近年來，我國城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革進(jìn)程中，出現(xiàn)了半市場化、逆市場化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象應(yīng)該引起高度關(guān)注和警惕。半市場化、逆市場化的表現(xiàn)有哪些？這種現(xiàn)象為何會發(fā)生？應(yīng)對市場失靈之道是什么？這些都是亟待解決的重要課題。本文試圖從理論和實(shí)踐相結(jié)合的層面加以解讀。

一、城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化與半市場化、逆市場化的博弈

（一）城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化勢不可擋

城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)作為一項(xiàng)績效較易測量、外包門檻較低、公益性較明顯的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，是我國公共服務(wù)市場化改革啟動(dòng)得較早、進(jìn)展速度相對較快、改革成效也較顯著的領(lǐng)域。在西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)和“公共服務(wù)市場化”改革的推動(dòng)下，為了從源頭上解決環(huán)衛(wèi)落后問題，大力改善市容環(huán)境，我國城市進(jìn)行了環(huán)衛(wèi)服務(wù)改革。改革經(jīng)歷了從“政府大包大攬”到“市場化”的歷程。

1984年，深圳市成立了全國第一家環(huán)衛(wèi)企業(yè)——深圳市日新清潔服務(wù)公司，點(diǎn)燃了我國城市環(huán)衛(wèi)市場化改革的“星星之火”。此后，改革一直在推進(jìn)。1993年，廣州市環(huán)衛(wèi)局和香港公司合資成立廣州市第一家環(huán)衛(wèi)公司——廣州標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保公司，走出了探索環(huán)衛(wèi)市場化第一步。1997年，上海市人民政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行“環(huán)衛(wèi)作業(yè)走向市場”改革試點(diǎn)的若干意見》，以“中日臺資協(xié)愛保潔公司”為代表的上海市第一批環(huán)衛(wèi)企業(yè)陸續(xù)進(jìn)入市場。2000年，北京市四大環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位改制成國有獨(dú)資的集團(tuán)公司，宣告首都的環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)開始向“社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化”邁進(jìn)。

2013年是一個(gè)標(biāo)志性年份，這一年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，各地環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化力度由此明顯增強(qiáng)。2015年，杭州市發(fā)改委提出鼓勵(lì)環(huán)衛(wèi)市場化，貴州組建環(huán)衛(wèi)市場化運(yùn)作領(lǐng)導(dǎo)小組。2017年，西藏自治區(qū)日喀則市桑珠孜區(qū)城區(qū)環(huán)境保潔市場化運(yùn)營招標(biāo)項(xiàng)目開標(biāo)，我國最后一塊環(huán)衛(wèi)市場化處女地宣告終結(jié)。自此，全國所有省份全部走上環(huán)衛(wèi)市場化改革軌道。[1]

30余年環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革不斷增添新動(dòng)力、拓展新空間，推動(dòng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)向多元化、規(guī)范化、科學(xué)化、高品質(zhì)方向邁進(jìn)，對改善城市市容環(huán)境、提升城市競爭力發(fā)揮了不可替代的作用。例如，在全國率先推動(dòng)道路清掃保潔市場化的深圳，率先提出“打造成為全國最干凈、最優(yōu)美的城市”目標(biāo)，深入推行環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化、專業(yè)化管理，全市環(huán)境衛(wèi)生整體水平明顯提升。目前，全市已有多元化清潔服務(wù)公司1 600多家，從業(yè)人員近10萬人。市政道路清掃保潔作業(yè)市場化率達(dá)90%，垃圾清運(yùn)市場化率達(dá)75%，垃圾處理市場化率達(dá)52%。

（二）城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)半市場化、逆市場化不容小覷

市場化改革凱歌行進(jìn)，同時(shí)改革的弊端也不斷暴露，促使一些城市政府對市場化改革進(jìn)行重新審視。在這種背景下，半市場化、逆市場化現(xiàn)象悄然發(fā)生。

逆市場化就是政府終止原先通過市場機(jī)制外包出去的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，重走改革前行政型供給老路。它有兩種類型：一是由政府下屬的事業(yè)單位（環(huán)衛(wèi)所、環(huán)衛(wèi)站等）提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)。通過已有的事業(yè)單位或成立新的事業(yè)單位重新招聘工人，承繼舊有的管理體制對工人進(jìn)行管理。二是由國企提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)。由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)的公共屬性，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)一直由政府和國企共同提供，市場化改革后，環(huán)衛(wèi)服務(wù)由國企一枝獨(dú)秀變成百花爭艷。在一些應(yīng)急任務(wù)中，綜合實(shí)力強(qiáng)的國企在為政府排憂解難方面具有一定的優(yōu)勢，所以，一些城市政府在中止與私企的合同后，把新的服務(wù)承包商鎖定為國企，私企被邊緣化。

半市場化的“半”不是特指，而是泛指，指的是市場化嚴(yán)重不足。它也有兩種類型：一種是“一市兩制”型，由私企和政府下屬的事業(yè)單位分別提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)。例如，天津市河?xùn)|區(qū)潔亞公司承包清潔道路面積占全區(qū)面積的61.6%，其他仍由環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)掃保。[2]另一種是市場和政府兼而有之的折衷型。不把外包的環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)務(wù)收回，但政府部門或街道自己另外組建一支臨時(shí)性的環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍，或者直接管理，或者將這支隊(duì)伍掛靠在保潔公司，政府部門或街道擁有對這支臨時(shí)性環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍的直接管理權(quán)，包括人事權(quán)及財(cái)政權(quán)。

半市場化、逆市場化的后果是已進(jìn)行市場化改革的城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化率出現(xiàn)斷崖式下降。例如，廣州全市采用市場化作業(yè)模式比例約占65%，2014年之后市場化下降為35%左右。[3]還沒開始市場化改革的城市，則對改革采取觀望態(tài)度，延緩了環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革的整體推進(jìn)。

二、引發(fā)城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)半市場化、逆市場化的原因分析

（一）城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場失靈是根本原因

市場運(yùn)行不是完美的神話，市場失靈是公共服務(wù)市場化必然會遇到的問題。在推動(dòng)市場化改革時(shí)，如果只看到市場機(jī)制的積極作用，忽視了市場的可能失靈，一旦“市場失靈”，市場機(jī)制難以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，[4]出現(xiàn)低效率、高成本、公共性缺失等弊端，市場化陷入合法性、合理性的質(zhì)疑當(dāng)中，半市場化、逆市場化的產(chǎn)生就不足為奇了。

一是服務(wù)質(zhì)量與市民對環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量需求之間的矛盾日益尖銳。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，市民對城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量的要求越來越高。企業(yè)需要豐富服務(wù)內(nèi)容（如增加垃圾分類、資源再利用）和提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但是，一些城市經(jīng)過市場化改革，環(huán)境衛(wèi)生改善后，企業(yè)無法持續(xù)穩(wěn)定提供服務(wù)，服務(wù)能力、服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量下降和萎縮。部分企業(yè)信譽(yù)差，低價(jià)惡性競爭，服務(wù)質(zhì)量停滯不前，很難再上新臺階；部分企業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以提高，特別是一些城鄉(xiāng)接合部、城中村、背街小巷、集貿(mào)市場，臟亂差問題比較突出，背離了政府希望通過市場競爭的方式來提高作業(yè)質(zhì)量、改善生活環(huán)境的初衷。

二是服務(wù)成本與政府財(cái)政壓力過重的矛盾日益尖銳。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革的主要目的之一是為了減輕政府負(fù)擔(dān)。從全球的管理實(shí)踐工作來看，在完成同一項(xiàng)任務(wù)方面，私營機(jī)構(gòu)的成本較政府機(jī)構(gòu)低30%左右。[5]然而，事實(shí)上部分環(huán)衛(wèi)服務(wù)合同外包后并沒有實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約之目的。有的企業(yè)經(jīng)常以加人、加班為理由向政府索取額外的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)，結(jié)果導(dǎo)致實(shí)際外包成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期成本，一些財(cái)力捉襟見肘的城市政府不堪重負(fù)。[6]

三是服務(wù)目的與社會效益被淡化之間的矛盾日益尖銳。

承包企業(yè)普遍具有逐利性，它們提供服務(wù)的目的是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而忽視環(huán)衛(wèi)服務(wù)的公益性，把企業(yè)應(yīng)履行的社會責(zé)任置于腦后。為了壓低成本，有的企業(yè)虛報(bào)工人數(shù)量，吃空缺，不按照合同的約定配足清掃人員；有的企業(yè)只聘用低廉的農(nóng)村勞動(dòng)力，不愿花錢購置必要的環(huán)衛(wèi)設(shè)備和工具，以原始的生產(chǎn)方式支撐環(huán)衛(wèi)作業(yè)；有的企業(yè)環(huán)衛(wèi)工人每天從早上5時(shí)忙到11時(shí)，有時(shí)檢查起來還要加班打掃，休息時(shí)間少，但福利待遇低，社保和醫(yī)保不繳，工資被拖欠，正當(dāng)權(quán)益得不到保障。環(huán)衛(wèi)工人積極性不高，不愿意長期從事環(huán)衛(wèi)清掃工作，整個(gè)環(huán)衛(wèi)市場發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

四是服務(wù)能力與政府官員對回應(yīng)能力高要求之間的矛盾日益尖銳。

政府官員在市場化、半市場化、逆市場化之間進(jìn)行選擇時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注的是晉升激勵(lì)。在上級政府頻密并且往往帶有突發(fā)性、臨時(shí)性特征的檢查和各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，環(huán)境衛(wèi)生狀況不僅自身就經(jīng)常在“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等政治性活動(dòng)中成為檢查的對象，而且在其他所有的上級檢查中，都是最直觀、最便捷的考察指標(biāo)。對政府官員而言，確?？焖俚幕貞?yīng)能力，在上級政府的各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)和檢查中及時(shí)做好環(huán)衛(wèi)保潔工作，其實(shí)是一項(xiàng)政治性任務(wù)，直接關(guān)系到政績和自己的晉升。然而，這是私企的短板。這使得政府官員在晉升的“政治錦標(biāo)賽”中處于不利地位。因此，政府官員有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，這是環(huán)衛(wèi)服務(wù)會從市場化走向半市場化、逆市場化的深層次原因。[7]

（二）政府作用沒有發(fā)揮好是重要原因

環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化后，為了保證公平、公正、公益落實(shí)到位，需要政府發(fā)揮好作用。然而，政府管理體系存在三個(gè)較大的漏洞，導(dǎo)致“虛位”“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”問題發(fā)生。

一是法律法規(guī)不完善。

很多基本的問題還沒得到制度性的解決。如招投標(biāo)方式與拍賣方式的程序設(shè)計(jì)，經(jīng)營權(quán)期滿后的移交辦法，服務(wù)定價(jià)的原則與方式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分等，還是一片空白。法律法規(guī)的滯后使企業(yè)缺乏信心，有些制度已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作需要，但政府部門不敢妄動(dòng)。

二是合理的產(chǎn)品和服務(wù)計(jì)價(jià)機(jī)制尚未形成。

健康的價(jià)格體系要求其價(jià)格同價(jià)值大致相當(dāng)，即：政府投入的資金要達(dá)到與其要求的作業(yè)質(zhì)量所需成本大致相當(dāng)?shù)乃?。價(jià)格偏低，難以吸引優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營主體進(jìn)入環(huán)衛(wèi)市場；價(jià)格偏高，政府財(cái)政壓力較大。由于測算難度大等原因，目前普遍缺乏對成本價(jià)格的科學(xué)測算，加上政府投入環(huán)衛(wèi)的經(jīng)費(fèi)不足（我國一、二線城市平均清掃價(jià)格在10～12元/平方米/年左右，垃圾清運(yùn)價(jià)格在70～80元/噸，而公廁的年運(yùn)營費(fèi)用在12萬/座左右）環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場價(jià)格處于“非健康”狀態(tài)，采用的是相對保守的“無標(biāo)底低價(jià)競標(biāo)”，即“誰要的報(bào)酬少，工作就交給誰做”。造成環(huán)衛(wèi)公司競相壓價(jià)，不少最終中標(biāo)價(jià)低于市場成本價(jià)，出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人配備不足、環(huán)衛(wèi)作業(yè)設(shè)備老化、清掃機(jī)械化作業(yè)水平落后的情況。

三是監(jiān)管不到位。

首先，監(jiān)管松懈。環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革只是“服務(wù)”外包，并不是“責(zé)任”外包。不論環(huán)衛(wèi)服務(wù)由誰提供，政府履行環(huán)衛(wèi)服務(wù)全程監(jiān)管是不可推卸的責(zé)任，這個(gè)責(zé)任包括對生產(chǎn)者的公共服務(wù)成本、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)進(jìn)度、服務(wù)效果的嚴(yán)格監(jiān)管。然而，在將環(huán)衛(wèi)服務(wù)推向市場后，一些政府部門就當(dāng)起了“甩手掌柜”，往往是看表面現(xiàn)象，突擊檢查、走馬檢查，放松了對環(huán)衛(wèi)作業(yè)日常管理、督促、指導(dǎo)和幫助，諸多規(guī)范跟不上，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)公司在作業(yè)時(shí)懶、散、虛、浮情況的出現(xiàn)。其次，奇葩監(jiān)管。例如，市場化管理之后，南方某地方政府要求所有環(huán)衛(wèi)車輛設(shè)備安裝GPS，以便適時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并以此作為付費(fèi)的重要依據(jù)。由于未出車則扣分，減少付費(fèi)，導(dǎo)致即便下雨，環(huán)衛(wèi)企業(yè)也不得不按考核標(biāo)準(zhǔn)安排車輛灑水。還有“以克論凈”的考核標(biāo)準(zhǔn)，政府考核人員在路段上隨機(jī)選取一平方米范圍掃取積塵，通過稱重，再根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，對道路保潔情況進(jìn)行考評。類似這些奇葩監(jiān)管，反映出一些地方政府的監(jiān)管能力不強(qiáng)。

三、應(yīng)對城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場失靈之“道”

（一）深化市場化改革是解決市場失靈的唯一出路

半市場化、逆市場化的要害是抑制市場在資源配置中的決定性作用，不僅不能解決市場失靈問題，而且會使改革前的弊端死灰復(fù)燃。

市場化是環(huán)衛(wèi)服務(wù)改革發(fā)展的必然趨勢。環(huán)衛(wèi)服務(wù)是適合市場化的領(lǐng)域。政府可以通過兩種方式提供公共服務(wù)：一是政府出資同社會資本共同設(shè)立企業(yè)，甚至政府部門以獨(dú)資興辦企業(yè)，為城市提供服務(wù)；二是政府部門通過招標(biāo)的方式，選取合適的公共物品供應(yīng)商，為城市提供服務(wù)。中外實(shí)踐充分證明，環(huán)衛(wèi)、綠化等公共服務(wù)采用第二種方式最適合也最有效。[8]

我國環(huán)衛(wèi)市場化未來空間廣闊，市場化改革任重道遠(yuǎn)。目前我國環(huán)衛(wèi)市場化程度僅20%，若將已經(jīng)全面市場化的北京、上海、深圳三地剔除，則環(huán)衛(wèi)市場化率僅10%左右。對比美國65%的市場化率，如果到2020年，中國也能接近美國的環(huán)衛(wèi)市場化率的話，則年服務(wù)金額可達(dá)近千億，環(huán)衛(wèi)行業(yè)一片藍(lán)海。[9]

解決當(dāng)下環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化改革中的市場失靈問題，關(guān)鍵的一條是回歸市場，從強(qiáng)化市場配置資源上找出路。黨的十八屆三中全會提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買?！笔糯髨?bào)告明確指出：“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離?！笔糯笠院?，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的“政事分開、事企分開、管辦分離”改革進(jìn)程必將加速，環(huán)衛(wèi)市場化由此進(jìn)入更加徹底、更加深入的改革新時(shí)代。

（二）政府加強(qiáng)監(jiān)管是對市場失靈的有效彌補(bǔ)

環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化后，市場監(jiān)管應(yīng)成為環(huán)衛(wèi)部門的主要職責(zé)。

1.加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)

出臺環(huán)衛(wèi)工人隊(duì)伍建設(shè)制度，保障環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益和待遇，為環(huán)衛(wèi)工人定期提供培訓(xùn)。改革公開招投標(biāo)制度，確定合理的外包合同期限，合同期限要保障環(huán)衛(wèi)企業(yè)的投資特別是環(huán)衛(wèi)設(shè)備投資的回報(bào)期限。

2.加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

建立科學(xué)的價(jià)格機(jī)制，做好環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)測算，對企業(yè)付出的成本（利潤率、用工標(biāo)準(zhǔn)、福利待遇、設(shè)備等）進(jìn)行科學(xué)合理的評估，既要防止企業(yè)攫取暴利，也要符合市場規(guī)律，讓企業(yè)有合理利潤空間。建立精細(xì)的工作標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和完善作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)體系，維護(hù)環(huán)衛(wèi)市場秩序。將環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政統(tǒng)籌，建立環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)正常保障機(jī)制、工作量和經(jīng)費(fèi)同比例增長機(jī)制，按環(huán)衛(wèi)定額預(yù)算指導(dǎo)價(jià)格，足額安排環(huán)衛(wèi)清掃保潔經(jīng)費(fèi)，確保環(huán)衛(wèi)工人、環(huán)衛(wèi)設(shè)施及時(shí)配置到位；有條件的城市可以建立財(cái)政激勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，按環(huán)衛(wèi)質(zhì)量等級獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助；應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)模的擴(kuò)容、人口的增量、品質(zhì)的要求，不斷增加撥款。引入競爭淘汰機(jī)制，合同期內(nèi)每年進(jìn)行綜合考核，排在末位的實(shí)行減量淘汰或末位淘汰。

3.創(chuàng)新監(jiān)管模式

建立較完善的第三方監(jiān)管模式，發(fā)揮第三方監(jiān)理客觀、專業(yè)、高效等優(yōu)點(diǎn)，提高環(huán)衛(wèi)市場化監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和有效性，助力環(huán)衛(wèi)高效優(yōu)質(zhì)運(yùn)行。

4.加強(qiáng)智能環(huán)衛(wèi)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)

以先進(jìn)的物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、4G通訊、GIS地理信息、RFID讀寫等技術(shù)為依托，建立環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛監(jiān)管系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)人員監(jiān)管系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)作業(yè)智能考核系統(tǒng)等模塊，將監(jiān)管對象納入信息化監(jiān)管平臺，力促環(huán)衛(wèi)管理部門從“督察員”到“裁判員”的身份轉(zhuǎn)變，推進(jìn)精細(xì)化管理工作。

作者：李永清

深圳市委黨校公共管理教研部主任、教授

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