīng)關(guān)注例如車輛種類、回收垃圾類型、電子路單填報項目等靜態(tài)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，同時也應(yīng)對車輛、人員的作業(yè)流程、維修保養(yǎng)流程、車輛油耗、垃圾分類回收流程等動態(tài)的數(shù)據(jù)流進(jìn)行歸納整理。

最后，綜合指揮中心平臺需要通過對如上信息的監(jiān)管打破信息孤島，將各類信息數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，為管理者提供分析依據(jù)，為經(jīng)營決策提供數(shù)據(jù)支持;同時也為突發(fā)事件的研判提供各類信息，制定并啟動對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，調(diào)度應(yīng)急資源，協(xié)助項目公司應(yīng)對突發(fā)事件，最大程度地發(fā)揮系統(tǒng)平臺的服務(wù)作用。

(三)優(yōu)化人機(jī)配置提升機(jī)械化率，全面提升環(huán)衛(wèi)工人業(yè)務(wù)素質(zhì)

(1)要以科技引領(lǐng)、配置現(xiàn)代化環(huán)衛(wèi)作業(yè)設(shè)施。過去幾年人力成本快速上升，人力成本大幅增長給環(huán)衛(wèi)項目運營帶來較高的人工成本負(fù)擔(dān)，我國機(jī)械化率也在逐年提升，機(jī)械化清掃率從2006年23%提升到2014年的50%，但是相比于歐美發(fā)達(dá)國家80%左右的機(jī)械化率，我國環(huán)衛(wèi)機(jī)械化率仍有較大提升空間。加大機(jī)械化作業(yè)投資力度，提高機(jī)械化水平，建設(shè)一個現(xiàn)代化環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)構(gòu)，打造一支精英化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊伍，著力配置現(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)體系。對于一些開放型小區(qū)多、街巷支路多的，可以考慮配置小型機(jī)械設(shè)備代替人工，達(dá)到作業(yè)體系的合理化，以此構(gòu)筑設(shè)備現(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)體系。

(2)要健全待遇保障機(jī)制，適當(dāng)提升環(huán)衛(wèi)工人待遇和完善保障制度，這需要政府以政策和法律保障為手段，切實保障環(huán)衛(wèi)工人的利益和權(quán)益;項目運營公司則主要針對環(huán)衛(wèi)工人開展在崗培訓(xùn)、多元化培訓(xùn)，從思想道德、業(yè)務(wù)技能、崗位職責(zé)、安全保護(hù)和綜合能力素質(zhì)等多方面進(jìn)行教育培訓(xùn)，切實提高環(huán)衛(wèi)工人的工作能力和社會適應(yīng)性。

(3)以新理念引領(lǐng)環(huán)衛(wèi)工作，環(huán)境衛(wèi)生直接影響經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民群眾的生活質(zhì)量，加強(qiáng)政府干預(yù)，把“以人為本”共創(chuàng)和諧社會當(dāng)作工作思路，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時把環(huán)衛(wèi)發(fā)展同步納入，真正做到對環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)常抓不懈。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向作用，營造良好的氛圍，對環(huán)衛(wèi)工作中涌現(xiàn)的典型人物事跡進(jìn)行宣傳報道，通過諸如“最美環(huán)衛(wèi)工”“最美城市美容師”等評選活動，進(jìn)行精神和物資兩方面的獎勵，以此擴(kuò)大環(huán)衛(wèi)工作的影響。

(四)實施項目全面預(yù)算管理，構(gòu)建項目績效管理體系

實現(xiàn)卓越的項目績效管理，是公司在發(fā)展過程中運營管理的一大目標(biāo)，這關(guān)系到項目運營的成本管控、盈利能力、財務(wù)管理能力、業(yè)務(wù)效率等，也關(guān)系到員工的切身利益。項目績效管理是一個系統(tǒng)，需要持續(xù)、循環(huán)的過程，通過項目負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊成員之間形成利益與責(zé)任的共同體，通過提高團(tuán)隊成員的績效達(dá)到提高項目績效及整個組織績效的目的。

首先，績效管理的實施基礎(chǔ)就是建立全面預(yù)算管理，構(gòu)建統(tǒng)一的全面預(yù)算管理平臺，將項目公司納入統(tǒng)一全面預(yù)算模型，讓各項目、部門績效指標(biāo)聯(lián)動起來，實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同共享，實現(xiàn)統(tǒng)一的績效管理體系。在全面預(yù)算管理體系中，需要根據(jù)項目的特點，選擇合適的考核指標(biāo)，通過項目運營歷史數(shù)據(jù)或預(yù)測數(shù)據(jù)建立相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)目標(biāo)計劃，確定項目成員考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善的實施計劃，項目負(fù)責(zé)人可以通過與成員之間進(jìn)行溝通，在彼此都認(rèn)同的情況下正式確定項目績效管理計劃。

其次，項目執(zhí)行過程中需要構(gòu)建良好的績效溝通，這是保障項目績效是否順利執(zhí)行的必要手段，可以采用會議、周報、郵件等正式或非正式的形式進(jìn)行，最終目的是保障項目運營中對各項指標(biāo)進(jìn)展的清晰了解和掌握進(jìn)度，能夠有效采取改進(jìn)措施防止風(fēng)險，提高項目工作效率。

然后，項目績效考核的時間需要根據(jù)項目運營時間來確定，一般環(huán)衛(wèi)項目運營在3至6個月時間趨于穩(wěn)定，根據(jù)具體項目制定考核周期，績效考核主要涉及公司績效管理的組織部門，組織項目的考核組對項目進(jìn)行評估考核，而項目成員的考核是由項目經(jīng)理根據(jù)成員之間的表現(xiàn)決定，這與項目獎金進(jìn)行掛鉤。

當(dāng)然，項目績效的實施是項目運營成本管控的有效手段，也是提高項目管理水平的關(guān)鍵措施，在項目績效考核結(jié)束后，需要對項目整體運營情況進(jìn)行分析和評估，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，這樣才能過的更好的改進(jìn)。對于項目成員的改進(jìn)，可以通過培訓(xùn)與獎罰的方式更好的激發(fā)項目成員之間的認(rèn)知和積極性。

參考文獻(xiàn)

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注：

【文章來源】：《管理論壇》2019年第09期(總第225期)

【作者單位】： 杭州錦江集團(tuán)生態(tài)科技有限公司 耿會寧

淺談環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核實施重難點

來源：濟(jì)邦咨詢 作者：李銘

【背 景】環(huán)衛(wèi)PPP項目作為近兩年“大熱”的一類PPP項目，其實施內(nèi)容包括垃圾清掃保潔、垃圾分類、垃圾中轉(zhuǎn)、垃圾運輸、垃圾終端處理等各個環(huán)節(jié)。因其初始投資規(guī)模相對較低、項目預(yù)期現(xiàn)金流穩(wěn)定、實施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2019年3月31日財政部綜合信息平臺管理庫中有107個環(huán)衛(wèi)項目，占總?cè)霂祉椖繑?shù)量的1.21%，其中有67.3%的項目已進(jìn)入執(zhí)行階段，項目落地率較高。

作為典型的“強(qiáng)運營”行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)高效優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)出依賴于運營期的項目公司的專業(yè)運營與地方行業(yè)主管部門的良好監(jiān)管?？紤]到環(huán)衛(wèi)PPP項目往往涉及內(nèi)容繁多、運營內(nèi)容細(xì)致，客觀、全面地實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核具有一定難度。如此大量的項目進(jìn)入執(zhí)行階段，無疑給地方行業(yè)主管部門的監(jiān)管工作帶來一定挑戰(zhàn)。下文中，筆者即以個人項目經(jīng)驗，淺談對環(huán)衛(wèi)類PPP項目績效考核中的重難點問題的看法。

一、考核內(nèi)容如何選取

筆者認(rèn)為：環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核內(nèi)容應(yīng)與項目本身的運營內(nèi)容相契合。具體觀點如下：

考核內(nèi)容應(yīng)全面覆蓋運營內(nèi)容，重點關(guān)注項目產(chǎn)出。PPP項目的最終導(dǎo)向是公共服務(wù)的優(yōu)良供給與高效產(chǎn)出。因此項目的產(chǎn)出水平應(yīng)作為績效考核的重點予以實施。目前部分環(huán)衛(wèi)項目中，由于技術(shù)更新發(fā)展，智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類已廣泛運用，項目的產(chǎn)出內(nèi)容與形式隨之多樣化與復(fù)雜化。相信未來隨著現(xiàn)代技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，將有更多機(jī)械化、數(shù)字化、現(xiàn)代化的方式運用于環(huán)衛(wèi)行業(yè)。因此，如要針對性地開展項目績效考核，應(yīng)根據(jù)項目運營的具體實施方法與技術(shù)，動態(tài)地、分門別類地設(shè)置考核要求、扣分標(biāo)準(zhǔn)及修復(fù)要求，全面覆蓋環(huán)衛(wèi)一體化運營項目的各個環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的道路清掃保潔效果、水域面積清掃保潔效果等項雖然能直觀第反映出環(huán)境的“干凈程度”，但也僅作為考核的一部分內(nèi)容予以實施。智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類、滲濾液處理、垃圾清運轉(zhuǎn)運等內(nèi)容均應(yīng)作為考核內(nèi)容的重要組成部分。只有全面覆蓋運營內(nèi)容的績效考核方案，才能更加客觀、全面地展現(xiàn)項目真實的運營績效產(chǎn)出水平。

績效考核除應(yīng)考核項目產(chǎn)出，還應(yīng)關(guān)注項目公司運營過程實施與人員管理。環(huán)衛(wèi)PPP項目實施效果的優(yōu)劣不僅體現(xiàn)在直觀的保潔程度上，其持久效率的提升更依賴于項目公司內(nèi)部的有序管理、人員的妥善安排以及規(guī)范的實施過程。因此，對項目公司內(nèi)部的制度考核、一線環(huán)衛(wèi)人員薪酬與保險的安排、規(guī)范的實施過程監(jiān)管等管理層面的考核具有重大的現(xiàn)實意義。只有項目公司內(nèi)部管理井然有序、各級人員的基本勞動報酬得到滿足，各項操作規(guī)范有序，同時從結(jié)果與過程兩個維度同時實施考核，方能保證全生命周期范圍內(nèi)的監(jiān)管，防范眾多潛在運營風(fēng)險，進(jìn)而保證項目的各項工作有序開展，項目的整體運營效率提升。

如此多措并舉，多管齊下，方能比較完善、客觀地實施項目績效考核，反應(yīng)項目公司的運營水平及項目產(chǎn)出狀況。

二、考核覆蓋如何確定

考核覆蓋度分為空間覆蓋度與時間覆蓋度。此處覆蓋度特指空間覆蓋度，即每次績效考核時覆蓋的運營范圍占全部運營范圍的比例。環(huán)衛(wèi)PPP項目往往服務(wù)范圍較大，涉及內(nèi)容繁雜。政府方對考核覆蓋度的選擇將直接影響項目的績效考核結(jié)果。實踐中，多有投資人反饋，政府方因“某個街道幾處不干凈而反復(fù)扣分”，最終導(dǎo)致項目整體得分較低的情形。

針對上述問題，筆者認(rèn)為：考核覆蓋度代表了績效考核的樣本數(shù)量取值。依據(jù)統(tǒng)計學(xué)原理，樣本只有達(dá)到一定數(shù)量，其特征代表總體特征方具有統(tǒng)計學(xué)意義。因此，為全面、客觀反映項目績效產(chǎn)出水平，環(huán)衛(wèi)PPP項目的考核覆蓋度應(yīng)達(dá)到合理水平。雖然各個項目差異較大，考核覆蓋度要求不宜一概而論，但仍有部分共性原則可供借鑒：

考核覆蓋度應(yīng)以全年考核覆蓋所有服務(wù)范圍為原則制定，力求每個運營年內(nèi)的考核范圍覆蓋全部的運營范圍;

考核覆蓋度應(yīng)與單次考核耗時匹配。如項目服務(wù)面積較小，單次考核耗時較少，則每次考核的覆蓋度可相應(yīng)提升;反之則應(yīng)適當(dāng)降低考核覆蓋度;

考核覆蓋度應(yīng)針對不同考核內(nèi)容區(qū)別對待。如針對垃圾中轉(zhuǎn)站滲濾液的污染物指標(biāo)以及排放情況、特殊地區(qū)清掃保潔情況等內(nèi)容，應(yīng)在每次考核時均覆蓋，而針對其他內(nèi)容，則可采取“隨機(jī)抽取”的方式予以確定。

遵循上述原則，同時根據(jù)具體項目的實際情況合理制定考核覆蓋度要求，是提升績效考核效率、全面客觀反映績效產(chǎn)出的重要步驟。

三、考核頻次如何確定

考核頻次是指單位時間內(nèi)績效考核的實施次數(shù)，是考核覆蓋度時間維度的表征?？己祟l次直接決定著政府方考核人員的工作強(qiáng)度，也對考核結(jié)果有重大影響。同時，因績效考核涉及政府方與項目公司的雙向溝通，其實施頻次也直接影響著項目公司正常運營。因此，考慮頻次的科學(xué)制定具有十分重要的現(xiàn)實意義。

針對此問題，筆者認(rèn)為：考核頻次的選擇應(yīng)根據(jù)每個項目的服務(wù)面積、涉及內(nèi)容以及政府方考核人員安排等因素綜合確定，有部分共性原則可供政府方與項目公司在制定、細(xì)化績效考核內(nèi)容時參考：

考核頻次應(yīng)與工作周期相適應(yīng)。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾清理項目，因涉及自然村落數(shù)量較多，政府方要求項目公司一周清掃一次。則考核頻次不應(yīng)高于一周一次。

考核頻次應(yīng)與單次考核耗時匹配。如項目服務(wù)面積較小，單次考核耗時較少，則每次考核頻次可相應(yīng)提升;反之則應(yīng)適當(dāng)降低考核頻次;

考核頻率可針對不同考核內(nèi)容區(qū)別對待。如：根據(jù)區(qū)域的保潔重要性，政府方將垃圾清掃保潔區(qū)域分為一、二、三級(重要性遞減)，則考核頻次可針對不同等級的區(qū)域面積區(qū)別設(shè)置。針對項目公司人員日常配合程度等事項則可隨時據(jù)實予以扣分，不應(yīng)受考核頻次限制。

遵循上述原則，結(jié)合項目本身特性制定考核頻次，是制定與實施績效考核方案的重要環(huán)節(jié)。

四、績效扣罰如何適度

所謂績效扣罰，即政府方針對項目公司績效考核扣分時給予的罰金，其程度多體現(xiàn)為每扣一分，政府方在付費金額上的調(diào)整。不同于眾多其他基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)行業(yè)的運營維護(hù)，環(huán)衛(wèi)PPP項目的運營成本具有較大比例的“剛性支出”。舉例來說，在當(dāng)前技術(shù)條件下，各地均存在大量無法實現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)的背街小巷、鄉(xiāng)村地區(qū)，而上述地區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)依然主要依賴人工。依據(jù)國家住建部及各省住建廳的環(huán)衛(wèi)保潔人工勞動定額，一定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)衛(wèi)保潔效果與固定數(shù)量的人員相匹配的。而實踐中，上述人員數(shù)量雖有波動空間但范圍十分有限。針對前述數(shù)量的人員，其每年的人員工資及相關(guān)福利、保險需遵循當(dāng)?shù)刈畹托匠甏龅南拗?，因此項目公司每年的運營成本中，人員工資福利、保險作為剛性支出，優(yōu)化空間較小。

針對項目公司的運營維護(hù)狀況，如政府方績效扣罰尺度過大，因可能出現(xiàn)部分項目績效產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)而扣罰金額過高，導(dǎo)致項目公司每年獲取的政府方付費不足以覆蓋其運營維護(hù)成本，則項目公司將無力繼續(xù)實施當(dāng)?shù)氐沫h(huán)衛(wèi)運營維護(hù)工作，最終的結(jié)果無外乎績效產(chǎn)出越來越差或項目公司退出，政府方與項目公司均承受損失的“雙輸局面”。但是，如政府方績效獎懲尺度過小，則項目公司將對此不敏感，有較大可能沒有動力改善運營水平，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)效果，最終的結(jié)果同樣是績效產(chǎn)出較差，PPP項目實施效果同樣不盡如人意。

針對上述問題，筆者有以下觀點，可供讀者參考：

績效考核的目的不是處罰項目公司，而是改善項目實施效果。

政府方對項目公司實施績效考核，其目的是激勵、督促項目公司改善其運營狀況，最終提高項目產(chǎn)出，達(dá)到政府方與項目公司的雙贏局面。如一味追求處罰項目公司而導(dǎo)致其無法覆蓋自身成本，則最終的結(jié)果無疑是“越罰越差、越差越罰”的惡性循環(huán)。因此，探究如何通過績效考核實現(xiàn)對項目公司的有效激勵，是績效考核處罰的根本目的。

處罰應(yīng)針對項目公司的運營利潤，而不應(yīng)針對項目公司運營維護(hù)成本。

因績效考核處罰的目的是激勵項目公司改善運營水平，因此其處罰的對象應(yīng)是項目公司的運營利潤。即：政府方對項目公司的績效考核罰金，不應(yīng)觸及其運營維護(hù)成本，避免出現(xiàn)因政府方處罰導(dǎo)致某年項目公司所得服務(wù)費低于其運營成本的情況。但是，針對項目公司連續(xù)數(shù)次考核得分低于某個閾值(如60分)的個別情形，政府方應(yīng)通過乙方違約、提前終止補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制予以解決。

績效考核處罰可遵循“得分越低、處罰越重”的原則進(jìn)行。

基于改善項目公司運營的考核出發(fā)點，績效考核處罰時應(yīng)遵循“得分越低、處罰越重”的原則實施。例如：考核得分60~70分時，每扣1分所扣除的罰金應(yīng)比80~90分每扣1分所扣的罰金金額高。如此實施，可激勵項公司績效考核得分維持在較高水平上。

績效扣罰尺度應(yīng)是動態(tài)調(diào)整的

績效扣罰的目的是為了改善項目運營狀況，因此只有充分了解項目的真實運營情況，根據(jù)項目運營中各類缺陷可能發(fā)生的頻率及其影響，結(jié)合行業(yè)的最新標(biāo)準(zhǔn)，方能制定操作性與適用性較強(qiáng)的扣罰尺度。環(huán)衛(wèi)PPP項目由于其運營內(nèi)容細(xì)致繁瑣，采購前的績效考核方案往往“不接地氣”。進(jìn)入執(zhí)行階段后，政府方與項目公司需根據(jù)項目的運營情況而對績效扣罰尺度進(jìn)行周期性調(diào)整(如一年一調(diào)整)，以使得扣罰尺度適應(yīng)行業(yè)的最新要求與項目的運營狀況。

五、是否建立容錯機(jī)制

所謂容錯機(jī)制，是指在政府方發(fā)現(xiàn)項目公司某些區(qū)域現(xiàn)場作業(yè)不達(dá)標(biāo)而扣分時，可適當(dāng)給予項目公司一定時限，允許其在此期間改善處理上述缺陷。如完成，政府方可酌情不對上述情形扣分。之所以有容錯機(jī)制的存在，是因為環(huán)衛(wèi)作業(yè)保潔具有周期性和間斷性，而績效考核的時間可能處在兩次環(huán)衛(wèi)作業(yè)的間隔期間。此時考核出現(xiàn)的問題不應(yīng)完全歸咎于項目公司。舉例來說，如某農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目要求項目公司每日清掃鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一次，而某次考核時當(dāng)日清掃已經(jīng)結(jié)束，考核人員檢查到的散落垃圾為清掃完成后所產(chǎn)生。則此時根據(jù)散落的垃圾直接扣除項目公司績效考核得分不盡合理。

針對此問題，筆者認(rèn)為：建立容錯機(jī)制具有一定合理性。實施環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核時，如政府方考核人員檢查到某個扣分點，應(yīng)在書面記錄扣分依據(jù)的同時，立刻通知項目公司相關(guān)情況。如項目公司可在指定時限內(nèi)(如2小時)妥善處理前述記錄扣分點，政府方可酌情不對該點進(jìn)行扣分。通過上述機(jī)制設(shè)立，項目公司將擁有一定的容錯空間與改正機(jī)會，能夠有更大的空間、更足的動力改善項目的整體運營水平。項目績效考核更加符合“改善項目運營狀況”的根本目的。

六、是否建立獎懲機(jī)制

所謂獎懲機(jī)制，是指在績效考核項中不僅設(shè)置扣分項，也應(yīng)在合理情況下酌情補(bǔ)充加分項。此機(jī)制是對“只罰不獎”的傳統(tǒng)考核的突破，目前已在部分環(huán)衛(wèi)PPP項目中實施。針對是否應(yīng)在績效考核中設(shè)置獎懲機(jī)制的問題，筆者認(rèn)為：環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核內(nèi)容細(xì)化調(diào)整是政府方與項目公司雙向溝通的結(jié)果。在雙方同意的前提下，建立獎懲機(jī)制具有一定合理性，可在績效考核實施中適當(dāng)采納。具體來講，可在績效考核標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置動態(tài)調(diào)整的扣/得分機(jī)制，即項目績效考核秉承“有獎有罰”的原則。如在公眾反饋中設(shè)置：項目獲得當(dāng)?shù)刂髁髅襟w表彰且考證屬實、或項目受到上級主管部門嘉獎時，政府方應(yīng)對項目公司適當(dāng)予以獎勵。通過此舉，可激勵項目公司努力改善其運營狀況與項目產(chǎn)出，有利于項目的整體產(chǎn)出水平提升，與“改善項目運營狀況”的根本目的相契合。

七、結(jié)語

環(huán)衛(wèi)類PPP項目因其強(qiáng)運營屬性、涉及內(nèi)容細(xì)致、現(xiàn)場作業(yè)情況復(fù)雜而較難開展有效的績效考核。但不可否認(rèn)，項目的績效考核實施仍有部分共性原則可以借鑒。希望筆者上文所述對各地妥善開展環(huán)衛(wèi)項目績效考核提供一定借鑒，提升項目整體績效產(chǎn)出水平。

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